臺灣基隆地方法院基隆簡易庭民事判決
104年度基國簡字第1號
原 告 潘月裡
訴訟代理人 林昀璇律師
先位 被告 基隆市政府
法定代理人 林右昌
訴訟代理人 宋鑫濃
備位 被告 基隆市公共汽車管理處
法定代理人 陳新埤
訴訟代理人 黃憲男律師
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國104 年4 月1 日言
詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項
一、按訴之預備合併，有客觀預備合併與主觀預備合併之分；主 觀預備合併並有原告多數（共同原告對於同一被告為預備之 合併）與被告多數（同一原告對於共同被告為預備之合併） 之類型。申言之，所謂「複數被告之主觀的預備訴之合併」 係指被告有二人以上，於同一訴訟程序被訴，原告慮及於先 位被告之訴為無理由時，始請求對備位被告之訴為裁判。複 數被告之主觀預備訴之合併，縱先、備位之訴之訴訟標的容 有不同，然二者在訴訟上所據之基礎事實如屬同一，攻擊防 禦方法得相互為用，訴訟資料可資援用，不致延滯訴訟程序 之進行，苟備位訴訟之當事人未拒卻且已應訴，在無礙對造 防禦而生訴訟不安定或對造甘受此種「攻防對象擴散」不利 益情形時，為求訴訟經濟、防止裁判矛盾、擴大解決紛爭之 功能，應為法之所許（最高法院94年度台上字第283 號、94 年度台上字第1078號判決意旨、94年度台抗字第980 號裁定 意旨參照）。查原告雖未能區辨本件賠償義務機關為何，遂 併列先位被告基隆市政府、備位被告基隆市公共汽車管理處 ，提起本件被告多數之主觀預備合併之訴，然其請求之原因 事實，則同為：「備位被告基隆市公共汽車管理處所屬公務 員怠於主動積極清查，亦未將行政院民國89年11月17日臺89 院人政給字第211114號函、97年12月2 日院授人給字第0970 064879號函轉知所屬科室，更未公告周知上揭函文內容，旋 於基隆市政府102 年11月27日基府人給貳字第1020125870A 號函文之後標註『擬：經查本處無職員符合旨揭退職規定，
文存查』，導致原告遲誤申請辦理工友退職之時機而有損害 」，是其訴訟標的固有不同，惟其二者在訴訟上所據之基礎 事實則屬同一，攻擊防禦方法得相互為用，訴訟資料可資援 用，不致延滯訴訟程序之進行，尤以備位被告基隆市公共汽 車管理處未拒卻且已應訴，因認原告提起本件被告多數之主 觀預備合併之訴，無礙對造防禦而生訴訟不安定，且對造亦 甘受此種「攻防對象擴散」不利益之情形，為求訴訟經濟、 防止裁判矛盾、擴大解決紛爭之功能，應予准許。二、次按當事人之法定代理人其代理權消滅者，訴訟程序在有法 定代理人承受其訴訟以前當然停止；又承受訴訟之人，於得 為承受時，應即為承受之聲明。民事訴訟法第170 條、第17 5 條第1 項定有明文。查先位被告基隆市政府於原告起訴時 之法定代理人張通榮，因任期屆滿而於103 年12月25日離職 致其法定代理權消滅，先位被告基隆市政府繼任之法定代理 人林右昌乃於104 年1 月20日具狀聲明承受訴訟（本院卷第 78頁至第80頁），核與首開規定相符，應予准許。三、第按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務 機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起 逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立 時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項前段亦有明文。