臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1732號
104年4月14日辯論終結
原 告 達黔生
送達代收人 王北洪
原 告 臺中縣建築師公會
代 表 人 陳人忠
送達代收人 劉芳柏
原 告 彰化縣建築師公會
代 表 人 林國治
送達代收人 梁金蘭
原 告 雲林縣建築師公會
代 表 人 洪裕強
送達代收人 許瑞珍
原 告 南投縣建築師公會
代 表 人 莊建德
送達代收人 王麗花
原 告 嘉義市建築師公會
代 表 人 翁壽生
送達代收人 洪麗花
原 告 屏東縣建築師公會
代 表 人 蔡錫謙
送達代收人 張芷庭
共 同
訴訟代理人 景玉鳳 律師
複代理人 林冠儒 律師
被 告 內政部
代 表 人 陳威仁（部長）
訴訟代理人 林素珍
簡慈恩
參 加 人 中華民國全國建築師公會
代 表 人 許俊美（理事長）
訴訟代理人 黃虹霞 律師
上列當事人間有關人民團體事務事件，原告不服行政院中華民國
103 年9 月25日院臺訴字第1030134834號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人於中華民國（下同）102 年10月16日召開 第13屆第1 次會員代表大會改選理監事，報經被告以102 年 12月3 日內授中團字第1025062936號函（下稱系爭函）予以 備查第13屆理監事簡歷冊，原告以該次大會代表性明顯不足 ，有欠正當性及公平性，且嚴重影響會員權益等理由，就系 爭函等提起訴願，經訴願機關以訴願不合法諭知訴願不受理 ，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）系爭函之主旨載明「貴會所送第13屆 理監事簡歷冊，予以備查」，其中「備查」之意，應以行政 處分視之：依建築師法第39條之規定，建築師公會理、監事 選舉情形及當選人姓名等應呈報，由所在地主管社會行政機 關轉報內政部「核備」，屬內政部職權，惟系爭函以准予「 備查」，係未依正當程序辦理；再依大法官釋字第423 號解 釋、最高行政法院99年度判字第1243號判決意旨，系爭函雖 以「備查」載明，其內容應為建築師法第39條「核備」之意 ，故系爭函應為行政處分，而得對之提起撤銷訴訟。（二） 原告臺中縣建築師公會、彰化縣建築師公會、雲林縣建築師 公會、南投縣建築師公會、嘉義市建築師公會、屏東縣建築 師公會雖自99年度起即未繳納會費，但依參加人章程第24條 、第33規定，應由會員大會決議始能作成停權處分，參加人 依章程第25條第8 款及第40條規定，由理事會作成停權處分 ，已有未合，且進而剝奪原告等公會及臺中市建築師公會、 高雄市建築師公會8 個會員公會依章程應選出理事11席、監 事3 席之名額，剝奪會員公會合法參選之權益，違反公會章 程所揭櫫各會員公會理監事當選名額之平等原則及比例原則 之立會宗旨。（三）原告達黔生及其他5 位理事於102 年9 月11日第23次理事會、102 年10月16日參加人第13屆第1 次 會員代表大會中，均明確表示參加人之改選未依章程規定辦 理，有違章程第15、40條之規定，並無違禁反言法理等情。 （四）並聲明求為判決：1.原處分（內政部102 年12月3 日 內授中團字第1025062936號）及訴願決定關於備查參加人第 13屆第1 次會員代表大會改選理監事部分均撤銷。2.訴訟費 用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）依人民團體法第54條之規定，被告於 系爭函中以「備查」文字回覆，係公文慣例之沿用，其法律 性質已具有准駁之處分效力，實質屬「核備」性質。（二） 參加人依其章程第25條之規定，理事會之職責包含審定會員 公會之資格、審定會員代表之資格及審定各該會員公會提出 之理（監）事選舉候選人參考名單之資格等，而依督導各級 人民團體實施辦法第4 、5 條之規定，被告對於參加人理事
會審定完竣後，報請備查之會員代表名冊，基於「團體自治 原則」，應予尊重。（三）原告以參加人召開第13屆第1 次 會員代表大會改選理監事違反章程及有違公平原則等，被告 分別於102 年10月24、25日及11月14日函請該會查明，並以 102 年12月4 日內授中團字第1025062795號函復原告，尚無 適法性疑義。（四）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2. 訴訟費用由原告負擔。
