臺灣桃園地方法院民事判決 101年度重訴字第458號
原 告 財政部國有財產署北區分署
法定代理人 黃偉政
訴訟代理人 黃秋田律師
複 代理人 陳冠華律師
被 告 臺北市私立復興實驗高級中學
法定代理人 張碧娟
訴訟代理人 張仁龍律師
林攸彥律師
姜鈺君律師
洪宗暉律師
複 代理人 邱政勳律師
參 加 人 桃園市政府
法定代理人 鄭文燦
訴訟代理人 謝清傑律師
被 告 桃園市政府教育局
法定代理人 高安邦
訴訟代理人 謝清傑律師
上列當事人間請求排除侵害等事件，本院於民國104年4月17日言
詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用、參加訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
㈠按縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄 市者，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與 學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直 轄市概括承受，地方制度法第87條之3第1項定有明文。而當 事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴 訟程式在有法定代理人或取得訴訟能力之本人承受其訴訟以 前當然停止；民事訴訟法第170 條之承受訴訟人，於得為承 受時，應即為承受之聲明，同法第170條、第175條亦定有明 文。查原告之法定代理人原為吳泰焜，嗣於訴訟進行中先後 變更為廖蘇隆、戊○○；再被告臺北市私立復興實驗高級中 學（下稱復興中學）法定代理人於起訴後，由李珀依序變更 為吳寶珍、丁○○；另參加人則由縣改制為直轄市，應由改 制後之直轄市概括承受原有縣之權利義務，且法定代理人並 由甲○○更換為鄭文燦，復據渠等分別具狀聲明承受訴訟等 情，有財政部令、聲明承受訴訟狀等在卷可參（見本院卷㈠
第125頁至第129頁、第132頁至第136頁、第174頁至第177頁 ，卷㈡第212頁至第214頁、第236頁至第237頁，卷㈢第3 頁 至第4 頁，抗告卷第32頁至第36頁），核無不合，先予敘明 。
㈡次按就兩造之訴訟有法律上利害關係之第三人，為輔助一造 起見，於訴訟繫屬中，得為參加，為民事訴訟法第58條第 1 項所明定。又所稱有法律上利害關係之第三人，係指第三人 在私法或公法上之法律關係或權利義務，將因其所輔助之當 事人受敗訴判決有致其直接或間接影響之不利益，倘該當事 人獲勝訴判決，即可免受不利益之情形而言，且不問其敗訴 判決之內容為主文之諭示或理由之判斷，祇須其有致該第三 人受不利益之影響者，均應認其有輔助參加訴訟之利益而涵 攝在內，以避免裁判歧異及紛爭擴大或顯在化，最高法院94 年度台抗字第1183號裁定意旨可資參照。查被告復興中學抗 辯其係基於與參加人所屬教育處（現改制為教育局，即被告 桃園市政府教育局，下稱桃園教育局）間「共同成立探索教 育中心合作備忘錄」（下稱系爭備忘錄），有正當權源占有 原告管理之坐落桃園市○○區○○段000○000○000○0地號 土地（下稱系爭土地）；則參加人究有何權利提供系爭土地 與被告復興中學使用，攸關被告獲勝訴判決與否，核屬有法 律上利害關係之第三人。故參加人於本件訴訟繫屬中，具狀 表明為輔助被告復興中學而為訴訟參加（見本院卷㈠第 166 頁至第167 頁），應認其有輔助參加訴訟之利益，要屬有據 ，併此敘明。