查原告曾分別於103 年8 月18日、103 年11月18日，以書面向備位被告基隆市公共汽 車管理處、先位被告基隆市政府請求國家賠償；而備位被告 基隆市公共汽車管理處則於103 年9 月9 日，以基隆市公共 汽車管理處國家賠償案拒絕賠償理由書拒絕原告之請求，先 位被告基隆市政府則以103 年11月26日基府行法貳字第1030 070828號函，將文件悉數轉送備位被告基隆市公共汽車管理 處而不開始協議，此除有原告提出之基隆市公共汽車管理處 103 年9 月9 日基車行字第1030003552號函暨基隆市公共汽 車管理處國家賠償案拒絕賠償理由書（本院卷第20頁至第22 頁）、國家賠償請求書暨回執影本及基隆市政府103 年11月 26日基府行法貳字第1030070828號函（本院卷第26頁至第29 頁）在卷可參，並經本院職權調取本件協議先行之國賠案卷 核閱屬實，有基隆市公共汽車管理處104 年1 月16日基車行 字第1040000209號函暨該案卷影本存卷為憑（本院卷第35頁 至第39頁），從而，原告於提起本件訴訟前，已與備位被告 基隆市公共汽車管理處踐行協議先行程序，此要無可疑；至 先位被告基隆市政府雖稱原告未與其協議先行云云，然此實 係先位被告基隆市政府逕將文轉備位被告基隆市公共汽車管 理處而不開始協議之所致。是原告併列先位被告基隆市政府
、備位被告基隆市公共汽車管理處而提起
本件訴訟，自與首開規定相符而無不合。
貳、實體事項
一、原告起訴主張：
㈠原告於55年4 月1 日迄66年4 月30日，在省立基隆高級商工 職業學校（即現今之國立基隆高級商工職業學校；以下簡稱 基隆商工）擔任工友乙職，期間共計11年又1個月，其後， 復自66年5 月1 日起，改任備位被告基隆市公共汽車管理處 之雇員乙職，迨103 年7 月始申請退休。而行政院則曾於89 年11月17日，以臺89院人政給字第211114號函，明訂：適用 「事務管理規則」之機關學校工友於72年4 月29日「事務管 理規則」修正前，服務5 年以上經依法改任職員且於89年11 月17日以後仍在職者，得依「事務管理規則」第361條第1項 規定先行辦理工友退職，嗣復於97年12月2 日，以院授人給 字第0970064879號函，明訂：各機關學校編制內現職職員， 如符合臺89院人政給字第211114號函示規定而得先行辦理工 友退職者，自本補充規定（即院授人給字第0970064879號函 ）發布之日起5 年內，仍得檢具相關證明文件向服務機關學 校提起申請。而原告當時尚任職於備位被告基隆市公共汽車 管理處且具有申請資格，乃備位被告基隆市公共汽車管理處 所屬公務員孫文德、呂禮民竟未主動積極清查，亦未將上開 函文轉給所屬科室，更未公告周知上揭函文內容，旋於基隆 市政府102年11月27日基府人給貳字第1020125870A號函文（ 下稱基隆市政府102 年11月27日函）後標註「擬：經查本處 無職員符合旨揭退職規定，文存查」，導致原告未於102 年 12月1 日以前，檢具相關證明文件申請辦理工友退職，而受 有新臺幣（下同）440,772 元之損失。
㈡原告曾因上開緣由，對先位被告基隆市政府起訴請求國家賠 償，經本院以原告未踐行協議程序為由，以103 年度基國簡 字第2 號裁定駁回原告之訴，基此，原告乃向先位被告基隆 市政府提出賠償協議之請求，詎先位被告基隆市政府竟宣稱 其「非」賠償義務機關，並將文件悉數轉送業以拒絕賠償理 由書表明不予賠償之備位被告基隆市公共汽車管理處。原告 無計可施，祇能依國家賠償法第2 條第2 項後段規定，併列 先位被告基隆市政府、備位被告基隆市公共汽車管理處，提 起本件國家賠償之訴，並聲明：
⒈先位聲明：
⑴先位被告基隆市政府應給付原告440,772 元，及自102 年12 月1 日起至清償日止按週年利率5%計付利息。 ⑵原告願供擔保，請准宣告假執行。
⒉備位聲明：
⑴備位被告基隆市公共汽車管理處應給付原告440,772 元，及 自102 年12月1 日起至清償日止按週年利率5%計付利息。 ⑵原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告答辯聲明：
㈠先位被告基隆市政府：
