臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1620號
104年4月9日辯論終結
原 告 瑞建營造有限公司
代 表 人 簡金源（董事）住同上
訴訟代理人 劉大新 律師
被 告 經濟部水利署北區水資源局
代 表 人 陳肇成（局長）住同上
訴訟代理人 袁健峰 律師
複 代理人 杜唯碩 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國103 年8 月22日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告參與被告所辦理之「石門水庫集水區尖石鄉秀巒壩魚梯 及其上游護岸整治復建工程」（採購編號：WRANB096B12 ， 決標日期：民國96年9 月18日）、「沉澱池土方清運－苗栗 縣市及彰化縣寶山國小供土工程」（採購編號：WRANB097B0 3 ，決標日期：97年6 月11日）、「義興壩整體修復及下游 河道整治第二階段工程」（採購編號：WRANB098B24 ，決標 日期：98年10月20日）採購案（下稱系爭3 採購案），經被 告依據臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）101 年度審簡字 第278 號刑事簡易判決，以103 年2 月26日水北工字第1030 6009690 號函（下稱原處分）通知其有政府採購法第101 條 第1 項第1 款規定情事，將刊登政府採購公報，並有同法第 31條（主旨僅引用第31條，說明則敘及第31條第2 項第2 款 ）規定情事，追繳已發還之系爭3 採購案押標金分別為新臺 幣（下同）130 萬元、750 萬元、982 萬元，合計為1,862 萬元。原告不服，提出異議，復不服被告103 年4 月15日水 北工字第10306016110 號函之異議處理結果，向行政院公共 工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經審議判斷：「有關 政府採購法第101 條第1 項第1 款部分，原異議處理結果撤 銷；有關追繳押標金部分，申訴駁回。」原告遂就追繳押標 金部分，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：
㈠本件異議處理結果係謂原告投標系爭3 採購案之投標證件，
顯有政府採購法第31條第2 項「第2 款」及投標須知第25點 第2 項投標廠商另行借用他人名義或證件投標情事，違反政 府採購法第31條及第101 條規定，遂對原告作成追繳押標金 之處分，惟本件申訴審議判斷卻自行依工程會89年1 月19日 （89）工程企字第89000318號函釋，謂被告依政府採購法第 31條第2 項「第8 款」其他經主關機關認定有影響採購公正 違反法令行為之規定追繳押標金，尚屬有據云云，顯有認作 主張之違法。
㈡按時效制度不僅在維護現行法律秩序之安定性，而且具有濃 厚教育意義與督促功能，提醒權利人及時適當的行使權利， 減少法律紛爭，以增進社會和諧關係。又時效為一般性的法 律制度，除民事法規或其他法律有特別規定外，原則上也適 用於公法領域。換言之，如公法上已有明定者，自優先適用 該公法上規定，如無公法上規定，則應類推適用與該事件相 關之公法上規定，如其他公法上相關法律未有規定，則應類 推適用民法之規定（司法院釋字第474 號解釋參照）。次按 行政程序法第131 條公法上之請求權，通說咸認應自請求權 可行使時起算，所謂「請求權可行使時」，公法上既未有規 定，依上開說明，自應參酌最高法院95年度台上字第2673號 、97年度台上字第1027號判決要旨，針對相同用語之民法第 128 條所謂「自請求權可行使時起算」作相同解釋，即係指 行使請求權在法律上無障礙而言，請求權人因事實上之障礙 ，不能行使請求權者，時效之進行不因此而受影響，權利人 主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非法律上之障 礙。
㈢至於本件申訴審議判斷援引最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議及最高行政法院102 年度判字第79 3 號判決意旨，認定所謂「請求權可行使時」，於政府採購 法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形， 其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商 隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算 消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之利益未盡相 符，故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起 算其消滅時效期間，至合理期待機關得為追繳時，乃事實問 題，自應個案具體審認云云。本件申訴審議判斷如斯見解對 於公法上之時效規定作有別於私法上之解釋，獨厚行政機關 一方並陷於不確定之狀態，核與時效制度乃為適應既成事實 狀態並承認新法律秩序建立之理由有所違背等語。並求為判 決撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷不利於原告之 部分。
三、被告答辯略以：
㈠關於違反政府採購法第31條規定部分：
⒈原告前負責人陳景漳因執行業務意圖影響採購結果，容許 簡金源借用原告名義參加系爭3 採購案投標等犯罪事實， 業經桃園地院101 年10月18日以101 年度審簡字第278 號 刑事簡易判決原告「其廠商之代表人因執行業務，犯政府 採購法之意圖影響採購結果，而容許他人借用本人名義及 證件參加投標罪，共拾罪，各科罰金新臺幣陸萬元。應執 行罰金新臺幣肆拾伍萬元」、「陳景漳意圖影響採購結果 ，容許他人借用本人名義及證件參加投標，處有期徒刑伍 月，如易科罰金，以新臺幣壹仟元折算壹日。緩刑貳年， 並應於本判決確定之日起壹年內，向公庫支付新臺幣拾貳 萬元」。是以，原告及其負責人犯政府採購法第87條第5 項後段妨害投標罪之事實，自洵堪認定。