四、參加人陳述意見：（一）原告達黔生係參加人第12屆理事， 就參加人召開涉及原告臺中縣建築師公會等積欠會費超過9 個月，經催告仍不履行之事實，暨依章程應予停權及決議予 以停權、彼等不得推薦理監事候選人、不得推派會員代表參 與第13屆第1 次會員代表大會等會議均無異議，原告亦以新 北市建築師公會會員代表出席102 年10月16日第13屆第1 次 會員代表大會，對上開事項均無異議，並肯定未違反章程或 違法，依禁反言之法理，原告達黔生不得於事後再就其參與 並同意之事項有異議，原告達黔生之起訴欠缺權利保護要件 ，不應准許。（二）原告並非系爭函之相對人，自不得不服 該函而提起訴願，其中原告達黔生係新北市建築師公會之候 補理事，新北市建築師公會並未遭停權，其與會員代表之權 益均未受影響，則原告達黔生就本件有何法律上利害關係， 更顯疑問。（三）原告臺中縣、彰化縣、雲林縣、南投縣、 嘉義市及屏東縣建築師公會於參加人102 年10月16日召開第 13屆第1 次會員代表大會改選第13屆理監事當時，確有自99 年度起積欠會費超過9 個月且經勸告仍不予履行之事實，參 加人理事會自得依章程第25條第8 款及第40條之規定予原告 等6 公會停權處分，包括不得推薦理監事候選人、指派會員 代表出席會員代表大會選舉及被選舉為理監事，而原告等6 公會既已遭停權，對於會員代表大會之決議事項即無異議權 ，彼等之起訴亦欠缺權利保護必要，應予駁回。（四）原告 訴請撤銷之系爭函中，係稱「貴會所送第13屆理監事簡歷冊 ，予以備查」，參考地方制度法第2 條第5 款「備查」之定 義規定，與核定不同，備查不生核定之法律效果，則被告以 系爭函回覆參加人係表示「知悉」而已，原告之訴無理由。 至於被告是否應對參加人呈報之第13屆理監事簡歷冊為核備 ，與本件爭議無關，亦非可由原告代參加人為主張。故原告 之訴顯無理由，且欠缺權利保護要件等語。
五、本院判斷：
（一）按人民團體法第17條第1 項前段：「人民團體均應置理事 、監事，就會員（會員代表）中選舉之……。」第20條： 「人民團體理事、監事之任期不得超過四年，除法律另有
規定或章程另有限制外，連選得連任。理事長之連任，以 一次為限。」第25條：「（第1 項）人民團體會員（會員 代表）大會，分定期會議與臨時會議二種，由理事長召集 之。（第2 項）定期會議每年召開一次……。」第26條第 1 項：「人民團體會員（會員代表）大會之召集，應於十 五日前通知各會員（會員代表）。但因緊急事故召集臨時 會議，經於開會前一日送達通知者，不在此限。」第27條 ：「人民團體會員（會員代表）大會之決議，應有會員（ 會員代表）過半數之出席，出席人數過半數或較多數之同 意行之。但左列事項之決議應有出席人數三分之二以上同 意行之：……。」等條文，已就人民團體應設置理監事、 其資格與任期，及人民團體每年應召開定期會議一次，並 應於開會15日前通知各會員，且至少應有過半數之會員出 席，始得作成決議等重要事項，加以規定；第54條並規定 ：「人民團體經核准立案後，其章程、選任職員簡歷冊或 負責人名冊如有異動，應於三十日內報請主管機關核備。 」至於何人具有會員資格，得出席會員大會，對於選舉或 罷免理監事之議案行使表決權，係屬細節性、技術性事項 ，自得授權主管機關發布命令而為補充。內政部依人民團 體法第66條：「人民團體選任職員之選舉罷免……，其辦 法由中央主管機關定之。」之授權，訂定之人民團體選舉 罷免辦法第5 條第1 項規定：「人民團體理事、監事及會 員代表之選舉或罷免，應由理事會在召開會議十五日前， 審定會員（會員代表）之資格，造具名冊，報請主管機關 備查，更換時亦同。」明定人民團體於舉行理監事選舉前 應審定會籍，並未逾越人民團體法第66條授權範圍，亦未 違反法律保留原則；又內政部基於職權訂定發布之督導各 級人民團體實施辦法第4 條規定：「人民團體應建立會員 （會員代表）會籍資料，隨時辦理異動登記，並由理事會 於召開會員（會員代表）大會十五日前審定會員（會員代 表）資格，造具名冊，報請主管機關備查。」與人民團體 選舉罷免辦法第5 條第1 項規定大致相同，督導各級人民 團體實施辦法第5 條規定：「（第1 項）人民團體應於召 開會員（會員代表）大會十五日前，或召開理事會議、監 事會議、理事監事聯席會議七日前，將會議種類、時間、 地點連同議程通知各應出席人員並報請主管機關及目的事 業主管機關備查。但因緊急事故召集臨時會議，經於開會 前一日送達通知者，不在此限。（第2 項）會員（會員代 表）大會會議紀錄，應載明出席、缺席、請假者之人數， 於閉會後三十日內報請主管機關及目的事業主管機關備查
