臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第16號
104年4月8日辯論終結
原 告 陳得恩
被 告 嘉義市政府
代 表 人 涂醒哲市長
訴訟代理人 郭進盛
黃國晉
上列當事人間停車費事件，原告不服交通部103年3月25日交訴字
第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實 及 理 由
一、程序事項：
（一）按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之 變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變 更或追加，行政訴訟法第111條第1項、第2 項分別定有明 文。原告起訴時誤列停車費開單員江青芳為被告，嗣於起 訴狀送達原列被告前之民國103年6月4 日具狀變更被告為 嘉義市政府（見本院卷第18頁），且被告嘉義市政府對於 原告上開變更亦無異議而為本案之言詞辯論，揆諸首揭說 明，自應准許。
（二）被告代表人原為黃敏惠市長，嗣於訴訟繫屬中之103年12 月25日變更為涂醒哲市長，業據新任代表人具狀聲明承受 訴訟，核無不合，應予准許（見本院卷第95頁）。二、事實概要：原告駕駛其所有之車牌號碼0000-00 號自用小客 車（下稱系爭自小客車）於102年12月9日12時17分許，在嘉 義市公有路邊收費停車場，即：嘉義市○○路○號第B031汽 車停車格（下稱系爭停車格），為被告公有路邊停車場開單 員開立編號60A2 C912123號停車繳費通知單（下稱系爭繳費 通知單），通知原告應於停車日起20日內繳納停車費新臺幣 （下同）20元。原告不服，於102 年12月19日向交通部提起 訴願，嗣經訴願決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政 訴訟。
三、原告起訴主張：
（一）伊於上開時間駕駛系爭自小客車沿嘉義市中山路由西向東 行駛，為撿拾掉落在車內腳踏墊上之行動電話，經審視該 路段為快、慢二線道且前、後均為禁止臨時停車之紅線， 又未設有路邊停車收費告示牌，故駛近路邊撿拾行動電話
後欲立即離去。然竟有一駕駛機車之蒙面開單員由系爭自 小客車前至後靠近阻擋伊離去。伊明確告知開單員其欲離 去。惟該名開單員為達成績效竟基於強暴故意，妨害伊行 使離去權利積極阻擋伊離去，伊於30秒期間已3 次表示欲 離去之意並具體明確表示無使用停車格之意，然該開單員 仍不離去，竟僅為達成開單之結果而逆向、順向、橫向於 系爭自小客車四周阻擋共計近約30秒，緊貼系爭自小客車 以達到使伊無法離去之目的。由當時監視器畫面時間與對 話錄音相互勾稽，系爭自小客車原於行進中，而開單員明 顯阻擋在車身左前處，系爭自小客車才會停車，並非系爭 自小客車係靜止於系爭停車格：
1、監視畫面16分54秒系爭停車格尚未有系爭自小客車停止於 該處。
2、監視畫面16分56秒系爭停車格之前一停車格即B033，系爭 自小客車行經該處，此時開單員以逆向阻擋於左前面，妨 害路權，系爭自小客車勢必停止避免撞上。
3、系爭自小客車完全靜止於系爭停車格上為17分1 秒，伊隨 即第一次告知要離去，開單員持續位於車身左側阻擋，經 再次告知欲離開之意思2次，共計3次後，期間近約30秒。 4、17分34秒開單員逆向行駛至車身左後側，橫向於慢車道上 阻擋離去，隨即完成開單手續。
5、17分54秒將停車單夾於雨刷上後揚長而去。待開單員離開 後於，於18分3 秒系爭自小客車方得以完全離開系爭停車 格。
