臺灣臺南地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第38號
104年3月26日辯論終結
原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 沈慶京
訴訟代理人 蔡朝安律師
李益甄律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 賴清德
訴訟代理人 張訓嘉律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署103年6月11日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下 稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚 鈉，嗣因法令禁止而停止生產。臺碱公司與原告於72年4月1 日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公 司，嗣經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間 調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過 土壤污染管制標準，經被告依行為時土壤及地下水污染整治 法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以 南市○○○○00000000000號公告，將該廠區（地址：臺南 市○○區○○街0段000號；地號：臺南市○○區○○段000 地號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市 環水字第00000000000號公告修正，將安順廠（地址：臺南 市○○區○○街0段000號；地號：臺南市安南區鹽田段668 、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地） 及二等九號道路東側草叢區（鹽田段544-2、541 -2、543、 545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號 道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址， 以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準 。嗣被告於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步 評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂 於93年3月19日以環署土字第0000000000號公告原告安順廠 及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被告 依土污法辦理後續事宜。嗣被告於98年4月7日以南市府環水 字第00000000000號函核定原告所提「臺南市中國石油化學
工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草 叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」（下稱系爭整治計畫 ）在案。於98年5月21日公告審查結論及整治計畫定稿本摘 要，並經原告於同年5月6日開始執行；嗣依補充調查結果， 原告提出「台南市中國石油化學工業開發股份有限公司前台 碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治 變更計畫」（下稱整治變更計畫），並經被告於101年7月2 日核定在案。惟被告於103年2月10日以原告未依整治變更計 畫內容於102年第4季達成污染面積縮減45%，而認定原告違 反土壤及地下水污染整治法第22條第1項規定，依同法第38 條第2項第3款之規定裁處原告罰鍰新台幣（下同）20萬元並 定限改日期為103年3月31日及依環境教育法第23條第2款規 定裁處環境講習2小時。原告不服前開處分，經提起訴願仍 遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、污染場址污染改善進度延宕，而有未依整治計畫預定期程執 行工作項目致執行進度與預定進度不一情事，始得依土污法 第38條第2項第3款予以裁罰。惟依系爭整治變更計畫內容所 載，被告所稱新增查核點並非整治變更計畫核定之變更項目 ，且相關圖表亦載明此僅屬預估之整治目標期望值而已，被 告僅擷取對原告不利之隻字片語，逕稱其為單獨之整治目標 並對原告為原處分之裁處，顯與行政程序法第9條及第36條 規定有違。