。（第3 項）會員（會員代表）大會、理事會議、監事會 議及理事監事聯席會議之決議應報請主管機關或目的事業 主管機關核辦者，須檢附會議紀錄分別專案處理，並將處 理情形提報下次會議。（第4 項）主管機關及目的事業主 管機關於人民團體召開會員（會員代表）大會、理事會議 、監事會議、理事監事聯席會議時得派員列席。」亦未增 加對人民權利之限制，均得援用。
（二）查參加人於102 年10月16日召開第13屆第1 次會員代表大 會改選理監事，報經被告以系爭函予以備查第13屆理監事 簡歷冊，原告以該次大會代表性明顯不足，有欠正當性及 公平性，且嚴重影響會員權益等理由，就系爭函等提起訴 願，經訴願機關以不合法為由諭知訴願不受理之事實，為 兩造所不爭執，並有系爭函（見本院卷第51頁）及訴願決 定書（見本院卷第19頁至第22頁）在卷可稽，堪認為真實 。
（三）本件原告與參加人之爭執，首在系爭函是否為行政處分？ 經查：
⒈司法院釋字第423 號解釋理由書「……所謂行政處分係指 行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發 生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有 後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」立法者依 其立法裁量，考量事務之本質，選擇不同監督措施，法制 用語上常見備查、核定、核備等用語，但僅地方制度法就 核定、備查之定義，有明文規定。實務上多認為人民向行 政機關陳報之事項，如僅供行政機關事後監督之用，不以 之為該事項之效力要件者，為備查，並未對受監督事項之 效力產生影響，其性質應非行政處分（最高行政法院103 年度9 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。而核備 則類似於地方制度法第2 條第4 款核定之概念，目的在於 審查核定，故具法效性（最高行政法院99年度判字第1243 號判決參照）。
⒉憲法第14條規定人民結社之自由應予保障，至於可組成何 種性質之結社，憲法授權由立法機關形成之。我國現有人 民團體法，作為人民組成結社之依據，人民團體法第8 條 以下，已將所有人民團體列入政府主管機關之監督範圍內 ，由設立之申請許可、發起人之資格、成立大會的派員列 席、報准立案，乃至成立後主管機關列席會員大會、必要 時得解任理事長與監事會召集人職務，均可見立法機關授 予主管機關掌握人民團體之設立與運作之監督權力。關於 人民團體之集會與決議之方式與要件，經會員大會決定之
章程內容、事務分配之方法等事項，基於私法自治、社團 自主之法理（參照民法第49條），在不違反法令之前提下 ，得以會員大會決議並記載於章程後行之。被告身為人民 團體之主管機關，有關人民團體選舉理監事是否符合法令 規定，本屬其職權督導範圍應予調查之事項，而該調查結 果亦為依人民團體法第54條規定而為核備與否之決定前提 要件。
⒊本件參加人係經被告許可立案之全國性自由職業團體，其 於102 年10月16日召開第13屆第1 次會員代表大會改選理 監事，並依前開人民團體法第54條規定，報請主管機關即 被告核備，經被告以系爭函復略以「貴會所送第13屆理監 事簡歷冊，予以備查，復請查照。」等語（見本院卷第51 頁）。雖載為「備查」，但系爭函既係就參加人依前開人 民團體法第54條規定檢送第13屆選任職員簡歷冊所為處置 ，被告依其職權督導可以審查核定，是其就此對外所為表 示，實質上已具有准予核備之法效性，參照司法院釋字第 423 號解釋理由書，系爭函應可認為屬行政處分。從而， 原告對之不服，依行政訴訟法第4 條規定提起撤銷訴訟， 其起訴應屬合法，合先敘明。