㈢另按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求 之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第 2 款定有明文。再所謂請求之基礎事實同一，係指變更或追 加之訴與原訴之原因事實，有其社會事實上之共通性及關聯 性，而就原請求所主張之事實及證據資料，於變更或追加之 訴得加以利用，且無害於他造當事人程序權之保障，俾符訴 訟經濟者稱之，最高法院91年度台抗字第648 號裁定意旨可 資參照。查原告於起訴時雖僅以復興中學為被告，俟於訴狀 送達後，以被告復興中學為系爭土地之直接占有人，而桃園 教育局則為間接占有人，有不真正連帶債務關係，遂追加為 被告（見本院卷㈡第241頁至第246頁），核其所為訴之追加 ，主張之事實同為無權占有關係，乃本於所有權之排除、返 還及不當得利請求，均與原訴之主要爭點有其共同性，在社 會生活上可認為具有關連性，又得利用原訴訟程序將紛爭作 終局性之解決，可認請求之基礎事實同一。故原告追加桃園 教育局為被告，其請求之基礎事實同一，所為訴之追加當無
害於他造當事人程序權之保障，應屬有據，附此敘明。 ㈣復按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述 者，非為訴之變更或追加，此為民事訴訟法第256 條所明定 。查原告起訴時就關於被告應拆除無權占有系爭土地之地上 物，表示坐落位置及面積待實際量測；俟本件經囑託桃園縣 大溪地政事務所（現改制為桃園市大溪地政事務所，下稱大 溪地政）測量後，原告遂以書狀更易請求坐落位置及面積如 其訴之聲明⒈所示，核屬為更正其聲明之陳述，而非為訴之 變更，併帶敘明。
二、原告主張：
㈠原告為中華民國所有、坐落桃園市○○區○○段000○000○ 000○0地號土地之管理機關，而系爭土地卻遭被告復興中學 及桃園教育局無權占有，由被告桃園教育局依系爭備忘錄使 被告復興中學在其上興建如附圖大溪地政民國102 年10月25 日土地複丈成果圖所示編號Ａ守衛室（30㎡）、Ｂ車棚（45 ㎡）、Ｃ花圃（129㎡）、Ｄ棚架（38㎡）、Ｅ盥洗室（246 ㎡）、Ｆ水塔（3 ㎡）、Ｆ１水塔（3㎡）、Ｆ２水塔（3㎡ ）、Ｇ木架、沙坑（25㎡）、Ｈ鐵皮屋（104 ㎡）、Ｊ小木 屋（28㎡）、Ｊ１小木屋（22㎡）、Ｊ２小木屋（22㎡）、 Ｊ３小木屋（22㎡）、Ｊ４小木屋（22㎡）、Ｊ５、１５小 木屋（22㎡）、Ｊ６、１６小木屋（22㎡）、Ｊ７小木屋（ 22㎡）、Ｊ８小木屋（22㎡）、Ｊ９小木屋（22㎡）、Ｊ１ １、１８小木屋（22㎡）、Ｊ１２、１９小木屋（22㎡）、 Ｊ１３小木屋（22㎡）、Ｊ１４小木屋（22㎡）、Ｊ１７小 木屋（22㎡），及標註為燈柱、木柱等地上物，侵害原告管 理國有之系爭土地所有權完整性。
㈡又系爭土地原係石門水庫建設委員會興建石門水庫高線道路 及大壩取土場使用，而經行政院核准徵收取得，為公用財產 ，俟經改制後之經濟部水利署北區水資源局（下稱北水局） 變更為非公用財產，復於99年8 月30日移交原告接管，俱未 撥用與參加人，被告桃園教育局自無正當權源使用系爭土地 ；則被告復興中學依憑與參加人間簽訂之系爭備忘錄既無適 法權源，當不得基此占有系爭土地，應屬無權占有。況我國 土地乃採公示登記主義，被告復興中學在與參加人簽訂系爭 備忘錄之前，自得調取相關土地登記資料查明，且經原告於 101年4月14日發函計付無權占有損害金，應知原告方為系爭 土地有權管理機關，其屬惡意占有甚明；復被告桃園教育局 為系爭土地之間接占有人，其與直接占有人即被告復興中學 ，應一同就無權占有系爭土地如附圖所示之地上物，共負拆 除並返還責任，為不真正連帶債務關係。
㈢故被告復興中學、桃園教育局無權占有系爭土地，可獲得相 當於租金之不當得利，遂分別依252 地號土地99年度申報地 價每平方公尺新臺幣（下同）2,540元，及260、261之1地號 土地該年度申報地價每平方公尺2,500元，按年息10%計算， 併以其面積7,155、5,711、805 平方公尺，無權占有期間自 99年2月1日至101年8月31日止，計31個月，被告應就252 地 號土地返還所受不當得利469萬4,873元，另就260、261之 1 地號土地給付420萬8,250元，合計890萬3,123元，復自 101 年9月1日起至返還系爭土地之日止，按年依當期申報地價年 息10% 計付損害金與原告。爰依所有權之排除、返還請求， 及不當得利、不真正連帶債務之法律關係，訴請被告復興中 學、桃園教育局應共同將如附圖所示之地上物拆除，並將系 爭土地返還與原告，暨給付無權占有期間所獲相當於租金之 不當得利等語。併為聲明：