(一)按「……。有下列情形之一者，處新台幣20萬元以上100萬 元以下罰鍰，…：一、……三、控制計畫或整治計畫實施者 未依…第22條第1項…主管機關核定之控制計畫或整治計畫 內容實施。」土污法第38條第2項第3款定有明文。次按「… 所稱執行進度不符情形，茲分述如下：1、如為從未執行預 定工作進度之情形，本得依土污法第36條規定予以裁處。2 、所在地主管機關依核定之控制計畫定期監督污染場址改善 執行狀況時，如發現污染場址之污染改善工作進度延宕、未 依預定期程執行工作項目，為來函說明二、（二）2及3所稱 執行進度與預定進度不一情形，…」此經行政院環境保護署 97年11月20日環署土字第0000000000號函（附件3，下稱環 保署97年11月20日函）闡釋綦詳。準此，污染場址若有未依 整治計畫預定期程執行工作項目致整治進度延宕，而有整治 進度與預定進度不一等情，始屬「未依整治計畫內容實施」 ，而得依土污法第38條第2項第3款裁罰。
(二)原告所承諾之查核點多次記載於系爭整治變更計畫，皆未包 含污染面積減量45%。
1.按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情 形，一律注意。」「行政機關應依職權調查證據，不受當事 人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政 程序法第9條及第36條分別定有明文。
2.經查，被告以「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業 要點」第6點訂定「所在地主管機關查核後發現污染場址之 污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目時，得 視為未依所核定之計畫書內容執行」，主張計畫執行者倘未 依預定期程執行工作項目時，得視為未依所核定之計畫書內 容執行云云。惟依前述，無論係原處分援引之整治變更計畫 內容第XIV頁表1各工作項目預定進度規劃所載工作項次、工 作內容，或原告歷年來所提出於被告之系爭場址整治計畫各 月份工作月報，均未將所謂「102年第4季達成污染面積縮減 45%」列為特定之工作項目，從而本件自無被告所稱未依預 定期程執行工作項目之情事，彰彰甚明。
3.次查，原告系爭整治變更計畫內容第14-4頁表14.1-1固於時 間的長條圖上出現「污染面積縮減45%」之文字，惟該記載 僅為一項預估整治目標之期望值，並非確定承諾之查核點， 此由系爭整治變更計畫頁14-1載明：「本計畫預定十五年內 完成整治目標不變，惟各區整治時程、面積與污染物之減量 將依整治技術發展而調整（但第五年查核點不變，即污染面 積減量71%，戴奧辛污染總量降低82%，……）」、系爭整治 變更計畫附件11「整治計畫變更對照表」7.2.2「整治方案 規劃與處理流程說明」於變更後亦僅記載：「整治計畫規劃 之第一年目標（整治面積達20%）……第五年內縮減達71%， 第九年內縮減達91%」等語可知。由是觀之，原告於系爭整 治變更計畫內容中從未以102年第4季污染面積縮減45%為查 核點，反而強調對於各區整治時程、面積與污染物之減量， 會依整治技術發展有所調整，而僅有就第五年之污染面積減 量有承諾確切之目標。
4.況以，原告於系爭整治變更計畫頁14-3圖14.1-1整治分區及 面積縮減進度示意圖載明：「各區時程依整治技術而調整。 註：本場址整治工程仍有許多挑戰與困難點，本公司僅能承 諾第五年面積縮減71%，污染減量82%仍維持不變，各年進度 將依實際情況調整，務求盡力完成整治。」，此亦為系爭整 治變更計畫內容所核定，益證原告從無承諾102年第4季污染 面積縮減45%為查核點，僅承諾整治第五年之整治目標，且 在第五年結束前，各年進度會依實際情況調整。被告不察此 項事實，違反行政程序法第9條及第36條行政機關就該管行 政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意之規定，