備位被告基隆市公共汽車管理處除有獨立預算、組織編制、 自治條例，並得以該處名義獨立發文，且有自設之國家賠償 事件審議小組，是備位被告基隆市公共汽車管理處並非先位 被告基隆市政府之內部單位，依國家賠償法第9 條第1 項規 定，備位被告基隆市公共汽車管理處方屬本件賠償義務機關 ，準此，原告對先位被告基隆市政府請求賠償，自有誤會而 無理由。並聲明：原告先位之訴及假執行之聲請均駁回。 ㈡備位被告基隆市公共汽車管理處：
⒈原告任職於備位被告基隆市公共汽車管理處，為依法令從事 於公務之人員，同屬國家賠償法第2 條第1 項所稱之「公務 員」；而公務員並非一般人民，與國家之間亦非一般公權力 關係，是原告首即無從以人民身分，對國家主張其受公權力 之不法侵害。
⒉其次，縱認原告同屬一般人民，然原告所舉上揭函示，概無 「要求各機關學校主動清查並通知符合資格者，使其得以檢 具相關證明文件向原服務機關學校提出申請」之內容，是本 件既無原告所稱之清查義務，亦不生違反清查義務之問題； 況參諸行政院97年12月2 日院授人給字第0970064879號函之 說明三後段，亦可知就令原告宣稱之清查義務無訛，然本件 清查義務機關亦應為訴外人基隆商工，而非備位被告基隆市 公共汽車管理處，尤以上開函示除經行政院依法公布，備位 被告基隆市公共汽車管理處亦曾公告而使機關內部人員廣為 周知，兼以備位被告基隆市公共汽車管理處遍核現有之ECPA 人事服務網人事資料及原告自願退職（休）申請書，其上亦 無原告主張之工友年資，則備位被告基隆市公共汽車管理處 逕於基隆市政府102 年11月27日函後標註「擬：經查本處無 職員符合旨揭退職規定，文存查」，當亦查無違誤、疏失可 指。
⒊再者，原告固自66年5 月1 日起，改任備位被告基隆市公共 汽車管理處之雇員乙職，惟其遲至93年9 月7 日，方經銓敘 部審定改實有案，是縱認備位被告基隆市公共汽車管理處有 清查義務，然原告仍非「72年4 月29日『事務管理規則』修 正前，服務5 年以上經依法改任之職員」，而未備上揭行政 院函示所明訂之申請資格，遑論有何損害可言。又原告自66
年5 月1 日起，即任備位被告基隆市公共汽車管理處之雇員 乙職，計至原告退休時止，原告年資（37年）已逾最高退休 年資（35年），參諸行政院89年11月17日臺89院人政給字第 211114號函之說明一後段，倘原告先依上開函示辦理工友退 職，則原告於103 年退休當時之職員年資，即應扣除其領取 工友退職金之年資，而不能以最高退休年資（35年）計算， 從而，原告縱有申請資格且遲誤申請期限，原告亦不可能因 此受有損害。
⒋末以，本件縱認備位被告基隆市公共汽車管理處怠於執行職 務致原告受有損害，惟先位被告基隆市政府既於103 年8 月 15日，方將上開函示函轉備位被告基隆市公共汽車管理處， 則依國家賠償法第8 條第1 項規定，原告本件請求自已逾5 年而罹於時效；又縱認本件尚未罹於時效，原告就其遲誤申 請期限乙事當亦與有過失，爰依民法第227 條第1 項規定， 請求免除或減輕備位被告基隆市公共汽車管理處之賠償責任 。
⒌基上，爰聲明：
⑴原告之訴駁回。
⑵如受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。三、兩造不爭執事項及本件主要爭點如下（見本院卷第130 頁至 第132 頁）：
㈠兩造不爭執之事項：
⒈原告於55年4 月1 日迄66年4 月30日，在基隆商工擔任工友 乙職，期間共計11年又1 個月，其後，復自66年5 月1 日起 ，改任被告基隆市公共汽車管理處之雇員乙職，迨103 年7 月始申請退休。
⒉行政院曾於89年11月17日，以臺89院人政給字第211114號函 ，明訂：適用「事務管理規則」之機關學校工友於72年4 月 29日「事務管理規則」修正前，服務5 年以上經依法改任職 員且於89年11月17日以後仍在職者，得依「事務管理規則」 第361 條第1 項規定先行辦理工友退職；嗣復於97年12月2 日，以院授人給字第0970064879號函，明訂：各機關學校編 制內現職職員，如符合臺89院人政給字第211114號函示規定 而得先行辦理工友退職者，自本補充規定（即院授人給字第 0970064879號函）發布之日起5 年內，仍得檢具相關證明文 件向服務機關學校提起申請。上開函示內容各詳如被證一、 二（附於本院卷第44頁至第46頁）所載。