⒉按工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函釋 及最高行政法院100 年度判字第1985號判決意旨，關於廠 商人員犯政府採購法第87條之罪者，係屬特定之行為類型 ，早經主管機關即工程會認定屬廠商有影響採購公正之違 反法令行為，從而，原告前負責人陳景漳既經桃園地院10 1 年度審簡字第278 號刑事簡易判決其意圖影響採購結果 ，容許他人借用本人名義及證件參加投標，即犯政府採購 法第87條第5 項後段之妨害投標罪，則原告自已符於政府 採購法第31條第2 項第8 款規定。
⒊被告就原告符合政府採購法第31條第2 項所定追繳押標金 之情形，雖於原處分之說明中誤引該法第31條第2 項第2 款規定，然嗣被告提交工程會之陳述意見書業已修正為第 31條第2 項第8 款，且其既原已合於該條項第8 款規定， 即不影響原處分之適法性。換言之，依訴願法第79條第2 項規定意旨，仍應認原告之申訴為無理由。原告就此遽謂 工程會顯有認作主張之違法云云，自屬誤解。
㈡關於追繳押標金之請求權時效部分：
⒈最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議 ，闡明政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追 繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且 未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如 均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消 滅時效制度之立意未盡相符，故認上述公法上請求權應自 可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。是以， 前開決議係基於衡平原則，同時兼顧消滅時效制度之立法 意旨，就追繳押標金之請求權時效，始採應自可合理期待
權利人為請求時起算，合先敘明。
⒉所謂「類推適用」，係指相類似之事項應為相類似之處理 ，就現行法律無明文規定之事項，透過解釋方法比附援引 法律中關於其他相類似事件之規定，而間接適用，以彌補 法律原未規定之空缺。前開最高行政法院庭長法官聯席會 議決議所植基礎事實，須其他法律（包括民法）上有與此 相類似事項之規定，始有加以類推適用之可能，否則，既 非屬相類似之基礎事實，自難僅以時效屬一般性法律制度 ，即謂在公法領域未有相關規定之情形下，應類推適用民 法上之規定云云，原告顯曲解類推適用之涵義。況且，在 行政法之不成文法源中，原僅具有整合內部法律見解作用 之行政法院庭長法官聯席會議決議，一經對外刊行，即常 為下級法院或行政機關所援用，事實上具有一般性拘束力 ，與命令相當，而得作為違憲審查對象（司法院釋字第37 4 、620 號解釋理由書意旨參照）。是以，前開最高行政 法院庭長法官聯席會議決議既經刊載於103 年2 月第56卷 第2 期司法院公報，而發生事實上之拘束力，則已非屬單 純之法律見解，被告及工程會加以援引適用，以為本件判 斷所憑之依據，自無不當。
⒊再者，參諸前開最高行政法院庭長法官聯席會議表決所採 「丙說」內容中，已說明公法與私法在基本結構上及法律 關係性質上之差異，且其決議文亦闡明本於衡平原則及兼 顧消滅時效制度之立意，始決議追繳押標金之請求權應自 可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間，並非就 行政程序法第131 條第1 項之公法上請求權時效規定一致 性起算時點，而該決議所植基之衡平原則係屬一般法律原 則（行政程序法第4 條規定參照），亦為法源基礎，工程 會援用該決議，豈可謂其獨厚被告一方？況該決議文中同 時指明可合理期待機關得為追繳時，係屬事實問題，應依 個案具體審認之。
⒋被告因接獲經濟部水利署102 年12月30日經水工字第1025 1240300 號函轉審計部102 年12月26日台審部五字第1020 005517號函文提供「各地方法院99年1 月至102 年6 月刑 事裁判書列載涉有違法（約）行為廠商之相關行政處罰調 查表」，始得知原告及其負責人犯政府採購法第87條第5 項後段之妨害投標罪，在此之前，實無可合理期待被告行 使追繳押標金請求權，故被告發現上情後，旋即以原處分 向原告追繳已發還之系爭3 採購案押標金計1, 862 萬 元 ，並於103 年2 月28日送達原告（被證四），顯未逾行政 程序法第131 條第1 項之5 年時效期間，原告主張應自追
繳權利成立時即押標金發還之日起算云云，自與上述最高 行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議及最 高行政法院102 年度判字第793 號判決意旨不合，即無可 採。退萬步言，縱認以桃園地院檢察署檢察官10 0年度偵 字第25480 號起訴書提起公訴時起算該項請求權時效，亦 顯未逾5 年期間，且原告並未舉證證明被告在此之前何時 間點即已知悉其犯行並可行使該項請求權，則被告就前開 所為追繳押標金處分及原告異議處理結果，以及工程會駁 回原告之申訴，自均無違誤等語。並求為駁回原告之訴。四、本件兩造主要爭點厥為：被告追繳已發還之系爭3 採購案押 標金，合計為1,862 萬元，是否適法？
五、本院判斷如下：
