下水道法
臺中高等行政法院(行政),訴更一字,102年度,19號
TCBA,102,訴更一,19,20150409,1

臺中高等行政法院判決
102年度訴更一字第19號
104年3月26日辯論終結
原 告　國慶化學股份有限公司
代　表　人 凱棣股份有限公司（指定黃亭棣代表行使職務）
訴訟代理人　蘇宏杰　律師
吳采模　律師
被 告　經濟部工業局南崗（兼竹山）工業區服務中心
代　表　人　陳聰智
訴訟代理人　李育錚　律師
陳奕勳　律師
蔡宜靜　律師
上列當事人間下水道法事件，提起行政訴訟，前經本院於102年1
月24日以100年度訴字第331號判決駁回原告之訴，原告不服，提
起上訴，經最高行政法院於102年8月22日以102年度判字第536號
判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下︰
　　主 文
被告應給付原告新臺幣貳仟伍佰零捌萬貳仟玖佰捌拾捌元。原告其餘之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件原告起訴時，原告之代表人為黃亭棣，嗣於訴訟中變 為凱棣股份有限公司，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟 ，經核無不合，應予准許。
（二）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經 被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。……有下 列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴 訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……四、 應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。……」行政訴訟法 第111條第1項、第3項第2款、第4款分別定有明文。而變 更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當 事人利益、訴訟經濟、原告未於起訴時主張，有無故意或 重大過失及公益等具體情事予以衡量（立法院公報第87卷 第36期院會立法說明參照）。本件係有關原告涉及違反南 崗工業區下水道使用管理規章第18條第3款、第4款、第21 條第1項第2款第4目及第23條規定，不服被告加重計收違 規使用費新臺幣（下同）41,804,980元所提起之行政訴訟 案件，原告之起訴狀原聲明：「（一）訴願決定及原處分



均撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。」嗣經本院前以10 0年度訴字第331號判決駁回原告之訴後，原告不服，提起 上訴，經最高行政法院以102年度判字第536號判決廢棄發 回本院更為審理，原告遂追加訴之聲明為：「一、先位聲 明：（一）訴願決定、申覆決定及原處分均撤銷。（二） 訴訟費用均由被告負擔。（三）被告應給付原告41,804,9 80元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年 利率百分之五計算之利息。二、備位聲明：（一）確認被 告對原告並無行政契約違約金（即違規使用費）之請求權 存在。（二）訴訟費用均由被告負擔。（三）被告應給付 原告41,804,980元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清 償日止，按年利率百分之五計算之利息。」經查，原告提 起本件行政爭訟，目的在請求撤銷被告99年月15日南崗字 第0996100579號函、99年4月9日編號違-3MZ000000000000 之「南崗服務中心維護費繳款憑單暨通知單」（原告主張 以上均為行政處分，但經本院審理後並非行政處分，理由 詳後說明）有關加重計收原告違規使用費41,804,980元部 分。