（二）依一般人之觀點，若車輛停放於停車格但人未在車上，為 默示使用停車格之意；惟人在車上、車未熄火、車窗未關 為默示無使用停車格之意，況已明示將欲離開即為無使用 停車格之意。以開單員之專業，應可由前擋風玻璃看見人 在車上、加上車窗未關，亦可透過駕駛座之窗櫺看見伊在 車上，再由雙方對話之錄音可知，開單員明知、可得而知 伊並沒有要使用系爭停車格，僅係撿拾掉落於腳踏墊上之 行動電話即要離去，伊僅能視為「行經」該系爭停車格。 然該開單員卻來回阻擋伊離去，於阻擋過程中明顯違背伊 欲離去之行動自由，侵害權益甚鉅。此開單員未穿著足資 識別被告機關所屬開單員之反光背心，當時為蒙面之狀態 ，又未表明身分，難以從其外觀查知有代表被告執行公務 之權限。
（三）法治國家要求行政行為應具有明確性及可預見性，以維持 法律秩序之安定性，行政行為需符合明確性及可預測性之 一般法律原則，使人民得藉由預測、預見行政機關之行為
，據以規劃安排其活動，而不致發生無法預測之損害。又 「行政行為非正當理由，不得為差別待遇」行政程序法第 6 條定有明文。另行政機關作成行政處分時，對於相同或 具同一性之事件，為保障人民之正當信賴，並維持法秩序 之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質 正當理由，即應為相同之處理，此即所謂行政自我拘束原 則，故行政機關於法律效果之選擇裁量即應依循此原則， 方為適法之行政處分。且停車場法第13條規定：「地方主 管機關應於路邊停車場開放使用前，將設置地點、停車種 類、收費時間、收費方式、費率及其他規定事項公告週知 。變更及廢止時，亦同。」系爭停車格所處之中山路南側 （新生路至維忠街間路段）停車格未有任何公告，故系爭 停車格並非停車法所明定之法定停車格。同為嘉義市公有 停車場：①興業路路邊停車場，可明顯看見每段有公告牌 2面，公告每小時收費情形，尚屬明確，可以預見。② 興 業路與體育路口公有停車場為免費。③中山路市政府附近 公有停車場，公告每小時收費20元，而電腦設定15分鐘停 車免費。④中山路系爭停車格（新生路與維忠街）未見設 置停車公告牌。除①之外，其餘②③④情形，一般人無法 得知行政行為之標準。
（四）道路交通管理處罰條例第55條規定：「汽車駕駛人，臨時 停車有下列情形之一者，處新臺幣三百元以上六百元以下 罰鍰：一、在橋樑、隧道、圓環、障礙物對面、人行道、 行人穿越道、快車道臨時停車。二、在交岔路口、公共汽 車招呼站十公尺內或消防車出、入口五公尺內臨時停車。 三、在設有禁止臨時停車標誌、標線處所臨時停車。四、 不依順行之方向，或不緊靠道路右側，或單行道不緊 靠路邊，或併排臨時停車。五、在道路交通標誌前臨 時停車，遮蔽標誌。」伊並無在上開條文所定在不得 臨時停車處所臨時停車之情事。且依嘉義市政府警察 局第二分局103年12月24日嘉市○○○○○000000000 0 號函覆內容可知，系爭停車格之路段前後標線均為 紅線，不可臨時停車；其餘黃線長度分別為2.6、2.9 、1.9、1.9、2.0 公尺。系爭自小客車長度經量測為 4.5 公尺，故系爭自小客車在該路段於黃線臨時停車 係屬無法實現之情況。
（五）聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、訴訟費用由被告 負擔。
四、被告答辯則以︰
（一）依停車場法第12條第1 項、第13條規定：「地方主管機關
為因應停車之需要，得視道路交通狀況，設置路邊停車場 ，並得向使用者收取停車費。」、「地方主管機關應於路 邊停車場開放使用前，將設置地點、停車種類、收費時間 、收費方式、費率及其他規定事項公告週知。變更及廢止 時，亦同。」其收費之內容並因對外公告後即生效力，蓋 停車場之設置及收費管理應為行政程序法第92條第2 項後 段所稱公物之設定或其一般使用，適用有關一般處分之規 定。而依同法第100條第2項規定，一般處分得以公告或刊 登政府公報或新聞紙等方式代替送達，是有關公有停車場 之收費及管理內容，自本處依法公告時即對外生效，使用 人因公告收費停車場停車，而負有繳納停車費之義務，此 項義務之發生係基於停車事實，無待於做成另一行政處分 ，使用人一有停車事實及應主動洽詢繳費內容並依規定繳 費。系爭繳費通知單僅屬觀念通知。