㈠按政府採購法第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文 件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不 予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關 認定有影響採購公正之違反法令行為者。」而該款所規定之 「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」， 係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影 響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始 由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反 法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無 異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發 還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法 意旨（最高行政法院100 年度判字第1985號及101 年度判字 第839 號判決意旨參照）。次按工程會89年1 月19日（89） 工程企字第89000318號函釋：「……如貴會發現該3 家廠商 有本法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款（ 按該函釋所述本法第50條第1 項第5 款規定『影響採購公正 之違反法令行為』，業於91 年2月6 日修正為『其他影響採 購公正之違反法令行為』並移列為第50條第1 項第7 款）情 形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31 條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反 法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」
㈡又按最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議： 「一、依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1 項前段 規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納 押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商 繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公 正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關 得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所
繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機 關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於 投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法 第31 條 第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形， 其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商 隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算 消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相 符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起 算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實 問題，自應個案具體審認。」明揭政府採購法第31條第2 項 各款向廠商追繳押標金，為機關對於投標廠商行使公法上請 求權，而有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消 滅時效規定之適用；而關於該公法上請求權之起算其消滅時 效期間，應自可合理期待機關得為追繳時起算，但何者為「 合理期待機關得為追繳時」，乃事實問題，應自個案具體內 容審認之。何以「應自可合理期待機關得為追繳時起算」， 該決議理由明載：「政府採購法第31條第2 項各款規定機關 得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商 一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳 權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦 與消滅時效制度之立意未盡相符。」另亦揭明「構成要件事 實（政府採購法第31條第2 項各款規定）顯現」之合理起算 原則。
㈢查原告前負責人陳景漳因執行業務意圖影響採購結果，容許 簡金源借用原告名義參加系爭3 採購案投標等犯罪事實，業 經桃園地院101 年10月18日以101 年度審簡字第278 號刑事 簡易判決原告「其廠商之代表人因執行業務，犯政府採購法 之意圖影響採購結果，而容許他人借用本人名義及證件參加 投標罪，共拾罪，各科罰金新臺幣陸萬元。應執行罰金新臺 幣肆拾伍萬元」、「陳景漳意圖影響採購結果，容許他人借 用本人名義及證件參加投標，處有期徒刑伍月，如易科罰金 ，以新臺幣壹仟元折算壹日。緩刑貳年，並應於本判決確定 之日起壹年內，向公庫支付新臺幣拾貳萬元」確定在案。而 審諸原告前負責人陳景漳在上揭刑案分別於法務部調查局、 偵查中及該刑案審理中自白不諱，業經該刑案刑事判決書事 實及理由「證據名稱」欄位㈠載明，並有㈢之開戶資料、 交易往來明細表、傳票資料、取款憑條、存款憑條等諸多物 證足證（見本院卷第40頁），復為兩造所不爭執，自堪認原 告前負責人陳景漳因執行業務意圖影響採購結果，容許簡金