原處分應予撤銷。
(三)101年1月提案簡報所提之查核點最終並未納入101年7月系爭 整治變更計畫之內容，原被告間之權利義務仍應以系爭整治 變更計畫之核定內容為準，被告不應以提案簡報之查核點作 為裁罰依據。
1.查被告復以依整治變更計畫內容第XIV頁表1各工作項目預定 進度規劃應於102年第4季達成污染面積縮減45%，此查核點 係原告申請變更整治計畫時所提簡報所新增，具有拘束力云 云。惟原告固於系爭整治變更計畫「提案時」之簡報提及欲 新增3個查核點，分別為27%、35%及45%，然其查核點並非經 被告核定屬整治變更計畫之內容，此參系爭整治變更計畫附 件11「整治計畫變更對照表」7.2.2「整治方案規劃與處理 流程說明」於變更後亦僅記載「整治計畫規劃之第一年目標 （整治面積達20%）……第五年內縮減達71%，第九年內縮減 達91%」等語即可知。又該次簡報係101年1月9日所製，原被 告間之權利義務仍應以101年7月6日系爭整治變更計畫之定 稿本為準，合先敘明。
2.次查，被告復指摘原告係故意漏列查核點於變更對照表云云 。惟如前所述，原告於系爭整治變更計畫中第14-1、14-3、 14-4、Ⅹ、ⅩⅣ頁及附件11等多處均有查核點之記載，系爭 整治變更計畫亦是經被告「中石化安順廠土壤污染整治計畫 推動小組」（下稱被告推動小組）多次會議後所核定，豈容 有原告故意漏列查核點之空間，足證被告稱該查核點為漏列 云云，乃屬臨訟托詞。
二、揆諸環保署97年11月20日函釋意旨，裁罰前應考量執行成效 及污染改善情況。除「污染面積減量比率」外，「已處理之 土方量」及「戴奧辛及汞之除去率」毋寧是衡量執行成效更 好之參考指標。原告已處理之土方量實已超出整治計畫預定 處理之土方量，戴奧辛及汞之除去率亦各達84.4%及98.5%。 又從污染改善情況而言，海水池B區污染物濃度顯著下降。 被告未察及此，僅以污染面積減量比率與預定進度不一致而 裁處原告罰鍰，顯有違該函意旨。
(一)裁罰前應考量原處分作成時之執行成效及污染改善情況，不 得因執行進度與預定進度不一為由即逕予裁罰按「……如發 現污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工 作項目，為來函說明二、（二）2及3所稱執行進度與預定進 度不一情形，宜先考量污染改善狀況及執行成效，如污染改 善成效不佳（如：所在地主管機關得配合報告提出者之自行 監測作業期程，不定期進行採樣查核，若連續監測二年內地 下水豐、枯水期之污染物濃度變化趨勢不減反增，或指定區
域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢者）時，得視個案狀況 ，本諸權責依土污法第36條規定予以裁處。」環保署97年11 月20日函載有明文。準此，污染改善工作之執行進度與預定 進度不一時，主管機關自不得逕為裁處，仍應以原處分作成 時污染場址之污染改善情況及執行成效為個案上應否裁處之 判斷依據。
(二)經查，被告以原告總計完成整治面積13.51公頃，占系爭整 治場址總面積37.1公頃之36.4%，則系爭場址污染面積減量 僅達成36.4%，認定原告未依系爭場址整治變更計畫所載， 於102年第4季達成污染面積減量45%之整治目標，而依土污 法第38條第2項第3款規定裁處原告罰鍰20萬元。然系爭場址 經原告自98年來戮力不懈執行整治作業，截至102年12月31 日止，原告已完成之整治區域包括草叢區2.7公頃、樹林區 3.3公頃、單一植被區3.7公頃、鹼氯區3.81公頃，共計13. 51公頃，此有原告系爭場址污染整治計畫12月份月報可稽， 足證系爭場址之整治已有相當成效。
(三)次查，探究系爭場址未達成污染面積減量45%之原因，在於 海水池B區（3.5公頃）整治延期所致，惟由系爭場址海水池 B區污染改善情況及執行成效觀之，則原告自102年2月進行 海水池B區之疏浚作業，已於102年12月10日開始進行自主驗 證取樣作業，而依原告自主驗證結果海水池B區58個採樣點 中，汞濃度及戴奧辛濃度之檢測結果皆低於管制標準之規範 ，而申請複驗，並於103年1月28日提送竣工報告書，是被告 於103年2月10日作成原處分時，系爭場址海水池B區已通過 自主驗證而處於申請複驗階段，則原處分未考量海水池B區 已通過自主驗證等情，逕以系爭場址整治計畫之執行進度與 預定進度不一為由，遽予裁處，顯有違前揭環保署97年11月 20日函釋意旨，而有裁量怠惰之違誤。