原告並主張上開函文或通知單若經撤銷後，因溯及失 效，被告受領前揭款項之基礎將失所附麗，係屬無法律上 原因而受有利益之情形，為公法上不當得利，應依行政程 序法第149條準用民法第179條規定返還原告；另倘若鈞院 認為系爭違規使用費之徵收，非基於違法之「行政處分」 ，而係基於「行政契約之違約金請求權」，則原告為請求 被告返還系爭違規使用費款項，即應提起確認行政契約違 約金請求權不存在之訴。迺原告於前審誤為提起撤銷訴訟 ，為避免兩造之多年訴訟攻防之程序勞費化為烏有；又原 告追加備位聲明第3項（即返還系爭違規使用費款項之請 求），其爭點與主要爭點（即被告徵收系爭款項，是否存 在合法之請求權基礎）具有共通性，且判斷公法上不當得 利請求權是否存在之證據資料，與至今為止所提出之證據 資料具有同一性，於追加請求後仍得予以利用等語。經核 原告上開聲明之追加，符合上開規定意旨，且與原已起訴 部分可共同利用相同訴訟資料，並與當事人利益及訴訟經 濟無違，本院認原告上開訴之變更尚屬適當，應予准許。二、事實概要：緣被告於民國（下同）99年3月5日派員巡查區內 污水人孔時，發現永鳴路路面塌陷，經查看污水下水道，發 現下水道內之污水有異常現象，而循該下水道巡查，於靠近 原告工廠之下水道人孔內，發現該工廠將部分（廢）污水排 入未經申請之排放口，經採樣檢測結果，其水質中之懸浮固 體（SS）：3,600㎎/L及化學需氧量（COD）：5,980㎎/L，



均超過「南崗工業區下水道使用管理規章」（下稱系爭管理 規章）所規定之用戶排放水進入該工業區污水處理廠之進廠 限值，並於同年月7日會同原告公司人員開挖該未經申請排 放口之污水管線，確認該管線係由原告之工廠延伸而出。被 告即以99年3月11日南崗字第0996100517號函通知原告：「 ……貴公司將（廢）污水排入未核定之排放口污水下水道內 ，經取樣分析結果……未符合本工業區下水水質標準……已 違反本工業區下水道使用管理規章第18條第3款、第4款、第 21條第1項第2款第4目及第23條規定……」等語，再以同年 月15日南崗字第0996100579號函（下稱系爭通知函）通知原 告違規使用費經核算為新臺幣（下同）4,180,498元（計算 式詳如附表一），加重計收違規使用費10倍為41,804,980元 （計算式詳如附表二）。原告隨後以99年3月19日國慶外字 第990319號函檢具「廢水污染報告」主張：被告查獲伸入廠 內之1支10吋地下水泥管係原開發商埋設，為原告之前手國 寶公司（96年9月間與原告公司合併）所留下，而此次事件 係因新人操作不慎，連接管線脫落，致部分廢水流入該國寶 公司留下之管線內，應屬意外，且被告已將該管線給予封阻 等語，同年月25日於被告所召開「研商南崗工業區區內用戶 違規排水所衍生費用處理事宜」會議仍重申前揭意旨。另原 告於99年4月7日以（99）國南字第0401號函主張：針對3月5 日該廠污水排放狀況，經廠內調查為冷卻水池旁的1噸污水 暫存槽，因人員操作異常，造成污水洩流至地面，並滲入地 下而造成污染等語，復以同年月8日（99）國南字第0402號 函請求被告准許分12期繳納違規使用費。其間，被告分別於 99年4月7日、8日及9日至原告工廠會勘異常排放位置並進行 開挖，發現該處有集水井，下側有未經申請排放管出水口， 乃以99年4月9日編號違-3MZ000000000000之「南崗服務中心 維護費繳款憑單暨通知單」向原告加重計收違規使用費41,8 04,980元（下稱系爭繳款通知單）。而原告復以99年4月9日 國慶外字第990403號函檢附「廠內污水調查報告」主張：該 伸入廠內之管線為早期污水下水道所預留者，經開挖早期埋 設管路，發現該廠400噸水池溢出流入水溝後再流向集水井 （陰井）而造成此次污水事件，惟該集水井（陰井）為早期 開發商所設置遺留，而非該公司所設置，將立即進行改善工 作等語。又經濟部工業局工業區環境保護中心為瞭解原告公 司前揭調查報告，於同年月13日及16日分別派員會同被告至 原告公司工廠勘查，發現該工廠污水確有排放至未經申請排 放口之情形。惟原告仍於99年5月21日向經濟部工業局提起 申覆，經該局以99年7月21日工永字第09900513603號函申覆