⒊被告基隆市政府曾於102 年11月27日以基府人給貳字第1020 125870A 號函行文被告基隆市公共汽車管理處，函文內容如 原證二（附於本院卷第10頁至第12頁）所示；嗣被告基隆市
政府又於103 年3 月6 日以基府人給壹字第1030106510A 號 函行文被告基隆市公共汽車管理處，函文內容如原證四（附 於本院卷第16頁至第19頁）所示。
⒋原告未於行政院97年12月2 日院授人給字第0970064879號函 示時限內（即102 年12月1 日以前），檢具相關證明文件申 請辦理工友退職。
㈡本件爭點：
⒈本件賠償義務機關究係被告基隆市政府？抑為被告基隆市公 共汽車管理處？
⒉原告究否國家賠償法第2 條第2 項規定所指之「人民」？ ⒊原告主張被告機關所屬公務員有「主動清查『原告究否符合 行政院89年11月17日臺89院人政給字第211114號、97年12月 2 日院授人給字第0970064879號函示資格』暨將上揭函示規 定轉知原告」之義務，猶違反彼等作為義務而合於國家賠償 法第2 條第2 項後段「公務員怠於執行職務」之要件，是否 可採？原告對被告機關有無公法上的請求權利？ ⒋倘本件合致國家賠償法第2 條第2 項後段「公務員怠於執行 職務」之要件，則原告是否具備行政院89年11月17日臺89院 人政給字第211114號、97年12月2 日院授人給字第09700648 79號函示資格？即原告可否依上揭函示規定，於期限內申請 辦理工友退職？再者，原告是否因「未於期限內申請工友退 職」乙事而有損害？倘有損害，其損害為何？又此項損害與 原告主張之「公務員怠於執行職務」有無相當因果關係？ ⒌倘本件合致國家賠償法第2 條第2 項後段「公務員怠於執行 職務」之要件，並使人民即原告之權利遭受損害，則原告對 被告基隆市公共汽車管理處之損害賠償請求權是否業已罹於 時效？又被告基隆市公共汽車管理處抗辯原告與有過失，有 無理由？
四、本院之判斷：
㈠原告於55年4 月1 日迄66年4 月30日，在基隆商工擔任工友 乙職，期間共計11年又1 個月，其後，復自66年5 月1 日起 ，改任備位被告基隆市公共汽車管理處之雇員乙職，迨103 年7 月始申請退休；而行政院則曾於89年11月17日，以臺89 院人政給字第211114號函，明訂：「適用『事務管理規則』 之機關學校工友於72年4 月29日『事務管理規則』修正前， 服務5 年以上經依法改任職員且於89年11月17日以後仍在職 者，得依『事務管理規則』第361 條第1 項規定先行辦理工 友退職」，嗣復於97年12月2 日，以院授人給字第09700648 79號函，明訂：「各機關學校編制內現職職員，如符合臺89 院人政給字第211114號函示規定而得先行辦理工友退職者，
自本補充規定（即院授人給字第0970064879號函）發布之日 起5 年內，仍得檢具相關證明文件向服務機關學校提起申請 」；且先位被告基隆市政府亦曾於102 年11月27日，以基府 人給貳字第1020125870A 號函，行文備位被告基隆市公共汽 車管理處，說明申辦工友退職之期限將屆，敦促備位被告基 隆市公共汽車管理處預為妥善之處理；而原告則未於行政院 97年12月2 日院授人給字第0970064879號函示時限內（即10 2 年12月1 日以前），檢具相關證明文件申請辦理工友退職 ，嗣先位被告基隆市政府乃於103 年3 月6 日，以基府人給 壹字第1030106510A 號函，行文備位被告基隆市公共汽車管 理處，說明備位被告基隆市公共汽車管理處就本件處理仍有 未盡完善之處。此首有原告經歷及現職表（本院卷第9 頁） 、行政院89年11月17日臺89院人政給字第211114號函（本院 卷第44頁）、行政院97年12月2 日院授人給字第0970064879 號函（本院卷第45頁至第46頁）、基隆市政府102 年11月27 日基府人給貳字第1020125870A 號函（本院卷第10頁至第12 頁）、基隆市政府103 年3 月6 日基府人給壹字第10301065 10A 號函（本院卷第16頁至第19頁）在卷足考，並為兩造協 議之所不爭。