（二）嘉義市公有收費停車場管理自治條例第8條第1項第1 款規 定：「路邊停車場收費如下：一、以時計算者大型車每小 時新臺幣四十元，小型車每小時新臺幣二十元，不足一小 時者以一小時計算。」原告所有之系爭自小客車自98年7 月5 日起迄今在嘉義市公有路邊收費停車場停車總筆數計 達154 次，原告對停車收費及管理制度應該甚為熟稔。嘉 義市公有路邊收費停車場並無臨時停車免收費之規定，原 告確實有將車輛停放於路邊停車格之內，且原告已於102 年12月27日在統一超商繳納該筆停車費完畢。被告依上開 規定開單收費，於法並無不合。原告主張僅揀拾掉落於腳 踏墊上之行動電話，僅能視為「行經」該停車格而非使用 該停車格云云，並無足採。
（三）開單員之值勤動作亦不影響車輛停車事實。且開單員執勤 需接近車輛左側向前行進，並無使用肢體或言語強暴脅迫 阻擋系爭自小客車駛離之情形，原告提供之錄音檔，亦無 具體事證證明開單員有強暴脅迫之具體事實，僅區區以個 人感受認定受有強暴脅迫實非可採。開單員開單完成後順 向往前繼續執行巡場開單勤務，並非有加速逃離之行為。 故本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴。（四）答辯聲明：1、原告之訴駁回。2、訴訟費用由原告負擔。五、本院之判斷：
（一）按「為加強停車場之規劃、設置、經營、管理及獎助，以 增進交通流暢，改善交通秩序，特制定本法。本法未規定 者，適用其他法律之規定。」、「地方主管機關為因應停 車之需要，得視道路交通狀況，設置路邊停車場，並得向 使用者收取停車費。依前項設置之路邊停車場，應隨路外
停車場之增設或道路交通之密集狀況予以檢討廢止或在交 通尖峰時段限制停車，以維道路原有之功能。」停車場法 第1條、第12條分別定有明文。
（二）本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造陳明在卷，並有 系爭繳費通知單（見原處分卷第4 頁）及訴願決定書在卷 可稽，自堪認屬實。至原告主張伊當時為撿拾行動電話而 將系爭自小客車駛近路邊並無停車之意，對其開立系爭繳 費通知單應屬違法等詞，則為被告所否認，並以上開情詞 置辯。故本件爭點在於：
1、系爭繳費通知單性質上是否為行政處分？
2、路邊收費停車格是否得臨時停車？
3、原告於上開時地有無該當公有路邊停車場收費之要件？（三）經查：
1、系爭繳費通知單性質上屬行政處分：
①按各機關學校交付特定對象或提供其使用公有道路、設施 、設備及場所，應徵收使用規費，規費法第8條第1款定有 明文。次按地方主管機關為因應停車之需要，得視道路交 通狀況，設置路邊停車場，並得向使用者收取停車費；路 邊停車場及公有路外公共停車場之收費，應依區域流量時 段之不同，訂定差別費率，此觀停車場法第12條第1 項及 第31條第1 項即明。準此，被告依據前開規定規劃設置之 公有收費停車場包括路邊停車場及路外停車場，視地區路 段交通狀況分別以計時、計月方式計費，其所徵收之費用 為人民使用公有道路所為之對價給付，應屬使用規費。 ②被告固抗辯公有停車場之收費及管理內容，自依法公告時 即對外生效，使用人因公告收費停車場停車，而負有繳納 停車費之義務，此項義務之發生係基於停車事實，無待於 做成另一行政處分，使用人一有停車事實及應主動洽詢繳 費內容並依規定繳費，系爭繳費通知單應僅屬觀念通知云 云。