決定略以：「……本案違規排放水之主要污染源，應為上游 排水渠道排入之廢水，而非冷卻水池溢流水。……本局南崗 工業區服務中心依管理規章規定加重計收違規使用費應無不 妥」。原告不服加重計收違規使用費41,804,980元之處分， 提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。案經本院於10 2年1月24日以100年度訴字第331號判決駁回原告之訴後，原 告不服，提起上訴，經最高行政法院以102年度判字第536號 判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：
（一）程序部分
⒈先位聲明之追加：
按行政訴訟法第111條第3項第2款：「有下列情形之一者 ，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求 雖有變更，但其請求之基礎不變。」復臺北高等行政法院 98年訴字第94號判決明揭：「所謂請求之基礎不變係指變 更或追加之訴與原訴之主要爭點有共同性，各請求利益可 認為同一或關連，原請求之訴訟及證據資料，具有同一性 或一體性，可變更或追加之後請求予以利用」等語。查原 告所追加之先位聲明第3項請求，係屬「訴訟標的之請求 雖有變更，但其請求之基礎不變」之情形：蓋原告起訴前 ，雖已向被告繳納違規使用費41,804,980元整，惟系爭「 違規使用費」之徵收確有違法違憲之處，實難令人甘服。 原告提起行政爭訟程序請求撤銷原處分之最終目的，實為 請求被告返還系爭「違規使用費」，倘原處分撤銷，因原 處分溯及失效，被告受領前揭款項之基礎將失所附麗，係 屬無法律上原因而受有利益之情形（即公法上不當得利） ，應依行政程序法第149條準用民法第179條規定，被告應 給付41,804,980元予原告。再者，原告所追加之「先位聲 明第3項」（即返還系爭「違規使用費」款項之請求）， 與起訴時之原請求之主要爭點（即撤銷原處分之請求）有 共通性，且判斷公法上不當得利請求權是否存在之證據資 料，與原處分應否撤銷之證據資料具有同一性，於追加聲 明後仍得予以利用。故原告爰依前述「行政訴訟法」第11 1條第3項第2款「請求之基礎不變」之規定追加給付訴訟 之請求，俾使兩造紛爭能於同一程序中一併解決，更可避 免原告另訴請求返還系爭「違規使用費」而可能孳生之裁 判矛盾。
⒉備位聲明之追加：
⑴確認訴訟之請求（即備位聲明第1項）
按行政訴訟法第111條第3項第4款：「有下列情形之一者



，訴之變更或追加，應予准許：……四、應提起確認訴訟 ，誤為提起撤銷訴訟。」蓋此規定之立法意旨，係為保障 原告之程序利益，避免原告因聲明有誤而逕遭駁回所生之 程序性勞費。倘鈞院認為系爭違規使用費之徵收，非基於 違法之「行政處分」，而係基於「行政契約之違約金請求 權」（假設語氣，事實上系爭違規使用費之徵收，係基於 被告之高權行為，確屬行政處分無疑）。則原告為請求被 告返還系爭違規使用費款項，即應提起確認行政契約違約 金請求權不存在之訴。迺原告於前審誤為提起撤銷訴訟， 為避免兩造之多年訴訟攻防之程序勞費化為烏有，原告爰 依前述行政訴訟法第111條第3項第4款規定追加備位聲明 第2項之請求，依法應予准許。
⑵給付訴訟之請求（即備位聲明第3項）
同前所述，原告追加備位聲明第3項（即返還系爭違規使 用費款項之請求），其爭點與主要爭點（即被告徵收系爭 款項，是否存在合法之請求權基礎）具有共通性，且判斷 公法上不當得利請求權是否存在之證據資料，與至今為止 所提出之證據資料具有同一性，於追加請求後仍得予以利 用。原告依前述行政訴訟法第111條第3項第2款「訴訟標 的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變」之規定追加給 付訴訟之請求，依法應予准許。