(四)被告所採「污染面積減量」係全有全無之計算方式，對原告 而言並不公平，「已處理土方量」及「戴奧辛及汞除去率」 毋寧更能正確評價原告之執行成效。
1.原告已處理土方量已超過預估疏浚之土方，執行成效卓越查 海水池B區預估疏浚之土方為45,000立方公尺，惟原告103年 1月28日提送竣工報告書時，其疏浚量已達64,230.73噸（約 45,879立方公尺）及貝殼雜物418袋，已超過預估疏浚量。 2.海水池B區汞及戴奧辛之移除率各為98.5%及88.4%，執行成 效卓越根據原調查結果估算，海水池B區全區戴奧辛含量為 131g-TEQ及汞9,275kg，經疏浚後，環保局之驗證結果及100 年調查數據估算海水池B區目前污染物之總量及疏浚移除量 如下表所示，汞已移除9,144.3kg，污染移除率為約98.5%；
戴奧辛已移除110.6g-TEQ，戴奧辛污染移除率為84.4%。 海水池B區總量 目前移除量 移除率
汞 9,275 Kg 9,144.3 Kg 98.5%戴奧辛 131 g-TEQ/Kg 110.6 g-TEQ/Kg 84.4% 3.海水池B區整治前後，污染面積減量百分比皆為36.4%，乍看 之下毫無任何整治進度，此種衡量執行成效之方式對原告甚 不公平，不應做為裁罰依據。
(1)原告自主驗證已通過，惟被告複驗時3.5公頃中有2.5公 頃未通過原告自102年2月進行海水池B區之疏浚作業，已 於102年12月10日開始進行自主驗證取樣作業，而依原告 自主驗證結果海水池B區58個採樣點中，汞濃度及戴奧辛 濃度之檢測結果皆低於管制標準之規範，而申請複驗， 並於103年1月28日提送竣工報告書。嗣環保局複驗時， 海水池B區3.5公頃中雖有2.5公頃複驗未通過，惟東北側 雖尚未達到整治標準，其污染物濃渡亦已接近整治標準 。
(2)海水B區經被告複驗未通過，全區未計入污染面積減量百 分比之計算，使污染減量百分比仍維持36.4%，此種衡量 方式對原告甚不公平，不應做為裁罰依據此種不合理之 結果係因被告對於污染面積減量之計算，是採「全有全 無」之概念，若複驗通過，海水池B區3.5公頃全數計入 ，反之則全數不計入。此種衡量方式完全無法正確評價 原告付出之每一分努力與成果，甚不合理，不應以此數 據做為裁罰之基礎。
(五)依環保署97年11月20日函釋意旨，如「污染改善不佳」時始 得為裁罰。又依該函意旨，「污染改善不佳」係指定區域內 土壤污染物濃度無顯著下降趨勢者，本件顯不該當，是不應 裁罰。
1.依環保署97年11月20日函釋，預定進度與實際進度不符時， 仍須先考量污染改善狀況，若「污染改善成效不佳」，始得 裁罰。而所謂「污染改善成效不佳」，依該函解釋，系指「 指定區域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢」。 2.查海水池B區原本汞污染總量9,275kg，已移除9,144.3kg， 移除率98.5%，戴奧辛之移除率亦達到84.4%皆如前述，污 染物濃度顯著下降，顯無污染改善不佳之情形，是不應裁罰。(六)綜上，原處分僅以原告未完成污染面積減量45%之表面數據 ，而未深究原告於系爭場址所為減少污染之相關執行成效及 污染改善情況，逕予裁處原告罰鍰，顯有違誤。三、原告主觀上並無故意過失、客觀上造成違反行政法上義務之 原因又係海水池腐蝕性強使疏浚船鏽蝕致泥水外露、維修整
備次數頻繁及再懸浮現象等原告不可控制，或事先難以預知 之因素所致，是被告逕予裁處原告罰鍰，於法顯有違誤。另 原告檢討報告所列之再懸浮現象為海水池B區無法通過驗證 之主要原因，此節亦為被告所屬環保局所肯認，被告臨訟始 改稱此屬原告之推測並無事證，實有違誠信原則。(一)按「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違 反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可 歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形， 應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。