⒈被告復興中學、桃園教育局應將坐落桃園市○○區○○段 000○000○000○0地號土地，如附圖大溪地政102 年10月 25日土地複丈成果圖所示編號Ａ守衛室（30㎡）、Ｂ車棚 （45㎡）、Ｃ花圃（129 ㎡）、Ｄ棚架（38㎡）、Ｅ盥洗 室（246 ㎡）、Ｆ水塔（3㎡）、Ｆ１水塔（3㎡）、Ｆ２ 水塔（3㎡）、Ｇ木架、沙坑（25㎡）、Ｈ鐵皮屋（104㎡ ）、Ｊ小木屋（28㎡）、Ｊ１小木屋（22㎡）、Ｊ２小木 屋（22㎡）、Ｊ３小木屋（22㎡）、Ｊ４小木屋（22㎡） 、Ｊ５、１５小木屋（22㎡）、Ｊ６、１６小木屋（22㎡ ）、Ｊ７小木屋（22㎡）、Ｊ８小木屋（22㎡）、Ｊ９小 木屋（22㎡）、Ｊ１１、１８小木屋（22㎡）、Ｊ１２、 １９小木屋（22㎡）、Ｊ１３小木屋（22㎡）、Ｊ１４小 木屋（22㎡）、Ｊ１７小木屋（22㎡），及標註為燈柱、 木柱等地上物拆除，並將系爭土地騰空返還與原告。 ⒉被告復興中學、桃園教育局各應給付原告890萬3,123元， 及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5% 計算之利息；並自101 年9月1日起至返還系爭土地之日止 ，按年依當期申報地價年息10% 計付損害金與原告。上開 金額於其中一被告已為給付之範圍內，另一被告同免給付 義務。
⒊原告願供擔保以代釋明，請准宣告假執行。
三、被告方面：
㈠被告復興中學略以：
⒈被告復興中學與參加人所屬教育處前於98年10月16日簽訂 「共同成立探索教育中心合作備忘錄」，依約被告復興中 學得使用參加人提供包含系爭土地在內之石門國小第二校
區營地及奎輝、長興國小嘎色鬧校區，以作為探索教育中 心使用，期間自99年2月1日至104年1月31日，共5 年；是 被告本於系爭備忘錄自得有權使用系爭土地，當不構成無 權占有。且參加人所屬教育處為石門國小之主管單位，參 加人因而與被告復興中學簽訂系爭備忘錄，合於公用財產 之目的及教育用途；又石門國小第二校區營地坐落土地， 絕大部分管理機關皆屬石門國小，僅系爭土地以原告為管 理機關，石門國小使用期間甚久，應可認系爭土地登記情 形有誤，實際應屬公用財產，當得充作探索教育中心使用 ，自不得指被告復興中學有無權占有情事。
⒉雖原告登記為系爭土地之管理機關，但其長期未實際管理 系爭土地，又石門都市計畫記載系爭土地屬學校用地，需 地機關為參加人，則原告任由石門國小使用系爭土地，足 使人相信石門國小方為真正管理機關，原告應負表見代理 之授權人責任；且被告復興中學於簽訂系爭備忘錄之時， 僅知地點在石門國小第二校區營地，無法確知實際地號為 何，難謂有何惡意，當應受適法保障。況本諸行政一體原 則，不論系爭土地管理機關為原告或石門國小，抑或為參 加人所屬教育處，均為國家之行政機關，就各該機關相互 間土地撥用之行政疏失，不應由人民承擔不利益；另原告 早於72、88年先後因接管或土地重劃登記為系爭土地之管 理機關，其容任石門國小及參加人對系爭土地為占有、使 用俱無何異議，被告復興中學更耗費鉅資興建如附圖所示 之地上物，並擔負參加人照顧清寒學子之行政義務，今原 告突要求被告復興中學拆屋還地，顯有違誠信原則及權利 濫用，不應准許。
⒊固參加人指其與被告復興中學間之系爭備忘錄，已於 101 年1 月31日終止，但被告復興中學並無違反系爭備忘錄情 事，不生終止效力；且依約僅賦予被告復興中學得於半年 前申請終止，然仍應得參加人同意始得為之，自無一方片 面終止之權；俟被告復興中學於系爭備忘錄104年1月31日 屆滿前，業於同年月28日將系爭土地併同如附圖所示之地 上物，返還或贈與被告桃園教育局，被告復興中學已非系 爭土地之占有人，對其上地上物亦無事實上處分權，原告 亟無由訴請被告復興中學拆屋還地。縱認被告復興中學確 係無權占有系爭土地，但為建設探索教育中心每年花費百 千萬元，並全額補助弱勢學子服務活動，被告復興中學基 於有效之系爭備忘錄，自無獲得何不當得利；復按國有出 租基地租金率調整方案，被告復興中學為學校法人，且與 參加人共同充作教育用途使用，依規定其租金數額僅得以