然按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所 為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分， 不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不 服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影 響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以 仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行 政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符， 司法院大法官釋字第423 號闡釋甚明。而觀念通知與行政 處分之主要區別在於，觀念通知不具有規制（Regelung； 有譯為「規律」）作用。所謂規制，指行政機關經由單方 之意思發生有拘束力之法律效果。其內含包括法效性與單
方性。行政處分必須具有規制內容，故與單純的意思表示 （因符合法律要件而依據法律發生法律效果，例如：公法 上債務之抵銷、解除契約、催告等）有別。規制之內涵例 如：直接變更現有之權利、規定特定人之公法地位、形成 私法關係、創設某特定法律效果之構成要件、證明某種特 定資格、提供權利行使之法定證據方法、爭端之決定、具 有行政處分性質之行政程序行為等。系爭繳費通知單除揭 示該文書名稱為「嘉義市公有路邊收費停車場繳費通知單 」並印有條碼及單號外，其所記載之內容包含：車號、車 格編號、停車日期、繳費期限、停車時間、繳費金額、開 單員簽章等；另記載「繳納停車費請依開單員最後簽章之 金額為準。」足見系爭繳費通知單之登載，必須由開單員 根據定時巡場所見車輛在各該停車格之實際使用時間加以 登載，具有確認停車格使用者、計算實際停車時間以及依 公告收費標準核計後之應繳使用規費金額等規制內涵。若 未經被告將具體認定停車事實及停車時間之結果對外表示 ，僅單由公有停車場所公告之收費標準及管理辦法，尚無 從形成具體之法律關係，必須藉由被告單方作成系爭繳費 通知單以確認停車格使用者該次所應負擔金錢給付義務之 具體內涵並對停車格使用者發生具有拘束力之法律效果。 且按車輛在路邊停車場停車，未依規定繳費者，依道路交 通管理處罰條例第56條第2項、第4項規定處理，嘉義市公 有收費停車場管理自治條例第11條後段定有明文。公有道 路之管理及提供使用既為行政機關所獨占之權力，更有相 關罰鍰制度，是系爭繳費通知單之作成，自難謂非直接影 響人民權利義務關係之公權力行使。揆諸上開說明，系爭 繳費通知單（下稱原處分）性質上應屬行政處分，而非僅 屬觀念通知。故被告上開抗辯，並不足採。
2、路邊收費停車格並非不得臨時停車：
①本件兩造對系爭繳費通知單之爭執來自於對路邊收費停車 格是否得臨時停車之認知歧異。原告主張其僅是在路邊停 車格內短暫停留，並無停車之事實及意思，不應向其收費 等詞；被告則抗辯路邊停車格既已公告計時收費，只要車 輛停入停車格範圍無論時間長短就必須支付停車費等語。 本院認為此問題必須藉由審視路邊停車場設置與道路交通 管理之關係加以釐清。
②按「路邊停車場：指以道路部分路面劃設，供公眾停放車 輛之場所。」、「地方主管機關為因應停車之需要，得視 道路交通狀況，設置路邊停車場，並得向使用者收取停車 費。依前項設置之路邊停車場，應隨路外停車場之增設或