（四）關於原告是否當事人適格之爭議：
⒈按「行政訴訟法第一百零七條第一項各款係屬廣義之訴的 利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查， 如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。 至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的 『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事 人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能 對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」（最高行政法院 90年6 月庭長法官聯席會議決議參照）
⒉「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟 程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係 人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利 害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」（最高行 政法院75年判字第362 號判例參照），亦即所謂利害關係 人，係指違法行政處分之結果致其權利或法律上之利益受 影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害 關係者則不屬之。經查：
⑴系爭函係就參加人理監事簡歷冊准予核備，原告雖非該 准予核備行政處分之相對人，但原告臺中縣建築師公會 、彰化縣建築師公會、雲林縣建築師公會、南投縣建築 師公會、嘉義市建築師公會、屏東縣建築師公會，既係
參加人之會員公會，其主張理監事選舉之候選人，依參 加人章程第15條第3 項、第4 項規定，係由各會員公會 提出應選出理監事候選人之推薦參考名單，送理事會審 核資格通過後印入選票，並預留與應選出名額同額之空 白欄位由選舉人填寫，各會員公會得至少推薦理（監） 事1 名。本件參加人理監事選舉，因參加人認為原告臺 中縣建築師公會、彰化縣建築師公會、雲林縣建築師公 會、南投縣建築師公會、嘉義市建築師公會、屏東縣建 築師公會自99年度起即未繳納會費，依參加人章程第25 條第8 款及第40條規定予停權處分，不得推薦理監事候 選人及推派會員代表出席會員大會選舉及被選舉為理監 事，則關於當選理監事簡歷冊之核備與否，對於原告臺 中縣建築師公會等因參加人認為係受停權處分，不得推 薦理監事候選人及推派會員代表出席會員大會選舉及被 選舉為理監事之會員公會而言，自有法律上利害關係， 而非僅有事實上利害關係。從而，原告臺中縣建築師公 會、彰化縣建築師公會、雲林縣建築師公會、南投縣建 築師公會、嘉義市建築師公會、屏東縣建築師公會對系 爭函不服提起撤銷訴訟，應屬當事人適格。
⑵至於原告達黔生，其乃新北市建築師公會之會員代表， 因新北市建築師公會並未受停權處分，當選理監事簡歷 冊之核備與否，對於原告達黔生個人而言，並無法律上 利害關係，是原告達黔生對系爭函提起撤銷訴訟，當事 人不適格，其起訴應予判決駁回。
⑶又「羈束處分，因訴願及行政訴訟程序均僅就原處分之 適法性為審查，核與裁量處分，行政訴訟僅得審查原處 分之適法性，惟訴願程序則尚及於裁量妥當性之審查有 別。是於羈束處分，未違反訴願法定管轄之訴願決定， 雖有就應為實體審查卻為程序不受理之誤，亦因由高等 行政法院自行為實體審查，於當事人之程序利益無影響 ，自無將訴願決定撤銷，由原訴願機關再重為訴願決定 之必要，即應由高等行政法院逕為實體審理。」（最高 行政法院102 年度判字第453 號判決參照）。經查被告 依前開規定，審查參加人所報理監事簡歷冊符合法令規 定者，即應作成准予核備之行政處分，應屬羈束處分性 質。是訴願機關就原告臺中縣建築師公會、彰化縣建築 師公會、雲林縣建築師公會、南投縣建築師公會、嘉義 市建築師公會、屏東縣建築師公會就系爭函所提訴願， 未予實體審理，逕以其無法律上利害關係而程序上諭知 訴願不受理，雖有未洽，但因系爭函屬羈束處分，依前