㈡其次，原告固主張備位被告基隆市公共汽車管理處所屬公務 員孫文德、呂禮民未主動積極清查，亦未轉知上揭行政院函 文或將其內容公告周知，導致原告遲誤辦理工友退職之申請 期限，乃依國家賠償法第2 條第2 項後段規定，併列先位被 告基隆市政府、備位被告基隆市公共汽車管理處，提起本件 國家賠償之訴如前，惟按，依國家賠償法第2 條第2 項請求 損害賠償者，以「該公務員所屬機關」為賠償義務機關，同 法第9 條第1 項定有明文；而國家賠償法係採國家機關賠償 之制度，亦即雖以國家賠償為主體，但仍以各級行政機關為 賠償義務人，是賠償義務人如有獨立之編制及組織法之依據 ，且有決定國家意思並對外表示之權限，自得為賠償義務人 （最高法院86年度台上字第2431號、80年度台上字第454 號 判決意旨參照）。即就本件情節而論，原告既主張「備位被 告基隆市公共汽車管理處所屬公務員孫文德、呂禮民怠於執 行職務」，則本件賠償義務機關當係「孫文德、呂禮民之所 屬機關即備位被告基隆市公共汽車管理處」，況備位被告基 隆市公共汽車管理處除有獨立預算、組織編制及組織法之依 據，並配有關防，得於職掌範圍內，決定國家意思而以自己 之名義獨立行文，此徵基隆市政府90年1 月9 日90基府祕法 字第002833號令暨基隆市公共汽車管理處組織自治條例（本 院卷第99頁至第100 頁背面）、中華民國102 、103 年度基
隆市總預算案基隆市公共汽車管理處附屬單位預算（本院卷 第101 頁至第112 頁）即明，則自客觀以言，備位被告基隆 市公共汽車管理處顯得為權利義務之主體，而得為國家賠償 之義務機關，兼之本件亦無國家賠償法第9 條第3 項、第4 項所列情形，則原告自應向備位被告基隆市公共汽車管理處 請求賠償，方符國家機關賠償之法制，準此，原告逕將上級 機關即先位被告基隆市政府列為其求償之對象，首即核與國 家賠償法第9 條第1 項之規定不符，為無理由；本件賠償義 務機關應係備位被告基隆市公共汽車管理處無疑。 ㈢再者，本件賠償義務機關即備位被告基隆市公共汽車管理處 雖稱：原告任職於備位被告基隆市公共汽車管理處，為依法 令從事於公務之人員，致同屬國家賠償法第2 條第1 項所稱 之「公務員」而非一般人民，是原告自不能以人民身分，對 國家主張其受公權力之不法侵害云云。然按有服從特別權力 關係義務之人，其本身亦屬人民，故於其執行公務時，受其 他執行公務，行使公權力之公務員故意或過失不法之侵害， 當亦得依國家賠償法之規定請求國家賠償（最高法院93年度 台上字第92號判決意旨參照），從而，原告以「人民」之身 分，對備位被告基隆市公共汽車管理處請求國家賠償如前， 自屬適法之權利行使而無不合；備位被告基隆市公共汽車管 理處祇因原告具有公務員之身分，旋否定原告之於國家而言 同屬人民，進而謬稱原告不得依國家賠償法之規定行使權利 云云，核其見解尚與國家賠償之本旨相違，且不能拘束本院 。
㈣原告固得以「人民」之身分，依國家賠償法之規定行使權利 ，國家賠償法第2 條第2 項後段亦規定：「公務員怠於執行 職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負損害賠償責 任」；惟本條所稱之「怠於執行執務」，專指公務員在職務 上對第三人負有作為義務，而竟不作為或遲緩行為者而言， 且「怠於執行職務」既係不作為，則其自須先有「作為義務 」，否則，即不能對公務員加以非難。申言之，國家賠償法 第2 條第2 項後段所謂「公務員怠於執行職務」，必被害人 對於公務員為特定職務行為，有「公法上請求權」存在，經 請求其執行而怠於執行，或依「法律規定」之內容，其目的 係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關 應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依 此規定對可得特定之人負作為義務且無不作為之裁量餘地， 猶怠於執行職務者而言（司法院大法官會議釋字第469 號解 釋文、最高法院72年台上字第704 號判例意旨參照）。本件 原告雖主張：備位被告基隆市公共汽車管理處所屬公務員有