申報地價年息3%計算，原告據以請求年息10% ，尚嫌過高 等語，資為抗辯。併為聲明：
⑴原告之訴及假執行之聲請均駁回。
⑵如受不利判決，被告復興中學願提供現金或等值銀行無 記名可轉讓定期存單供擔保，請准宣告免為假執行。 ㈡被告桃園教育局則以：
依50年11月16日公告之石門都市計畫，坐落桃園市○○區 ○○段000○000○000○0地號土地經編列為學校用地，需 地機關為參加人，其相鄰253、254、255、256、257、263 、264 地號土地屬參加人所有，另258、259、261、262地 號國有土地之管理機關則為石門國小，共同作為石門國小 第二校區使用，長期以來俱無何人表示異議，應認石門國 小有正當使用權源，被告桃園教育局本諸石門國小之主管 機關，自得有權占有系爭土地。且系爭土地長期作為教育 用途，現有地上物俱為教育相關設施，為增進社會公共利 益，如將拆除顯有害於公共利益，而屬權利濫用；復原告 長期對被告桃園教育局、復興中學、石門國小使用系爭土 地皆無何反對意思，不曾為權利主張，應有誠信原則之適 用，而生權利失效效果，自不得訴請被告桃園教育局拆屋 還地等語置辯。併為聲明：
⑴原告之訴及假執行之聲請均駁回。
⑵如受不利判決，被告桃園教育局願供擔保請准宣告免為 假執行。
四、參加人輔以：參加人所屬教育處前與被告復興中學簽訂系爭 備忘錄，依約被告復興中學自有正當權源得使用系爭土地， 迨至系爭備忘錄101年1月31日終止以前，均不構成無權占有 ，無庸擔負不當得利返還責任等語，以資輔佐被告復興中學 。
五、經查：原告現為坐落桃園市○○區○○段000○000○000○0 地號國有土地之管理機關，其中252、260地號土地於99年 8 月30日自經濟部水利署北區水資源局接管而來，而261之1地 號土地則早於72年9 月26日因土地重劃而登記為管理機關； 又系爭土地與相鄰之 253、254、255、256、257、258、259 、261、262、263、264地號土地分屬參加人或中國民國所有 ，惟管理機關皆為石門國小，共同作為石門國小第二校區使 用；另被告復興中學與參加人所屬教育處，前於98年10月16 日簽訂「共同成立探索教育中心合作備忘錄」，依約被告復 興中學得使用參加人提供包含系爭土地在內之石門國小第二 校區營地及奎輝、長興國小嘎色鬧校區，以作為探索教育中 心使用，期間自99年2月1日至104年1月31日，共5 年；現系
爭土地上興建有如附圖大溪地政102 年10月25日土地複丈成 果圖所示編號Ａ守衛室（30㎡）、Ｂ車棚（45㎡）、Ｃ花圃 （129㎡）、Ｄ棚架（38㎡）、Ｅ盥洗室（246㎡）、Ｆ水塔 （3 ㎡）、Ｆ１水塔（3㎡）、Ｆ２水塔（3㎡）、Ｇ木架、 沙坑（25㎡）、Ｈ鐵皮屋（104 ㎡）、Ｊ小木屋（28㎡）、 Ｊ１小木屋（22㎡）、Ｊ２小木屋（22㎡）、Ｊ３小木屋（ 22㎡）、Ｊ４小木屋（22㎡）、Ｊ５、１５小木屋（22㎡） 、Ｊ６、１６小木屋（22㎡）、Ｊ７小木屋（22㎡）、Ｊ８ 小木屋（22㎡）、Ｊ９小木屋（22㎡）、Ｊ１１、１８小木 屋（22㎡）、Ｊ１２、１９小木屋（22㎡）、Ｊ１３小木屋 （22㎡）、Ｊ１４小木屋（22㎡）、Ｊ１７小木屋（22㎡） ，及標註為燈柱、木柱等地上物等情，為兩造所不爭執，復 有土地建物、地籍圖及異動索引查詢資料、現況照片、系爭 備忘錄、財政部函、土地複丈成果圖、土地登記簿等附卷足 憑（見本院卷㈠第6 頁至第15頁、第19頁至第28頁、第40頁 至第44頁、第139頁至第141頁、第149頁至第160頁、第 188 頁、第192頁、第274頁至第305頁），自堪信為真實。六、是本件爭點在於：㈠參加人及被告桃園教育局得否有權使用 系爭土地？就所生撥用程序爭議規範為何？㈡被告復興中學 與參加人所屬教育處間簽訂之系爭備忘錄，其效力如何？對 原告應否負無權占有人責任？㈢原告可否本於私權之法律關 係，訴請被告復興中學、桃園教育局拆屋還地及返還所受不 當得利？另數額為若干？茲分述如下：