…於三 、現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處 罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方 為保障人權之進步立法。」行政罰法第7條立法理由參照。 復按「…是以，違反行政法上義務之處罰，仍以其行為具有 故意或過失為必要，而本件亦有此適用。其中所謂『故意』 ，係指行為人對所有違反行政法上義務之客觀構成要件要素 的認知，以及實現該構成要件之意志而言；至於『過失』， 則是指行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生 ，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預 見其能發生而確信其不發生者而言。準此，稅捐稽徵機關欲 科納稅義務人漏報或短報所得額之罰鍰，除證明該納稅義務 人有漏報或短報所得額之客觀因果關係事實外，尚應證明其 具有漏報或短報之故意或過失，始足當之。」此有最高行政 法院100年判字第7號判決可稽。次按「…倘依法應給與或應 取得統一發票之一方，未履行此公法上義務，即構成稅捐稽 徵法第44條規定之違章行為。…行政罰法第7條第1項著有規 定，是對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有 可非難性及可歸責性為前提。而所謂故意乃指對所有違章客 觀構成要件要素之認知及實現該構成要件之意志；過失則係 對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，按其情節應 注意、能注意而不注意，或雖預見其得發生而確信其不發生 之情形。」「……而所謂『違反行政法上義務行為應受責難 程度』，除於主觀上區分直接故意、間接故意、重大過失、 具體輕過失及抽象輕過失之外，並應對於客觀上造成違反行 政法上義務結果的原因，分別其可以歸責之程度。」亦為最 高行政法院100年判字第1916號判決闡述其詳。(二)再按「…經核被上訴人自認本件工程確有變更原設計，乃變 更路面坡度，增建一處箱涵及加長一處箱涵及流水台，並應 地方民眾之請，要求上訴人加高擋土牆之高度等工程……， 均屬於兩造簽訂合約之後，增加上訴人工作之項目，能否謂 本件工程於訂約後，不可歸責於上訴人之事由，無任何情事
變更非當時所得預料，依其原有效果顯失公平之情形？原審 未詳予審究，遽以上開理由，而為上訴人敗訴之判決，尤有 未洽。」最高法院91年度台上字第1408號民事判決意旨參照 。復按「…上訴人之所以將原定之拆模時間加以延後，係應 被上訴人等業主之要求，且延後拆模將加強混凝土強度，上 訴人縱因此而生遲延，亦屬不可歸責上訴人之事由，自不可 責令上訴人就此負責。且依誠信原則，亦無責令上訴人負責 之理。」臺灣高等法院89年上字第913號民事判決參照。(三)承上，對於行政法上義務違反之處罰，仍應以行為人主觀上 有可非難性及可歸責性為前提，而評斷行為人可歸責程度時 ，主觀上故意過失之程度及客觀上造成違反行政法上義務之 原因皆是作成裁罰前應考量之點。是污染整治計畫既屬事前 之計畫性質，本身即具有相當程度之不確定性，則於整治計 畫之執行期間，為整治之必要，污染行為人於整治作業執行 過程中因受限於現行技術而遭遇不可預見之困難或因相關主 管機關行政作業之延誤等，縱因此所生之遲延，亦屬不可歸 責於上訴人事由而不得予以裁罰。
(四)客觀上造成海水池B區無法於限改日期前完成整治之原因， 為海水池腐蝕性強使疏浚船鏽蝕致泥水外露、趕工致維修整 備次數頻繁及再懸浮現象等原告不可控制或事先難以預知之 因素，此有原告所提海水池B整治檢討報告可稽，自無法歸 責於原告。
1.原告為符合整治期程，加緊趕工而過度使用疏浚船，加上作 業環境腐蝕及沖蝕甚鉅，致疏浚船維修整備次數超出預期經 查，原告依系爭場址整治變更計畫內容進行海水池B區底泥 疏浚作業所需之疏浚船，原在美國係用於河川（淡水）整治 ，而在系爭場址則用於海水池內泥沙土（含各種雜質）之整 治，而屬於腐蝕與沖蝕同時存在之作業環境，惟面對腐蝕、 沖蝕環境所選用材料之考量是截然不同，而系爭海水池既同 時存在腐蝕與沖蝕之惡劣作業環境，是疏濬船之維修保養自 較一般使用狀況更為頻繁，且為符合趕工計畫，疏浚船往往 超出合理之作業時間，導致零件耗損甚鉅。