「主動清查『原告究否符合行政院89年11月17日臺89院人政 給字第211114號、97年12月2 日院授人給字第0970064879號 函示資格』暨將上揭函示規定轉知原告」之義務，猶違反彼 等作為義務而合於國家賠償法第2 條第2 項後段「公務員怠 於執行職務」之要件云云，然細繹行政院89年11月17日臺89 院人政給字第211114號、97年12月2 日院授人給字第097006 4879號函示內容，針對「97年12月2 日以後仍在職者（如本 件原告）」，首無「各機關學校應主動清查並通知符合資格 者，使其得以檢具相關證明文件向原服務機關學校提出申請 」之要求（按：行政院89年11月17日臺89院人政給字第2111 14號函示內容，俱無「各機關學校應主動清查並通知符合資 格者，使其得以檢具相關證明文件向原服務機關學校提出申 請」之要求，見本院卷第44頁；而行政院97年12月2 日院授 人給字第0970064879號函示內容，其說明亦僅要求各機關 學校針對「業於89年11月17日以後、97年12月2 日以前，辦 理退休（職）、撫卹及資遣生效者」，主動清查彼等資格俾 重新核算支給退職金、撫卹金或資遣費，而「未」要求機關 學校針對「97年12月2 日以後仍在職者（如本件原告）」， 清查彼等是否符合資格甚或通知彼等提出申請，見本院卷第 46頁），是原告一再執行政院上揭函令，宣稱備位被告基隆 市公共汽車管理處有主動清查暨通知原告之義務云云，已與 行政院之上揭函令內容不符而非可採；其次，先位被告基隆 市政府雖於102 年11月27日，以基府人給貳字第1020125870 A 號函，行文備位被告基隆市公共汽車管理處，說明行政院 上揭函示之申辦工友退職期限將屆，敦促備位被告基隆市公 共汽車管理處預為妥善之處理（見本院卷第10頁至第12頁） ，然關此函令尚屬上級機關（或長官）對下級機關（或屬官 ），依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直 接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，是其當屬「未 」直接對外發生法規範效力之行政規則（行政程序法第159 條規定參看），而「非」直接對外發生法規範效力之「法律 規定」，況所謂「妥適處理」之方式選擇，備位被告基隆市 公共汽車管理處亦非全無裁量餘地（蓋上級機關基隆市政府 並未指出「妥適處理」之方式限於「主動清查並告知」乙途 ），則上級機關基隆市政府縱曾以上揭函令，要求下級機關 即備位被告基隆市公共汽車管理處預為妥善之處理，然此充 其量僅具「對內效力」，尤未使備位被告基隆市公共汽車管 理處就其方式選擇之裁量減縮至零，從而，原告既不因上揭 函令（行政規則）而享有「請求機關清查並主動通知」之公 法上請求權，備位被告基隆市公共汽車管理處亦不因上揭函
令（行政規則）即對原告負有「主動清查轉知」之作為義務 ！況國家機關為求便民及提高行政效率，對於人民申請或依 職權須為審查之事件，常自行發布行政規則，規定其作業時 限與流程，此種自行規定作業時限與流程之行政規則，原則 上僅對內發生效力（即僅對該公務員發生作用），對於人民 並不因此產生直接之權利義務關係（即該行政規則並非創設 或規定人民權利義務之法律規範），是人民本即不得據該等 規則主張其享有何種公法上之權利。又先位被告基隆市政府 固曾於103 年3 月6 日，以基府人給壹字第1030106510A 號 函，行文備位被告基隆市公共汽車管理處，說明備位被告基 隆市公共汽車管理處就本件處理仍有未盡完善之處（見本院 卷第16頁至第19頁），惟原告既無「請求機關清查並主動通 知」之公法上請求權（即備位被告基隆市公共汽車管理處對 原告尚無「主動清查轉知」之作為義務），則就令備位被告 基隆市公共汽車管理處就本件處理查有疏失，核此充其量亦 屬相關公務員違反服從義務而應否懲戒之問題！是原告執上 揭行政院或基隆市政府函示內容，宣稱備位被告基隆市公共 汽車管理處所屬公務員孫文德、呂禮民未清查、轉知，違反 作為義務而合於國家賠償法第2 條第2 項後段「公務員怠於 執行職務」之要件云云，自係一無可取；備位被告基隆市公 共汽車管理處所屬公務員孫文德、呂禮民縱違背上級機關基 隆市政府之指示，未「預作妥善之處理」，核其仍與違反「 作為義務」不牟，而與國家賠償法第2 條第2 項後段「公務 員怠於執行職務」之要件不符。