㈠參加人及被告桃園教育局得否有權使用系爭土地？就所生撥 用程序爭議規範為何？
⒈按國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出 ，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產；國有財產 區分為公用財產與非公用財產兩類；左列各種財產稱為公 用財產：⑴公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作 業及宿舍使用之國有財產均屬之，⑵公共用財產：國家直 接供公共使用之國有財產均屬之，⑶事業用財產：國營事 業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅 指其股份而言；非公用財產，係指公用財產以外可供收益 或處分之一切國有財產；公用財產以各直接使用機關為管 理機關，直接管理之；公用財產用途廢止時，應變更為非 公用財產，但依法徵收之土地，適用土地法及土地徵收條 例之規定；財政部基於國家政策需要，得徵商主管機關同 意，報經行政院核准，將公用財產變更為非公用財產；公 用財產與非公用財產得互易其財產類別，經財政部與主管 機關協議，報經行政院核定為之；公用財產變更為非公用
財產時，由主管機關督飭該管理機關移交財政部國有財產 局接管；非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或 公共所需，得申請撥用，但有左列情形之一者，不得辦理 撥用：⑴位於繁盛地區，依申請撥用之目的，非有特別需 要者，⑵擬作為宿舍用途者，⑶不合區域計畫或都市計畫 土地使用分區規定者；前項撥用，應由申請撥用機關檢具 使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政 部國有財產局同意後，層報行政院核定之；非公用財產經 撥為公用後，遇有下列情事之一者，應由財政部查明隨時 收回，交財政部國有財產局接管，但撥用土地之收回，應 由財政部呈請行政院廢止撥用後為之：⑴用途廢止時，⑵ 變更原定用途時，⑶於原定用途外，擅供收益使用時，⑷ 擅自讓由他人使用時，⑸建地空置逾1 年，尚未開始建築 時，國有財產法第2條第1 項、第4條、第11條、第33條、 第34條、第35條第1 項前段、第38條、第39條分別定有明 文；而類此規定亦為廢止前臺灣省省有財產管理規則所明 訂。另依各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償 劃分原則第1項但書第6款規定，各級政府機關因公務或公 共所需公有不動產，依土地法第26條或國有財產法第38條 申辦撥用時，以無償為原則，但特種基金與其他機關間互 相撥用之不動產，且其非屬財務確屬困難之校務基金或地 方教育發展基金申請撥用特種基金以外不動產供公立學校 使用之情形者，應辦理有償撥用。
⒉查原告現為坐落桃園市○○區○○段000○000○000○0地 號國有土地之管理機關，其中252、260地號土地於99年 8 月30日自經濟部水利署北區水資源局接管而來，而261之1 地號土地則早於72年9 月26日因土地重劃而登記為管理機 關等情，為兩造所不爭執，已如前述；固系爭土地現為原 告管理之國有非公用財產，但其中252、260地號土地乃經 省有公用財產輾轉變更而來，且其上經石門國小自91年間 起開始使用併同相鄰之253、254、255、256、257、258、 259、261、262、263、264 地號土地，共同作為石門國小 第二校區（見本院卷㈠第271頁至第272頁），究何以系爭 土地由原本之省有公用財產變更為國有非公用財產，又為 何石門國小得長期占有、使用系爭土地，不無疑問。再參 以系爭土地撥用程序爭議原委，早於79年10月27日經參加 人去函各國民中小學，表示應依相關法規辦理公有土地撥 用程序；復於81年10月7 日發函臺灣省石門水庫管理局（ 下稱石管局），惠請同意撥用該管252、260地號土地；俟 經石管局於同年月13日函覆請依各級政府機關互相撥用公