道路交通之密集狀況予以檢討廢止或在交通尖峰時段限制 停車，以維道路原有之功能。」停車場法第2條第2款、第 12條定有明文。故由停車場法上開規定以觀，立法者基於 路邊停車場係以道路部分路面劃設，供公眾停放車輛之場 所，其設置必然排擠道路原有之空間及功能，故立法者明 白揭示路邊停車場之設置、管理應隨「路外停車場之增設 」或「道路交通之密集狀況」予以檢討廢止或在交通尖峰 時段限制，必須特別注意維持道路原有之功能。顯見立法 者認為路邊停車場之設置、管理並不能自外於道路交通管 理之法令體系，且立法者在此二者之關係上更已作成「維 持道路原有功能」之重要性高於路邊停車場設置之原則性 基本價值決定。而在體系正義（Systemgerechtigkeit） 思維之要求下，立法者對特定事物或社會生活事實，已為 原則性之基本價值決定後，其相關法律體系內之法律解釋 ，即應嚴守該基本價值，在整體之各部分間，應協調一致 ，避免作出違反既定基本價值之決定，導致法秩序前後矛 盾，破壞法律體系之一貫性與完整性。準此，路邊停車格 之設置與管理，即不應妨害道路原有之功能。
③道路原有功能主要在便利人民交通，對於出入道路兩旁商 店或住家者而言，在該路段劃設收費停車格之前，原本得 以在法令限制範圍內臨時上下乘客、進出貨物；若該道路 兩側經密集劃設收費停車格，又未留設足夠之臨時停車空 間，再同時禁止在收費停車格內臨時停車時，將過度限制 人民使用道路原有功能之權利，造成人民除非支付最低收 費單位之停車費用，否則必須選擇停放較遠處臨時上下乘 客、進出貨物或在停車格外側臨時停車而易生阻礙後方車 流之結果，實難認符合路邊收費停車格設置應注意維持道 路原有功能之本旨。再按「臨時停車：指車輛因上、下人 、客，裝卸物品，其停止時間未滿三分鐘，保持立即行駛 之狀態。」、「停車：指車輛停放於道路兩側或停車場所 ，而不立即行駛。」道路交通管理條例第3條第9款、第10 款定有明文。由此可知，在現行道路交通管理法令制度架 構下，「停車」與「臨時停車」分屬不同之概念，車輛如 停止時間未滿三分鐘，保持立即行駛之狀態，應僅屬「臨 時停車」，而非「停車」。以對道路交通影響的程度而言 ，「臨時停車」顯然較諸「停車」為輕。故在經評估道路 交通狀況後認為得設置路邊停車場之路段，既然評估適合 於停車，舉重以明輕，依該處道路交通狀況，在路邊停車 格內臨時停車應亦無禁止之理。況且法治國家之基本原則 ，限制人民權利必須有其法令依據，若非法令禁止之事項
，即屬法秩序所容許。劃設路邊停車格之路段，既未設有 禁止臨時停車標誌、標線，即非屬道路交通管理處罰條例 第55條所定禁止臨時停車之處所，故路邊停車格內自非不 得臨時停車。
3、原告於上開時地尚未該當公有路邊停車場收費之要件： ①嘉義市公有收費停車場管理自治條例第8條第1項第1 款固 規定：「路邊停車場收費如下：一、以時計算者大型車每 小時新臺幣四十元，小型車每小時新臺幣二十元，不足一 小時者以一小時計算。」然承上所述，在現行道路交通管 理法令制度架構下，「停車」與「臨時停車」分屬不同之 概念，且基於停車場法第12條第2 項所揭示路邊停車場之 設置仍應維持道路原有功能之立法意旨，路邊停車場並非 不得臨時停車。從而，上開嘉義市公有收費停車場管理自 治條例所定之路邊停車場收費標準雖定有不足一小時者以 一小時計算之規定，然應以其屬「停車」行為作為適用之 前提。而不應以「臨時停車」包含在上開「不足一小時」 之時間範圍內即認為「臨時停車」亦應以一小時計收其停 車費。蓋此種具體規定中所設計之構成要件因其條文用語 過度簡略造成所描述之受規範對象類型化不足（以本案為 例即是將不應包括之臨時停車之概念包含在應計時收費停 車之概念內）而造成隱藏之法律漏洞，若不以此目的性限 縮方式解釋上開嘉義市公有收費停車場管理自治條例規定 ，將無以調和及維持體系之一貫性。故人民在路邊停車格 內「臨時停車」之行為，不應認定其屬「停車」行為，解 釋上更不應依上開收費標準對人民徵收停車費。被告援引 上開嘉義市公有收費停車場管理自治條例第8 條第1項第1 款規定而認收費停車格並無臨時停車免費之規定云云，容 有誤解，並不足採。上開爭執雖得透過上開法律解釋方式 得出路邊停車場並非不得臨時停車之結論，然實務上既已 致使公務員發生適用疑義，實宜由被告本於停車場法第12 條第2 項所揭示路邊停車場之設置仍應維持道路原有功能 之立法意旨，以更明確之行政規則或藉由修訂上開自治條 例之方式加以澄清，附此敘明。