2.海水造成疏浚船刀頭鏽蝕，且泥沙濃度高使疏浚船輸送管線 磨損，皆使疏浚過程泥沙外漏承前述，海水池B區腐蝕及沖 蝕嚴重，而美國進口之疏浚船原係設計用於淡水河之疏浚用 途，難以承受系爭場址惡劣之作業環境，長期於海水中作業 之結果造成疏浚船刀頭金屬鏽蝕；另海水B區泥沙濃度高使 疏浚船輸送管線磨損。此皆使疏浚過程泥沙外露，產生「再 懸浮現象」拖延整治進度。
3.海水池B區暫時未能通過驗證主要係「再懸浮現象」所致經
查，原告自102年2月進行海水池B區之疏浚作業，於102年12 月10日開始進行自主驗證取樣作業，而通過自主驗證後於 103年1月28日提送竣工報告書，並由被告所屬環保局進行驗 證採樣。其驗證結果報告雖顯示，海水池B區3.5公頃中有1 公頃通過驗證，而有2.5公頃尚未通過。然究其2.5公頃部分 未通過驗證，其原因除前述泥沙外漏外，主要為星輪轉動造 成底泥擾動將顆粒揚起，而細顆粒沉降速度慢，會在水中漂 浮較長之時間，造成再懸浮現象，使水質變差，經一段時間 後則會再降落至池底，因此疏浚至預定深度後，還需再進行 表層吸泥，而造成疏浚時間延長並影響整治成效，此由原告 自主驗證採集深度（底泥表層15公分）與被告驗證採集深度 （底泥表層1~2公分）之差異所致驗證結果不同即可知。然 由於系爭場址之污染情況複雜，尤其底泥疏浚之相關整治案 例亦為國內外所罕見，則關於底泥疏浚將因底泥擾動所揚起 之懸浮顆粒致影響整治期程及成效等情，並非原告於擬定系 爭場址整治變更計畫時所得預見，則因此所致未於102年第4 季達到污染面積減量45%整治目標之延誤，自不得歸責於原 告。
(五)原告主觀上並不具故意，蓋原告無違反行政法上義務之意欲 。
1.按「行為人對於構成犯罪之事實，明知並有意使其發生者， 為故意」乃刑法第十三條第一項所明定。準此，所謂「故意 」，係指行為人對所有違反行政法上義務之客觀構成要件要 素的認知，以及實現該構成要件之意志而言。
2.原告努力進行海水池B區整治工作，至少已處理45,879立方 公尺之土方、移除海水池B區汞總量之98.5%及戴奧辛總量之 84.4%。且原告執行系爭場址整治計畫以來，多次受被告「 中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫」推動小組委員所 肯定，絕非怠惰偷工之整治義務人。
3.姑不論102年第4季達成污染面積縮減45%僅係一預估期日， 而不應構成行政法上義務，縱認原告對於違反行政法上義務 之客觀構成要件要素有認知（即原告對於土污法第38條第2 項第3款中「未按主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容 實施」有認識），從其積極履行義務的主觀態度而言，並無 實現構成要件之意志，即本件原告並無意使污染減量未達 45%之情事發生。
(六)原告主觀上亦無過失，蓋對於海水池B區遲延之原因，原告 不具預見及迴避可能性。
1.按「刑法上過失致人於死罪，所稱之過失行為，包括作為與 不作為，……是以行為人在有預見可能之情況下，對危險之
可能發生負有防止或注意之義務，若竟疏未履行此等義務， 致此項危險發生實害，該行為人之不作為，亦該當本罪之過 失行為……」、「按過失犯成立，應指行為人有客觀注意義 務之違反，並對於結果發生主觀上有預見可能性，且對結果 之發生有迴避可能，猶疏於盡其預見或迴避義務，始得成立 。」分別為最高法院86年度台上字第3466號判決及臺灣高等 法院102年度上易字第2410號判決所明揭。 2.海水池B區整治遲延之原因已如前述，茲一一分析如下： (1)經查，導致再懸浮現象之原因有數種，原告事前已針對 已知之原因加以防範，如設置阻泥幕、採用水力疏浚而 非機械疏浚等。本次仍造成再懸浮現象之原因為星輪（ 控制疏浚船之移動及方向）轉動造成底泥擾動，及疏浚 時未先清除表層細泥，導致該細泥受擾動而揚起。本次 再懸浮現象實乃受限於當時整治技術及整治工法，原告 現已改變工法，確保星輪離池底距離1公尺以上；並參考 掃地車及吸塵器自行設計製造可拆裝式吸泥頭，用以吸 取表層細泥，以改善細泥揚起之再懸浮問題。此整治工 法改變及新設備之研發製造係事後針對整治後始發現之 問題之改善成果，由是可知原告違反行政法上義務時， 對於該等造成再懸浮之原因尚無法克服，當不具迴避可 能性，非能注意而未注意，不應認定具過失。