有不動產之有償與無償劃分原則，辦理有償撥用後再議； 嗣龍潭國中隨於82年10月7 日函請石管局出具使用同意書 ，同意該校興建行政辦公大樓及盥洗室；惟遭石管局於同 年月13日回函請洽參加人辦妥撥用程序後再議而拒絕；故 參加人便以經費龐大為由，先後於83年7月6日、85年5月9 日函請石管局同意無償撥用或以承租方式辦理；然仍經石 管局於85年11月5 日函覆請依有償撥用程序辦理，迄後更 經精省並改制後之北水局多次催辦未果；因而其上級機關 即經濟部於96年12月17日函請財政部國有財產局，以 252 、260 地號土地屬水資源作業基金財產，且為貸款取得土 地，為處理石門國小自83年間起占有上開土地興建童軍青 少年活動營地問題，遂廢止原用途且無保留之必要，而依 各機關經管國有公用被占用不動產處理原則，擬變更為非 公用財產並移交財政部國有財產局接管；後經財政部於99 年8月9日同意變更為非公用財產，並以現狀移交原告接管 等節，有各該函文在卷可佐（見本院卷㈡第4 頁至第63頁 、第77頁至第79頁、第174頁至第199頁）。由此觀之，原 告現管理之252、260地號土地，早年原為石管局管理之公 用財產，俟於81年間經參加人向石管局申請撥用，經函覆 請依有償撥用程序辦理，然參加人未辦妥有償撥用程序， 仍於83年間由石門國小充作童軍青少年活動營地使用，致 爭議不斷，因而改制後之管理機關即北水局旋由其上級機 關與財政部協議，廢止上開土地之公用財產用途，並變更 為非公用財產及移交由原告管理；顯然，參加人原有意向 原管理機關即石管局申請撥用上開土地，然因經費有限未 能依有償撥用程序辦理，而石管局（北水局）均不同意以 無償撥用程序為之，是在未完備省（國）有公用財產有償 撥用程序下，參加人本不得逕自使用上開土地併同261之1 地號土地，今參加人仍令所屬石門國小占有、使用系爭土 地，不生適法管理機關效果，亟無由認屬有權占有。 ⒊是參加人俱未能適法依省（國）有（非）公用財產撥用程 序，向石管局（北水局）取得252、260地號土地之管理權 ，亦未能向原告取得261之1地號土地之管理權，即不得謂 有權使用，其所屬石門國小亦非適法之管理機關，當無足 使其主管機關即被告桃園教育局得予有權占有系爭土地。 故參加人及被告桃園教育局在未完備撥用程序情形下，非 屬適法之管理機關，要不得有權使用系爭土地；則被告復 興中學及桃園教育局以參加人於50年11月16日公告之石門 都市計畫，以系爭土地經編列為學校用地，需地機關為參 加人為由（見本院卷㈡第131 頁），在未完備撥用程序即
認屬有權占有乙節，委屬無據。
㈡被告復興中學與參加人所屬教育處間簽訂之系爭備忘錄，其 效力如何？對原告應否負無權占有人責任？
⒈按行政程序法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團 體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法 定地位之組織；公法上法律關係得以契約設定、變更或消 滅之；行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者， 應符合下列各款之規定︰⑴契約中應約定人民給付之特定 用途，⑵人民之給付有助於行政機關執行其職務，⑶人民 之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯 ；行政契約依約定內容履行將侵害第三人之權利者，應經 該第三人書面之同意，始生效力；行政契約當事人之一方 為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得 於必要範圍內調整契約內容或終止契約；前項之調整或終 止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之，行 政程序法第2 條、第135條前段、第137條第1項、第140條 第1項、第146條第1項、第2項分別定有明文。