㈤末按國家賠償法第2 條第2 項後段所定國家賠償責任之成立 ，除須公務員怠於執行職務外，尚須其結果致人民自由或權 利遭受損害，且與損害之結果間有相當之因果關係，始足當 之（最高法院103 年度台上字第2483號判決意旨參照），蓋 損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二 者之間，有相當因果關係為成立要件（最高法院48年台上字 第481 號、30年上字第18號判例參照），而所謂相當因果關 係，則指公務員怠於執行職務之情況下，依客觀之觀察，通 常會發生損害者，即為有因果關係，如必不生該等損害或通 常亦不生該等損害者，則不具有因果關係。申言之，相當因 果關係乃由「條件關係」及「相當性」所構成，必先肯定「 條件關係」後，再判斷該條件之「相當性」，始得謂有相當 因果關係，該「相當性」之審認，必以行為人之行為所造成 之客觀存在事實，為觀察之基礎，並就此客觀存在事實，依 吾人智識經驗判斷，通常均有發生同樣損害結果之可能者， 始足稱之；若侵權之行為與損害之發生間，僅止於「條件關
係」或「事實上因果關係」，而不具「相當性」者，仍難謂 該行為有「責任成立之相當因果關係」，或為被害人所生損 害之共同原因（最高法院101 年度台上字第443 號判決意旨 參照）。執此，相當因果關係之內涵，應嚴格區分「事實上 因果關係」（條件關係）與「法律上因果關係」（相當性） ，前者係事實上因果律之問題，即行為人之侵害行為是否事 實上對損害發生具有原因力。在此階段，只要行為人之行為 是促成損害發生不可欠缺之條件，不論損害發生是否仍有其 他原因，即應認定具有因果關係。後者係考量侵害行為以外 之其他因素，決定是否降低或免除行為人之法律責任，亦即 行為人何時應為損害結果負責之責任限制問題。在此階段， 應依行為人之行為是否增加損害結果發生之客觀可能性，及 損害發生之因果歷程中有無其他異常獨立之原因介入予以認 定。同時滿足「條件關係」及「相當性」之判斷標準時，行 為人之行為與損害之發生，方具有相當因果關係，而可責由 行為人就損害之發生負賠償之責。本件原告雖主張備位被告 基隆市公共汽車管理處所屬公務員孫文德、呂禮民未「主動 清查『原告究否符合行政院89年11月17日臺89院人政給字第 211114號、97年12月2 日院授人給字第0970064879號函示資 格』暨將上揭函示規定轉知原告」如前，然姑不論其情尚與 國家賠償法第2 條第2 項後段之「公務員怠於執行職務」不 符（參見前揭㈣所述），即令將上級機關基隆市政府指示備 位被告基隆市公共汽車管理處「預作妥善處理」之上揭函令 無限上綱，逕認備位被告基隆市公共汽車管理處所屬公務員 孫文德、呂禮民怠於執行職務，然行政院89年11月17日臺89 院人政給字第211114號、97年12月2 日院授人給字第097006 4879號函既經行政院依法公告，則原告本即不乏獲悉上揭函 令之適當管道，是自客觀以言，原告並非必賴備位被告基隆 市公共汽車管理處所屬公務員孫文德、呂禮民之清查、轉知 ，方能得悉上揭行政院函令並遵期提出工友退職之申請，更 何況，當事人未遵期檢具相關證明文件提出申請，或係源自 該當事人之個人取捨，其原因不一而足，而非必係該當事人 不知函令之所致，是縱認備位被告基隆市公共汽車管理處所 屬公務員孫文德、呂禮民未清查、轉知同屬違反「作為義務 」而與「公務員怠於執行職務」無殊，衡諸常理，該等不作 為既不必然發生當事人遲誤申請工友退職期限之結果，亦不 必然即為當事人未遵期申請工友退職之原因！茲備位被告基 隆市公共汽車管理處所屬公務員未清查、轉知，既不必然成 為當事人未遵期申請工友退職之原因，則其自非原告遲誤申 請期限不可或缺之條件（即本件欠缺「條件關係」），兼以