②本件系爭停車格位在嘉義市新生路至維忠街間之中山路南 側，該路段除劃設停車格之位置外，最東側及最西側均劃 設禁止停車之紅色實線分別為13.2公尺及4.3 公尺，在停 車格間所劃設之黃色實線，其長度由西向東分別為2.6 公 尺、2.9公尺、1.9公尺、1.9公尺、2.0公尺等情，有嘉義 市政府警察局第二分局103 年12月24日嘉市○○○○○0 000000000 號函及附件（見本院卷第92頁、第93頁）在卷
可稽，並有原告提出之現場照片（見本院卷第43頁）在卷 可參。對照道路交通標誌標線號誌設置規則第190 條關於 小型車停放線設置規格為長為5公尺、寬度為2至2.5 公尺 之規定，可見足以容納一般自用小客車臨時停車之空間至 少必須5公尺長。
堪認系爭停車格所在路段經被告劃設收費停車格後，在收 費停車格以外處所並未留設足供一般自用小客車使用之臨 時停車空間，揆諸上開說明，若不容許在收費停車格內臨 時停車，即已難發揮道路原有功能。再由當時該路段道路 監視錄影記錄翻拍畫面以觀：12時16分54秒時系爭自小客 車尚未進入系爭停車格。12時16分56秒系爭自小客車行經 系爭停車格之前一停車格即B033停車格，而於12時17分1 秒系爭自小客車進入系爭停車格。12時17分34秒至54秒間 開單員騎乘機車至系爭停車格左後方、靠近系爭自小客車 車身左後側。12時18分3 秒系爭自小客車離開系爭停車格 （見本院卷第71頁翻拍照片；該監視錄影記錄已無法調得 ，見本院卷第85頁公務電話記錄）。足見系爭自小客車在 系爭停車格停留之時間僅約1 分鐘。而原告當時曾對開單 員表明其已欲離開系爭停車格等情，則據本院勘驗原告所 提出之對話錄音記錄無訛（見本院卷第82頁）。足徵原告 當時並無停車行為而僅有臨時停車之舉，揆諸上開說明， 縱原告當時確有駕駛系爭自小客車停止在系爭停車格停留 之狀態，然其停留在系爭停車格之時間甚為短暫，仍在臨 時停車之法定時間範圍內，且已表明無終局停車之意思， 不應認定其屬「停車」行為，故其尚未該當公有路邊停車 場收費之要件，自不應依上開收費標準開立繳費通知單對 其徵收停車費。從而，原告主張原處分之作成違法，尚非 無據，應係可採。
六、綜上所述，原告主張其在路邊停車格內停留時間短暫，不應 對其收費乙節，尚非無據。原處分對原告所駕駛系爭自小客 車之臨時停車行為誤認應予收費即屬違法，訴願決定未予糾 正，亦有違誤，原告指摘訴願決定及原處分違法，其所執理 由雖有不同，然訴願決定及原處分既有上開違誤，原告訴請 撤銷，仍有理由，應予准許。爰由本院將訴願決定及原處分 ，予以撤銷，以資適法。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出而未經 援用之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列；又 原告聲請調查其他證據，核與本件前揭爭點並無關聯性，自 無再予調查必要，均附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236條
、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 4 月 22 日
行政訴訟庭 法 官 曾宏揚
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決 所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有 違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 4 月 22 日
書記官 蕭佩宜