又以不動產 為標的之債權行為，除法律另有規定外，固僅於特定人間 發生法律上之效力（對人效力之債權相對性），非如物權 行為以登記為公示方法使第三人得知悉之狀態下，並以之 作為權利取得、喪失、變更之要件，俾保護善意第三人， 而對任何第三人均發生法律上之效力（對世效力之物權絕 對性），最高法院97年度台上字第1729號判決意旨可資參 照。
⒉查被告復興中學與參加人所屬教育處，前於98年10月16日 簽訂「共同成立探索教育中心合作備忘錄」，依約被告復 興中學得使用參加人提供包含系爭土地在內之石門國小第 二校區營地及奎輝、長興國小嘎色鬧校區，以作為探索教 育中心使用，期間自99年2月1日至104年1月31日，共5 年 等情，為兩造所不爭執，業如前述；經核系爭備忘錄內容 ，一方為行政機關即參加人，他方為人民即被告復興中學 ，渠等就參加人應履行國民小學義務教育之行政任務，約 定由被告復興中學提供探索教育中心之規劃、師資、課程 及教學，兩者間具有正當合理之關聯，應認屬公法之行政 契約，渠等間權利義務當基此而定。縱參加人依系爭備忘 錄須擔負提供石門國小第二校區營地及奎輝、長興國小嘎 色鬧校區之義務，與被告復興中學僅需每年給付使用費90 萬元，及少許境內教師、學生使用機會，恐有給付不相當 情事；然此祇屬有瑕疵之行政契約，無礙渠等間為公法關 係之認定，其效力當按有關規範為之。則依系爭備忘錄約
定，被告復興中學得占有、使用石門國小第二校區，即包 含系爭土地在內；惟此祇係與參加人間債之關係，不僅參 加人未能適法依撥用程序取得系爭土地之管理權，且就系 爭土地之管理機關即原告而言，因系爭備忘錄祇有對人效 力之債權相對性，不生對世效力之物權絕對性，故對原告 而言，被告復興中學當屬無權占有。雖被告復興中學抗辯 原告長期容認石門國小占有、使用系爭土地，原告應負表 見代理之授權人責任；但此指私法關係之代理行為而言， 今被告復興中學與參加人簽訂系爭備忘錄之行政契約，其 締約對象為代表地方自治團體桃園縣（市），具有單獨法 定地位之參加人，無關乎北水局及原告，且所為教育用途 給付更與北水局、原告所應執行之職務無涉，自難謂有表 見代理或行政一體原則之適用，而命北水局、原告承受系 爭備忘錄約定之效力。
⒊是被告復興中學與參加人所屬教育處間雖簽訂有系爭備忘 錄，核屬公法之行政契約性質，但基於債之相對性，其效 力亦僅止與參加人之間，不及於系爭土地之管理機關即北 水局、原告；復因系爭備忘錄之履行將侵害北水局、原告 作為系爭土地管理機關權利，其未獲北水局、原告書面之 同意，對北水局及原告自不生拘束效力，被告復興中學不 得執以系爭備忘錄對原告主張為有權占有。故被告復興中 學僅持與參加人間簽訂有瑕疵之系爭備忘錄，對非締約當 事人之原告而言難謂有正當權源，自不論被告復興中學與 參加人間系爭備忘錄關係有無於101年1月31日提前終止， 均應負起無權占有人責任；至被告復興中學抗辯原告應受 系爭備忘錄效力之拘束，或有表見代理、行政一體原則之 適用，得有權占有系爭土地，要屬無據。
㈢原告可否本於私權之法律關係，訴請被告復興中學、桃園教 育局拆屋還地及返還所受不當得利？另數額為若干？ ⒈按所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之 ；對於妨害其所有權者，得請求除去之；有妨害其所有權 之虞者，得請求防止之；無法律上之原因而受利益，致他 人受損害者，應返還其利益，雖為民法第767條第1項、第 179 條前段所明定。再國有財產撥給各地國家機關使用者 ，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之 權利，故本院對於是類財產，向准由管領機關起訴，代國 家主張所有權人之權利，最高法院51年台上字第2680號著 有判例可資參照。另訴訟事件不屬普通法院之權限者，依 民事訴訟法第249 條第1項第1款規定，法院固應以裁定駁 回之；惟是否屬民事訴訟之範疇，應以原告起訴主張為訴