該等不作為亦不必然發生當事人遲誤申請工友退職期限之結 果，則其之於原告遲誤申請期限之本件而言，當亦欠缺「相 當性」，而難認兩者之間有何相當因果關係之可言。是本件 縱將上級機關基隆市政府指示備位被告基隆市公共汽車管理 處「預作妥善處理」之上揭函令無限上綱，逕認備位被告基 隆市公共汽車管理處所屬公務員孫文德、呂禮民違背上級機 關基隆市政府之指示，未「主動清查『原告究否符合行政院 89年11月17日臺89院人政給字第211114號、97年12月2 日院 授人給字第0970064879號函示資格』暨將上揭函示規定轉知 原告」，同屬違反「作為義務」而與「公務員怠於執行職務 」無殊，本院亦無從責令備位被告基隆市公共汽車管理處對 原告負損害賠償之責。
㈥本件先位被告基隆市政府並非賠償義務機關（詳如前揭㈡所 述），又縱認備位被告基隆市公共汽車管理處所屬公務員孫 文德、呂禮民違背上級機關基隆市政府之指示，未「主動清 查『原告究否符合行政院89年11月17日臺89院人政給字第21 1114號、97年12月2 日院授人給字第0970064879號函示資格 』暨將上揭函示規定轉知原告」，彼等亦僅違反行政規則而 與違反「作為義務」不牟，致顯不該當國家賠償法第2 條第 2 項後段「公務員怠於執行職務」之要件（詳如前揭㈣所述 ），兼以本院縱將行政規則之效力無限上綱，亦難認原告未 於期限內申請辦理工友退職之結果，與原告主張之公務員怠 於執行職務有何相當因果關係（詳如前揭㈤所述），則本件 其他爭點，如：原告是否具備行政院89年11月17日臺89院人 政給字第211114號、97年12月2 日院授人給字第0970064879 號函示資格？原告是否因「未於期限內申請工友退職」乙事 而有損害，及其損害為何？原告對被告基隆市公共汽車管理 處之損害賠償請求權是否業已罹於時效？原告是否與有過失 ？本院當亦毋庸續予審究、論斷，是原告有關函詢「行政院 89年11月17日臺89院人政給字第211114號函」之適用資格， 及其倘依行政院上揭函令辦理工友退職，得否再按最高退休 年資（35年）辦理公務人員退職等證據調查之聲請（本院卷 第145 頁），即無必要，爰併此指明。
㈦綜上，先位被告基隆市政府尚非本件賠償義務機關，備位被 告基隆市公共汽車管理處所屬公務員縱有疏失，亦與國家賠 償法第2 條第2 項後段之「公務員怠於執行職務」不符，尤 以原告主張之不作為與損害兩者之間欠缺因果關係，則原告 依國家賠償法第2 條第2 項後段規定，併列先位被告基隆市 政府、備位被告基隆市公共汽車管理處，提起本件國家賠償 之訴，請求先位被告基隆市政府、備位被告基隆市公共汽車
管理處給付原告440,772 元及其法定遲延利息，自無理由， 應予駁回；又原告之訴既經駁回，則其假執行之聲請，當亦 因而失所附麗，爰併予駁回之。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據暨攻 擊防禦方法，經本院審酌後，認均與本件判決結果無影響， 毋庸再予一一審酌。
六、訴訟費用由敗訴之原告負擔。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條， 判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 22 日
基隆簡易庭法 官 王慧惠
以上正本係照原本作成。
對於本件判決如有不服，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，上訴於本院合議庭，並按他造當事人之人數附具繕本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 104 年 4 月 22 日
書記官 何明芝