開說明，應由本院逕為實體審理，而非撤銷訴願決定發 回訴願機關重為訴願決定，附此說明。
（五）原告臺中縣建築師公會、彰化縣建築師公會、雲林縣建築 師公會、南投縣建築師公會、嘉義市建築師公會、屏東縣 建築師公會對系爭函（准予核備改選之理監事簡歷冊）不 服，提起本件撤銷訴訟，主張略以：原告臺中縣建築師公 會、彰化縣建築師公會、雲林縣建築師公會、南投縣建築 師公會、嘉義市建築師公會、屏東縣建築師公會雖自99年 度起即未繳納會費，依參加人章程第24條、第33規定，應 由會員大會決議始能作成停權處分，參加人依章程第25條 第8 款及第40條規定，由理事會作成停權處分，已有未合 ，且進而剝奪原告等公會及臺中市建築師公會、高雄市建 築師公會8 個會員公會依章程應選出理事11席、監事3 席 之名額，剝奪會員公會合法參選之權益，違反公會章程所 揭櫫各會員公會理監事當選名額之平等原則及比例原則之 立會宗旨云云，惟按：
⒈有關人民團體會員資格之審定，依前述督導各級人民團體 實施辦法第4 條及人民團體選舉罷免辦法第5 條規定，係 屬人民團體理事會之權責，是苟人民團體與會員間就是否 具有會員資格產生爭議，自應循普通法院民事途徑解決， 行政機關無權逕自認定會員資格。
⒉而關於理監事候選人參考名單，依參加人章程第25條規定 ，亦為理事會之權責。又，參加人章程內並無選出理監事 名額比例之相關規定（參加人章程見本院卷第25頁至第27 頁）。本件參加人於102 年10月16日召開第13屆第1 次會 員代表大會改選理監事前，參加人先於100 年7 月26日及 101 年9 月18日召開理事會議決原告臺中縣建築師公會等 停權（見本院卷第135 頁至第145 頁），於102 年6 月4 日、102 年7 月30日及其後召開之理事會，均議決原告臺 中縣建築師公會等以外其他未遭停權之會員公會推薦應選 出理監事候選人之人數（見本院卷第146 頁至第156 頁） ，於102 年9 月11日召開第12屆第11次理監事聯席會暨第 23次理事會決議：⒈第1 案及第2 案：因台南縣建築師公 會依催告繳清自99年至101 年之欠費，故予復權及因而調 整第13屆第1 次會員代表大會，各會員公會推薦應選出理 監事候選人之人數案（使臺南縣建築師公會得推薦理監事 候選人）；⒉第3 案：審定會員公會推薦第13屆理監事候 選人參考名單；⒊審定第13屆第1 次會員代表大會會員代 表名單等（見本院卷第157 頁至第165 頁）。參加人並將 會員代表名冊及相關資料送請被告備查，有參加人102 年
9 月13日全建師會（102 ）字第0648號函（見原處分卷第 13頁反面至第15頁）、參加人第13屆第1 次會員代表大會 會議紀錄（見本院卷第166 頁至第175 頁）及被告102 年 9 月26日內授中團字第1025061816號函（見原處分卷第16 頁）及可參。
⒊至於原告臺中縣建築師公會等於本件主張停權處分未經會 員代表大會決議，僅由理事會決議，違反章程規定一節， 核屬會員資格認定之爭議，依前開說明，應由民事法院認 定，行政機關無權自為認定。從而，被告於職權監督範圍 內，審查後認參加人會員代表名冊已經參加人理事會審定 ，參加人章程內就各會員公會理監事名額比例亦無規定， 而認參加人第13屆第1 次會員代表大會選舉理監事，並無 違反法令及章程，而以系爭函就參加人所報第13屆理監事 簡歷冊予以核備，雖其公文用語記載為備查，與條文用語 未合，但實質已生核備之效力，尚難認有違法應予撤銷。 訴願決定諭知不受理，雖有未洽，但系爭函經核既無違法 ，原告臺中縣建築師公會等公會訴請撤銷系爭函為無理由 ，應予駁回。
（六）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果 不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 4 月 28 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 林 玫 君
法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 104 年 4 月 28 日 書記官 陳 又 慈