臺中高等行政法院判決
104年度訴字第128號
104年6月11日辯論終結
原 告 李本芳
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 戴松萍
上列當事人間地籍清理事件，原告不服內政部中華民國104年2月
11日台內訴字第1030331775號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件坐落苗栗縣南庄鄉○○段244-20地號土地（ 下稱系爭土地），屬地籍清理條例第32條規定清查「登記名 義人之姓名、名稱或住所不符或不全」之土地，被告依地籍 清理條例規定以民國101年5月1日府地籍字第1010085487A號 公告清查，經公告土地權利人或利害關係人應依規定申請更 正登記。因逾申請登記期間無權利人向地政事務所申請登記 ，被告遂以102年12月18日府地籍字第1020258464A號（第1 次）公告標售，開標是日無人投標。被告又以103年7月1日 府地籍字第1030137133A號（第2次）公告標售系爭土地（第 008-061標號），並訂於103年10月28日上午開標。開標是日 ，系爭土地有1標封，由原告李本芳及訴外人李本興、李本 旺、李本秀等4人共同投標，因投標人未於投標單內第16欄 位承諾事項欄內共同具結認章，經審核認定為不合格標並當 場退還其押標金支票（下稱原處分）。原告不服開標結果於 103年10月31日向被告陳情，被告以103年11月10日府地籍字 第1030235522號函（下稱被告103年11月10日函）復原告。 原告不服該函，提起訴願，經決定以行政機關代土地所有權 人標售土地之行為，核屬私法關係而為不受理，遂提起本件 行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告參與被告辦理之投標案，悉依「苗栗縣政府代為標售地 8批（第2次）地籍清理未能釐清權屬土地及建物投標須知」 （下稱投標須知）備妥相關文件。被告為公務機關，對投標 文件不當解釋及執行公務裁決，影響人民權益。 ㈡本件投標單第⑴欄「投標人」為李本芳，「共同投標人名冊 」中（李本秀、李本興、李本旺）為共同投標人，亦即投標
人只有一人，所以標單之第(16)欄之「本人」理當為李本芳 ，承諾事項當由「投標人」具名承諾，不應再有其他人蓋章 。且投標須知和地籍清理條例、地籍清理未能釐清權屬土地 代為標售辦法（下稱標售辦法）只有規定共同投標人應用印 的是騎縫及名冊，其他均沒有要求用印。
㈢原告於投標單第(11)欄共同投標代表人，已填妥代表人為李 本芳，既然有共同投標代表人，則相關洽辦事項理應由代表 人代表為之，應無需所有共同投標人共同為之，投標須知及 投標單內並未要求「共同投標人」需用印。且投標單之「投 標人」及「代表人」均為李本芳，原告認為第(16)欄之承諾 事項由「投標人」蓋章足以認定其具合法性，且「投標人」 應是唯一合於本標案規範用印之人，故不應有文件不合法之 情事。被告於103年11月10日函文及訴願答辯書都說承諾事 項原則由投標人具結，但訴訟答辯書則說是由投標人共同承 諾具結，理由不一樣。又被告稱如有代理人由代理人代為具 結，但承諾不應由代理人承諾，原告認為被告不依法律規定 解釋法令規則。
㈣投標單之「共同投標人名冊」中已有「投標人」與「共同投 標人」之區隔，所以兩者有不同之定義，不可全部視為「投 標人」。被告認原告仍未符合投標須知，並裁處為「不合格 標」實有違誤。訴願決定不受理所引用之理由，和本件情況 不同，本件是參與被告之投標案，被告審標過程判定不合格 ，並未進入決標程序，所以本件應為公法上爭議等情，並聲 明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠依民法第103條：「代理人於代理權限內，以本人名義所為 之意思表示，直接對本人發生效力。」本投標案係由原告李 本芳，及訴外人李本興、李本旺、李本秀等4人共同申請投 標，查投標人並未於投標單「代理人」欄中第(6)、(7)、(8 )、(9)、(10)欄位填寫並認章，故本投標案中之各共同投標 人並無委任代理人。原告主張其係上開共同投標人之代理人 為無理由。
㈡依投標須知第8點第1項規定：「2人以上共同投1標時，應在 投標單上註明應有部分，否則即視為應有部分均等；並指定 1人為共同送達代收人，代表共同投標人收受繳款通知等連 繫事宜，未指定者，以標單之第1人為共同送達代收人，投 標人不得異議。」系爭投標單第(11)欄「共同投標代表人」 欄位載明之共同投標代表人係指定共同送達代收人，代表共 同投標人收受繳款通知等連繫事宜，為被告寄發繳款通知書 、產權移轉證明等行政文書之共同送達代收人。原告主張「
共同投標代表人」即表明可全權代理共同投標人之權利義務 ，並無理由。
㈢系爭投標單之第(16)欄位之「承諾事項」載：「⒈本人願出 上開金額承購上列標的物，一切手續悉願依照標售公告及投 標須知辦理。⒉如有代理人，則同意委託代理人辦理前揭土 地（建物）標購及繳款、領證、退款、領回保證金支票等一 切事宜。」其原則應由投標人共同承諾具結，如有代理人者 ，得由代理人代理承諾具結。本投標案依上所述，既無委任 代理人，該欄位之切結事項自應由全體投標人共同承諾具結 。系爭投標案由李本芳等4人共同投標並未委任代理人，投 標單之第(16)欄位之「承諾事項」並未由全體投標人共同承 諾具結，被告認定為不合格標。原告認為其係為投標案之代 表人，承諾事項亦由原告1人承諾具結即足以代表全體共同 投標人為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告 之訴。
四、兩造之爭點：本件是否為公法上爭議？被告認為原告之投標 為不合格標，是否適法？
五、經查：