訟標的之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸； 至法院調查之結果，認原告請求者不符法律規定之要件時 ，則屬其訴有無理由之問題，自與法院有否審判權無涉， 最高法院88年度台抗字第168 號裁定意旨可資參照。是原 告本於系爭土地管理機關身分，固得依民法第767條第1項 所有權之排除、返還請求，及同法第179 條不當得利返還 請求權之行使，對被告復興中學、桃園教育局提起民事訴 訟；但此祇本件訴訟標的屬民事訴訟之範疇而已，倘經審 理結果認應適用其他法規範而不符民法所有物排除、返還 請求及不當得利要件時，則屬原告訴有無理由之問題，自 與法院有否審判權無涉，合先敘明。
⒉次按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行 政訴訟，行政訴訟法第2 條定有明文。再依各機關經管國 有公用被占用不動產處理原則第2 點規定：各機關經管被 政府機關占用之國有不動產，管理機關有公用需要或為其 主管目的事業需用者，應儘速協調占用機關騰空遷讓或為 其他適法處理；其不配合辦理，為中央機關占用者，得循 序陳報主管機關，報請財政部協助解決；為縣市政府及所 屬機關或鄉鎮市公所占用者，應訴訟排除。前項不動產， 管理機關已無公用需要且非其主管目的事業需用者，應通 知占用機關辦理撥用；占用機關不配合或無法辦理者，除 屬地方政府已闢建作公共設施，且無涉有償撥用及無需負 擔補償，可由國產局會同地方政府辦理管理機關變更登記 者，得循序變更為非公用財產或廢止撥用，按現狀移交國 產局接管外，管理機關應洽占用機關騰空後，再循序變更 為非公用財產或廢止撥用。另國有非公用不動產被占用處 理要點第4 點復規定：國有非公用不動產被政府機關或非 公司組織之公營事業占用，各占用機關如因公務或公共需 要使用者，得依法申辦撥用；但不配合申辦撥用或使用情 形不合於撥用規定者，應通知各占用機關自行拆除或騰空 交還；各占用機關不配合辦理者，應協調其主管機關督促 辦理，必要時，循司法途徑訴請排除。是國有（非）公用 不動產被他政府機關（無權）占有且經協調未果時，得循 序變更為非公用財產或廢止撥用，或依法申辦撥用，並就 縣市政府及所屬機關或鄉鎮市公所占用者，循司法途徑訴 請排除；而此所謂循司法途徑訴請排除，因國有不動產為 中華民國所有，與地方政府為不同公法人，渠等間所生撥 用國有（非）公用不動產與否爭議，核屬公法上之爭議， 自應提起行政訴訟以資解決，非普通法院所得審究。 ⒊雖參加人及被告桃園教育局在未完備撥用程序情形下，非
屬適法之管理機關，要不得有權使用系爭土地，原告本得 依前述各機關經管國有公用被占用不動產處理原則第2 點 ，及國有非公用不動產被占用處理要點第4 點規定，經北 水局循序變更為非公用財產，再以司法途徑訴請被告桃園 教育局拆屋還地，以維護國有（非）公用不動產之完整性 ；惟本件原告乃依私權之法律關係，訴請被告復興中學、 桃園教育局拆屋還地及返還所受不當得利，就關於被告桃 園教育局部分，因此屬公法上之爭議，非普通法院所得審 究，原告亟無由依民法第767條第1項所有權之排除、返還 請求，及同法第179 條不當得利返還請求權，為本件私權 行使。另被告復興中學雖基於債之相對性，不得執以其與 參加人間簽訂之系爭備忘錄，對原告主張為有權占有之正 當權源，仍屬無權占有；然被告復興中學業於104年1月28 日將坐落石門國小第二校區及奎輝、長興國小嘎色鬧校區 之探索教育中心交與被告桃園教育局（見本院卷㈢第15頁 至第28頁），就包含系爭土地及其上地上物已無處分權能 ；固被告桃園教育局應繼受被告復興中學對原告之無權占 有所生法律關係，但被告桃園教育局與原告間爭議，應循 行政訴訟處理，如前所述，該無權占有事實毋寧只是被告 復興中學基於系爭備忘錄行政契約所生狀態，當應回歸本