(2)次查，「海水池B區底泥整治計畫書（定稿本）」經臺南 市政府「中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫」推 動小組審查會議審查多次，於101年6月21日始審查通過 ，推動小組審查委員多為各領域之專家，於審查會議給 予原告諸多專業指導，原告亦依委員意見多次修正海水 池B區整治計畫，惟歷次審查會議中，皆無人意識到海水 池腐蝕性高會造成疏浚船鏽蝕漏泥、星輪需離池底1公尺 且須先吸除表層細泥才能避免再懸浮等問題，實難期待 原告對此有預見可能性並事先做防範。
3.承此，導致海水池B區整治遲延之原因皆係事前難以預料或 不具迴避可能性，不應認原告有過失，且凡此種種，皆益 證原告在系爭整治變更計畫書中一再強調「各區整治時程 、面積與污染物之減量將依整治技術發展而調整」確實有 其必要性。
(七)再者，再懸浮現象為海水池B區無法通過驗證之主要原因， 此節業經原告多次向審查委員說明，亦為被告所屬環保局所 肯認，被告臨訟始改稱此屬原告之推測並無事證，實有違誠 信原則。
1.查被告於104年3月5日言詞辯論時質疑原告主張再懸浮現象
為海水池B區整治工程延宕之原因，均為原告之文字敘述， 並未提出相關事證佐證，其僅為原告推測之可能云云，並據 此否認此屬不可歸責於原告之事由。
2.惟查，原告早於103年6月3日即提送海水池B整治檢討報告於 被告環保局，且海水池B污染檢討報告所列未能通過驗證之 原因，如泥水輸送管洩漏、再懸浮效應、東北季風導致南側 積泥等，已於歷次推動小組審查會議時，多次以書面向審查 委員說明，推動小組審查委員既由專家學者所組成，且於原 告說明後從未質疑海水池B污染整治檢討報告有任何不當之 處，自可推知原告所列原因應屬可信。
3.抑有進者，於原告提送檢討報告後，被告所屬環保局於103 年6月23日之會議即表明：「中石化公司已疏浚海水池B區 7.2萬噸污染底泥，惟經驗證後仍未符合整治目標，所致原 因為疏浚過程富集污染物之細顆粒再懸浮所致。現已要求中 石化公司檢討整治成效不彰之原因及研提改善對策，並應導 入風險評估機制，選用妥適整治工法以達整治目標」；於 103年11月10日現場查核會議再表示：「海水池疏浚改善期 間應關切擾動造成之再懸浮問題，對周圍污染物濃度變化情 形予以掌握，以利整體疏浚效益」。據此，被告環保局亦肯 認海水池Ｂ區未能通過驗證之之原因主要係再懸浮現象所致 。則被告於本件訴訟程序中竟改稱再懸浮現象為原告之推測 並無事證，顯屬臨訟托詞，實有違誠信原則。
(八)綜上，原告無任何故意過失已如前述，又客觀上違反行政法 上義務之原因，亦係因海水池腐蝕性強使疏浚船鏽蝕致泥水 外露、趕工致維修整備次數頻繁及再懸浮現象等原告不可控 制或事先難以預知之因素，依前揭最高行政法院103年度判 字第465號判決意旨，原告可歸責性甚低，當不至受罰為是 。
四、系爭海水池 B 區底泥整治為國內首例，「做中學」累積經 驗式之整治方式實難避免。依現有之科學技術，海水池 B 區合理之完成時間係107年6月，此點亦為被告於多次會議中 所肯認，則要求原告於102年12月31日完成海水池B區整治並 無期待可能性，不應加以處罰。
(一)公權力行為課予人民義務，須以有期待可能性為前提按「適 用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特 別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該 當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性 （含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無 誤後，方得處罰。如同刑法之適用，於行政罰領域內，行為 人如欠缺期待可能性，亦可構成『阻卻責任事由』（Entsch