⒊原告所提先位聲明第1項，以及追加之先位聲明第3項， 程序上均合法，故被告辯稱原告先位聲明之訴不合法云云 ，洵非可採：
⑴按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關 之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依 訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為 決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行 政法院提起撤銷訴訟。」查被告99年3月15日系爭通知函 及99年4月9日系爭繳款通知單，計算並命原告繳交系爭違 規使用費高達41,804,980元，均屬行政處分，且已違法損 害原告之權益，原告並已提起申覆、訴願及前第一審訴訟 程序等，請求撤銷系爭通知函及系爭繳款通知單（即原處 分）。是以，原告之先位聲明第1項，即請求撤銷原處分 （含申覆決定）及訴願決定，自符合前揭行政訴訟法第4 條第1項規定，而屬合法。再者，原告追加之先位聲明第3 項，即請求命被告返還原告已繳納之系爭違規使用費及其 利息，實屬於撤銷原處分等時，併為回復原狀之必要處置 。此乃原告依行政訴訟法第196條第1項規定得為之合法聲 請，且符合最高行政法院98年度裁字第1777號裁定所揭促



進訴訟經濟、有效實現訴訟目的等應准許訴之追加之標準 ，當屬合法。
⑵按行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不 得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為 適當者，不在此限。」就該規定所謂「適當」之解釋，立 法院公報之院會紀錄明揭：「至於適當與否，則應就訴訟 資料利用之可能、當事人之利益、訴訟經濟、原告未於起 訴時主張，其有無故意或重大過失及公益等具體情事予以 衡量」等語，查原告所以不得不追加備位聲明之訴，乃係 因被告於前二審始違法提出被上證1至被上證3，並改口辯 稱其系爭通知函係基於行政契約而為之意思通知云云。由 於不論係被告在前二審以前之主張、被告自己所訂系爭管 理規章第22條第3項就計收違規使用費之定性、被告上級 機關「經濟部工業局」之主張或本件之「經濟部」訴願決 定等，均認系爭通知函及被告系爭繳款通知單為行政處分 ，故原告於前一審起訴，未以「系爭通知函」及「系爭繳 款通知單」係基於行政契約下之意思通知為前提，而為相 關主張，並無任何故意或過失可言。再者，不論「系爭通 知函」及「系爭繳款通知單」係屬行政處分（即原告先位 聲明部分），或係依行政契約之意思通知（即原告備位聲 明部分），其訴訟資料均屬相同，且容許原告追加備位聲 明之訴，有助訴訟經濟，並免原告之權益因被告違反「禁 反言原則」之變更主張，以及不同法院對於「系爭通知函 」及「系爭繳款通知單」定性之差異，而受損害。職是， 原告追加備位聲明之訴，參前揭立法院院會紀錄意旨，實 符前揭行政訴訟法第111條第1項規定，當屬合法。（二）實體部分
⒈原告向被告申請聯接使用南崗工業區之污水下水道系統， 經被告核准使用之法律關係，乃屬「須經當事人申請之行 政處分」，並非「行政契約」；而因異常排放而計收之違 規使用費，應係對於人民之違反行政法上義務行為之「裁 罰性行政處分」：
⑴按前司法院大法官吳庚於其著書行政法之理論與實用第4 25頁至第426頁明揭：「須當事人申請之處分，其申請行 為類似要約……實則當事人之協力雖與此類行政處分是否 合法成立有關，惟本質上與契約之必須由雙方意思表示一 致者有所不同，在須協力之行政處分其成立與否仍取決於 行政機關單方之意思，當事人所為之申請……僅具次要之 意義而已。行政契約與行政處分在概念上固分別明顯，但 並非謂於個別事件中，兩者之判別毫無困難，遇有此種困