源借用原告名義參加系爭3 採購案投標，原告及其負責人犯 政府採購法第87條第5 項後段妨害投標罪等違反政府採購法 第31條之違規行為，洵堪認定。參酌上揭工程會89年1 月19 日（89）工程企字第89000318號函釋及最高行政法院100 年 度判字第1985號判決意旨，關於廠商人員犯政府採購法第87 條之罪者，係屬特定之行為類型，業經主管機關即工程會認 定屬廠商有影響採購公正之違反法令行為，被告認為原告已 符合政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，於法自屬有據 ，並無不合。
㈣原告陳稱本件追繳押標金之請求權時效參酌最高法院95年度 台上字第2673號、97年度台上字第1027號判決意旨，應參考 民法第128 條規定「請求權可行使時」起算，最高行政法院 102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議「應自可合理期 待權利人為請求時起算」違反法律保留原則等語。惟查： ⒈按司法院釋字620 號解釋理由書：「最高行政法院在具體 個案之外，表示其適用法律見解之決議，原僅供院內法官 辦案之參考，並無必然之拘束力，雖不能與判例等量齊觀 ，惟決議之製作既有法令依據（行政法院組織法第30條及 最高行政法院處務規程第28條），又為代表最高行政法院 之法律見解，如經法官於裁判上援用時，自亦應認與命令 相當。」足知最高行政法院庭長法官聯席會議決議雖無必 然拘束力，但因係終審法院針對實務上發生之具體法律問 題為討論，始作成統一法律見解，自具援引價值，而得作 為違憲審查對象。
⒉上開最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議 決議：「……政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向 廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一 方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳 權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平， 亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權 應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至 可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體 審認。」業已考量追繳廠商押標金之構成要件事實多存在 廠商一方，不容易顯現，如該等要件事實仍在廠商隱護中 還未顯現時，客觀上自難期行政機關得以行使追繳權，始 決議追繳押標金之公法上請求權，「應自可合理期待機關 得為追繳時」起算其消滅時效期間，至何時構成「可合理 期待機關得為追繳時」，屬具體個案應查明之事實，繫於 具體個案情節定之，業已審酌本於衡平原則及兼顧消滅時 效制度之立意，及具體個案情節之變化，始作出上揭決議
內容，自屬客觀合理之法律見解，而可適用於本件消滅時 效起算之參考。又本件關於追繳押標金之公法上請求權消 滅時效之起算，既經上開最高行政法院庭長法官聯席會議 決議在案，即可逕行適用援引，而無適用原告所引審理「 私法關係」之最高法院95年度台上字第2673號、97年度台 上字第1027號判決意旨，應參考民法第128 條規定「請求 權可行使時」起算之必要，蓋在公法領域未有相關規定之 情形下，始有類推適用民法規定之必要。原告對此容有誤 解法令情形，委無足採。
⒊又查被告係因接獲經濟部水利署102 年12月30日經水工字 第10251240300 號函轉審計部102 年12月26日台審部五字 第1020005517號函文提供「各地方法院99年1 月至102 年 6 月刑事裁判書列載涉有違法（約）行為廠商之相關行政 處罰調查表」（見本院卷第44-45 頁），始獲悉原告及其 負責人犯政府採購法第87條第5 項後段之妨害投標罪，則 其主張在此之前，無法合理期待被告行使追繳押標金請求 權，因本院查無其他證據足以證明被告在接獲上開經濟部 水利署之公函前即已知悉原告及其負責人犯政府採購法第 87條第5 項後段之妨害投標罪嫌，自應認被告之上開主張 可採。而被告於獲悉上情後，即以原處分向原告追繳已發 還之系爭3 採購案押標金計1,862 萬元，並於103 年2 月 28日送達原告，有送達收件回執附本院卷第46-47 頁足佐 ，堪認為真實，自未逾行政程序法第131 條第1 項之5 年 時效期間。原告主張應自追繳權利成立時即押標金發還之 日起算等云，既與上開最高行政法院庭長法官聯席會議決 議及最高行政法院102 年度判字第793 號判決意旨不合， 難謂有據，要無足採；又本件縱以桃園地院檢察署檢察官 100 年度偵字第25480 號起訴書提起公訴日期（101 年5 月16日）起算本件請求權時效，亦未逾5 年期間，附此敘 明。
六、綜上，原告所訴均委無足採，從而被告對系爭3 採購案之押 標金共1,862 萬元之部分予以追繳並無違誤，訴願決定予以 維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷申訴審議判斷、 異議處理結果及原處分，均無理由，應予駁回。又本件事證 已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋 庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 23 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊
法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 4 月 23 日
書記官 林俞文
, 台灣公司情報網