㈠按「第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列 情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管 機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報 或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。 三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。前項情形，相關權利 人有正當理由者，得申請暫緩代為標售。前二項代為標售之 程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行 事項之辦法，由中央主管機關定之。」為地籍清理條例第11 條所明定。本件被告得將系爭土地予以標售，並非源自私權 上之法律關係，而係行使地籍清理條例第11條規定所賦予之 代為標售權限，其與系爭土地之權利人間所生之法律效果， 乃行政機關行使公權力之作用，自屬於公法上之爭議事件。 則原告就被告標售系爭土地，因投標資格審核所生爭議，自 應歸由行政法院審判。
㈡本件事實概要所述情事，業據被告101年5月1日公告、第1次 標售公告、第2次標售公告、原告投標單、投標審查表、開 標紀錄、原告陳情書、被告103年11月10日函及訴願決定等 影本附卷可稽（訴願卷第29-60頁），堪予認定。原告指摘 被告否准原告參與投標係屬違法，惟查：
1.由系爭投標案之投標單第(12)欄「共同投標者各人應有部分 」欄位載「詳如後附清冊」，而清冊中所載共同投標人已明 確記載「李本芳四分之一、李本秀四分之一、李本興四分之
一、李本旺四分之一」，並由該4人蓋印屬實，可見系爭投 標單係由原告李本芳，及訴外人李本興、李本旺、李本秀等 4人「共同投標」。原告堅稱其為「投標人」，其餘李本興 、李本旺、李本秀則為「共同投標人」，兩者概念不同云云 。然彼等既均參與投標，即均為投標人，並因參與投標者為 多數，故稱「共同投標人」。「共同投標人」之本質即為「 投標人」無訛，原告逕以個人主觀解釋，強作區別，核與法 律規定不符。
2.按民法第103條規定：「代理人於代理權限內，以本人名義 所為之意思表示，直接對本人發生效力。」即投標人得不親 自出席投標會場參與投標，而委任代理人辦理系爭標案有關 之標購、繳款、領證、退款、領回保證金支票等相關事宜， 惟須提出代理書或授權書證明之。本件觀之原告之投標單「 代理人」欄中第(6)至(10)欄位，均屬空白並未填寫、認章 ，而且原告亦未提出其他三位投標人之代理書或授權書，可 見本投標案中之各共同投標人並無委任原告或其他代理人辦 理投標繳款等相關事宜，則該投標單第(16)欄位「承諾事項 ：⒈本人願出上開金額承購上列標的物，一切手續悉願依照 標售公告及投標須知辦理。⒉如有代理人，則同意委託代理 人辦理前揭土地（建物）標購及繳款、領證、退款、領回保 證金支票等一切事宜。」自應由上揭全體投標人共同蓋印， 始屬合法。惟系爭投標單第(16)欄「承諾事項」，卻僅有原 告1人之蓋章用印，被告以其未由全體投標人共同蓋章用印 ，而認定為不合格標，於法尚無不符。
3.原告雖稱投標單第⑴欄「投標人」為原告1人，第(11)欄「 共同投標代表人只有原告1人，故第(16)欄承諾事項當由「 投標人」具名承諾，不應再由其他人蓋章等云，惟依投標須 知之第8點第1項規定：「2人以上共同投1標時，應在投標單 上註明應有部分，否則即視為應有部分均等；並指定1人為 共同送達代收人，代表共同投標人收受繳款通知等連繫事宜 ，未指定者，以標單之第1人為共同送達代收人，投標人不 得異議。」系爭投標單第(11)欄「共同投標代表人」欄內之 欄位載明共同投標代表人主要係指定共同送達代收人，即代 表共同投標人收受繳款通知等連繫事宜，為被告寄發繳款通 知書、產權移轉證明等行政文書之共同送達代收人。是原告 主張「共同投標代表人」即表明可全權代理共同投標人之權 利義務，並無理由。
4.至於原告稱投標須知、地籍清理條例及標售辦法只有規定共 同投標人應於騎縫及名冊用印，其餘並未要求用印等語。惟 查投標人應填具投標單，並載明標號、標的、投標金額及「
承諾事項」，自然人應註明國民身分證統一編號、姓名、住 址、出生年月日及電話號碼，業經投標須知第7點第3項明文 規定。共同投標人係共同就系爭土地投標競價，仍為投標人 ，自應於投標單上填具上揭事項，故除有授權代理人外，於 承諾事項欄均應共同蓋章用印，而非僅限於騎縫及名冊，原 告所述，委無足採。另被告103年11月10日函及訴願答辯狀 所稱「承諾事項原則由投標人具結」及訴訟答辯書所載「由 投標人共同承諾具結」，皆在說明「承諾事項」原則由投標 人具結，如投標人為數人時，自須共同具結，理由並無不同 ，原告稱其答辯理由矛盾不同云云，顯無足採。 ㈢綜上所述，原告所訴均非可採，本件被告原處分，並無違誤 ，訴願決定雖為不受理，理由雖有不同，結論尚無不同，仍 應予以維持，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事 證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經本院斟酌 後，認與判決結果不生影響，均毋庸再予論述，附此敘明。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 25 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 張 升 星
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 104 年 6 月 25 日 書記官 林 昱 妏