uldigungsgrunde）。亦即雖認定行為人有故意或過失，亦 具備責任能力，但仍容許有某種「阻卻責任事由」之存在， 無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當 容許此種『超法定之阻卻責任事由』之存在。至何種情形始 可認行為人欠缺期待可能性，原則上宜視個案情節及相關處 罰規定認定之，但於行政罰法制與法理之建構過程，亦宜設 法逐步釐清其判斷標準。（司法院釋字第685號解釋林錫堯 大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。凡行 政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公 權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期 待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情 勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人 民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否 則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得 已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂 行政法上之『期待可能性原則』，是人民對公眾事務負擔義 務之界限。」為最高行政法院102年度判字第611號判決揭示 昭然。準此，公權力行為課予人民義務時，須以有期待可能 性為前提；如對於義務之遵守無期待可能性時，則構成阻卻 責任事由，從而不得予以處罰。
(二)系爭海水池B區底泥整治為國內首例，「做中學」累積經驗 式之整治方式實難避免。蓋科技之發展及人類預知能力有其 侷限性，原告雖已引進國外最新之整治技術及工法，然海水 池B區存在國外案例所無之特殊難題，是整治過程無法如理 論規畫般進展順利。成熟之技術係來自不斷嘗試及失敗之過 程，海水池B區現已採用改善後之技術、工法與設備進行整 治，原告亦為全球污染底泥整治提供新的技術與經驗。 1.查被告中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫推動小組 103年9月9日第48次審查會，胡委員慶祥發言：「據變更計 畫內容所示，其變更幅度不可謂少，然考量系爭污染場址之 特殊性，與經驗、技術全球之欠缺性，『做中學』累積經驗 式之整治作為或不可免。準此，可原則同意本變更計畫。」 。誠如胡委員所言，海水池B區底泥整治不僅係全國首例， 於全球亦甚罕見，非如一般技術已成熟之工程，只要投入金 錢發包下去即可順利依預定期程完成，毋寧須歷經長時間邊 做邊摸索之過程、累積並複製成功經驗後始能達成目標。 2.承上，海水池Ｂ區為全國首例底泥整治案例，原告僅能從國 外引進整治技術，又由於海水池Ｂ區面臨國外案例所無之特 殊困難，除三、（二）所載外，據原告工程師所述，所引進 國外技術之案例皆是海灣及河川等開放性水域，疏浚過程中
揚起之底泥會藉由水體流動被帶往他處，是再懸浮現象較不 明顯，然海水池Ｂ區係一封閉式水體，疏浚過程中揚起之底 泥只會慢慢沉澱回池底，並不會流往他處，是再懸浮現象較 為棘手。成熟之技術來自於反覆嘗試及失敗之過程，原告已 從海水池Ｂ區疏浚的實例中獲取經驗，並作成海水池B區檢 討報告，報告中亦提出五大改善措施，如自行設計製造新的 整治設備等，目前海水池B區亦是遵循檢討報告所提出之「 改善後整治工法」進行整治。被告推動小組103年5月5日第 46次審查會及103年11月4日第50次審查會，吳委員銘志發言 ：「本場址經第一階段整治之後，業已漸見成效，中石化之 努力值得肯定。整治過程中，有成功、有失敗之實例，應加 以檢討，做為第二階段整治計畫之規劃原則。」、「中石化 公司經這些年來整治工作後，已具有相當程度的經驗及技術 ，本第二階段之工作規劃勢必比第一階段之整治過程更具效 益」，確切描述原告面臨未知領域，不斷從失敗案例中學習 ，以求達成整治目標之處境。
(三)海水池B區整治完成之合理日期為107年6月，此亦為被告於 多次會議中所肯認，是被告要求原告於102年底完成海水池B 區整治實無期待可能性，不應據以裁罰。
1.查原處分據以裁罰之原因係原告未於102年12月31日達成污
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