難情形時，除從上述本質不同加以判斷外，似可參酌外觀 或形式之因素，譬如有無將雙方約定作成書面之契約條款 ，一併考量。」「在法國行政法上向來以形式上有無契約 條款，作為判別行政契約與行政處分之一項標準，可供吾 人參考採用。」「行政契約：一、人民作為契約之一造當 事人時，其意思表示影響契約內容之形成……三、必須以 書面為之，由締約人雙方簽署。」「須申請之處分：一、 處分相對人之申請僅屬行政程序之發動，對內容形成不生 影響……三、書面處分僅由作成機關簽署。」等語。又司 法院大法官暨學者陳敏於其著書行政法總論第590頁明揭 ：「至於所謂以書面締結行政契約，是否限於將契約內容 作成一文書，並由雙方當事人簽署，所謂『文書單一性』 之情形，或由雙方當事人互以書面為相對而一致之意思表 示，即為以書面締結行政契約，學說上有不同之見解。惟 為確保法律關係之明確計，應以前者作成正式契約書之見 解較為合理。經查，由被告於前二審所提被上證1即原告 之前身國慶製藥股份有限公司（下稱國慶製藥）於89年4 月21日所提「申請書」後附表格二「工業區興辦工業人申 請工廠廢（污）水聯接使用下水道系統申請表」第2頁「 指定文件」欄明載「切結書」等為申請之應備文件觀之， 該等國慶製藥出具之申請表及切結書（下稱系爭切結書） 之內容，均係由被告單方面訂定，國慶製藥僅能依照被告 要求填寫、簽署，故關於雙方規律內容之形成，均係由被 告片面決定，國慶製藥完全無影響其內容形成之餘地，而 僅得以不申請之方式，免於規律內容之形成。再者，被告 就國慶製藥之申請書，雖以被告於前二審提出之被上證2 號函，核准國慶製藥之前揭申請，惟雙方並未簽署單一之 正式行政契約，足可見國慶製藥申請聯接使用污水下水道 系統，經被告核准使用之法律關係，乃屬「須經當事人申 請之行政處分」，並非「行政契約」。
⑵系爭切結書不發生任何法律效果，並非法律行為，故國慶 製藥自無因出具系爭切結書，而與被告成立任何行政契約 之可能：按人民簽署切結書，是否即與行政機關形成行政 契約之法律關係，仍須視具體情形而定，不能一概而論， 依被告於前二審所提附件5學者蔡茂寅所著「切結書之法 律性質」乙文第參項所揭：「切結書的法律性質，應依其 內容判斷之。第一、如其內容僅係針對一定之事實有所證 明，則屬事實行為之性質，至多僅屬觀念通知，而非法律 行為。第二，如若切結書之內容係在單方面承諾負擔義務 或拋棄權利，而無與行政機關達成意思合致之情形者，即



應解為人民所為之單方意思表示……」等語，可知縱使人 民簽署切結書，亦非當與行政機關間形成行政契約之法律 關係。復依學者蔡茂寅於前文第肆項所揭：「二、乙切結 願負一切法律責任，僅為當然之事之敘述，並未因之發生 任何法律效果，因此亦非法律行為……」等語，可知如人 民係切結遵守原本即應遵守之法律規定，則僅為當然之事 之敘述，並非法律行為，不發生任何法律效果。國慶製藥 89年4月21日簽署之系爭切結書雖載：「……願遵守南崗 工業區污水處理廠操作營運管理辦法暨工業區污水下水道 使用管理規章等相關之規定，日後如有排放水質超過污水 處理廠進場限值時，即遵照貴中心規定辦理……」等語， 惟其所願遵守者乃系爭管理規章，縱認國慶製藥於系爭切 結書表示願遵守者，包括被告其後始公告施行之系爭管理 規章，惟由系爭管理規章第2條第2款規定：「本規章之用 語定義如下：……二、用戶：於公告處理區域內之事業用 戶、一般用戶，或非屬公告處理區域內之特定用戶，依下 水道法、水污染防治法及本規章接用或使用下水道者稱之 」，以及被告據以裁罰原告之系爭管理規章第18條、第21 條及第23條規定，均係以「用戶」作為管理規制之對象， 可知人民只要接用或使用被告之下水道者，即受系爭管理 規章之規制，不因人民是否曾出具願遵守系爭管理規章之 切結書而有不同。是以國慶製藥於系爭切結書中承諾願遵 守之相關規定縱包括「系爭管理規章」，惟此僅為當然之 事之敘述。是以系爭切結書並未發生任何法律效果，而非 法律行為，故國慶製藥自無因此與被告成立任何行政契約 之可能，且不論系爭切結書所載「工業區污水下水道使用 管理規章」，或系爭切結書所未載之「系爭管理規章」， 均更無成為所謂行政契約內容之一部分可言。由上足見， 兩造間就使用污水下水道系統並未成立行政契約。 ⑶縱認兩造間就污水下水道系統之使用係屬行政契約關係， 惟被告依系爭管理規章第21條第1項第2款第4目之3及第23 條規定作成之「系爭通知函」及「系爭繳款通知單」，仍 屬行政處分：按最高行政法院95年7月份庭長法官聯席會 議（二）之決議明揭：「……全民健康保險法第55條第2 項、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第1條、 第66條、第70條所明定。由上揭規定可知，保險醫事服務 機構於特約期間，有特定情事者，保險人應予停止特約一 定期間。此項公法上應處罰之強制規定有規範保險人及保 險醫事服務機構之效力，非得以行政契約排除其適用，即 使中央健康保險局與保險醫事服務機構間於合約中將之列



入條款以示遵守，無非宣示之性質，乃僅係重申保險醫事 服務機構如有上述違法情事時，中央健康保險局即應依前 揭規定予以停止契約部分之旨而已，並無有使上開應罰之 公法上強制規定作為兩造契約部分內容之效力保險醫事服 務機構一有該特定情事，保險人即應依上開規定予以停止 特約之處置。保險人之所為，單方面認定保險醫事服務機 構有無該特定情事，單方面宣告停止特約之效果，並無合 約當事人間容許磋商之意味，乃基於其管理保險醫事服務 機構之公權力而發，應認為行政處分，而非合約一方履行 合約內容之意思表示。是以保險醫事服務機構如有不服， 應循序提起撤銷訴訟以為救濟」等語。參酌上開最高行政 法院決議意旨，足見縱認兩造間就污水下水道系統之使用 係屬行政契約關係，且兩造亦將系爭管理規章第21條第1 項第2款第4目之3及第23條規定列為契約內容之一部分（ 原告否認），惟此亦僅屬宣示之性質，即重申上開規定意 旨而已，並無使上開規定作為兩造契約部分內容之效力， 且被告依上開規定單方面計收違規使用費，並無契約當事 人間容許磋商之意味，乃基於被告身為下水道管理機構之 公權力而發，應認為行政處分，而非契約一方要求他方履 行契約內容之意思表示。
⑷況人民與行政機關間是否成立行政契約，仍應視人民對於 該規律內容之形成有無影響力而定。倘人民僅得片面接受 行政機關之規制者，應屬行政處分，而非行政契約。蓋依 司法院大法官林錫堯於其著書行政法要義第437頁所揭： 「在個案上，究屬行政契約或業經同意之行政處分，可能 會有疑問。通說認為，其判斷，應由契約當事人（尤其是 行政機關）之表示及整體關聯性，發現其意思而為決定。 其判斷標準是，人民對於規律內容之形成是否具有影響力 （則為契約），或僅是得以拒絕同意方式免於規律之形成 （則為行政處分）。同理，亦可區別行政契約與須經相對 人申請之行政處分……」等語。復依司法院大法官李震山 於其著書行政法導論第374頁所揭：「行政機關係以被動 地位，受理人民所提申請案件，根據其申請內容所作之處 分，各該處分仍屬行政機關單方之行為……」及第375頁 所揭：「行政機關於作行政處分時，常要求當事人簽具結 保證書…其性質為何？必須從實質內涵考查該具結、保證 或切結是否為非裁量處分之單方面行為而定。該具結之要 求為單方面之高權行為者，屬附款行政處分，為雙方面意 思之合致人民有選擇決定權者，屬行政契約。因此，該項 考查並不受用語或記載不得異議之文字而受影響」等語。



而依系爭管理規章第5條第2項規定：「用戶得依下水道法 、水污染防治法及其他相關規定，向本機構申請核發聯接 使用證明。」第6條規定：「用戶申請廢（污）水納管及 聯接使用之相關書圖文件表格，其申請程序與表格由本機 構（即被告）訂之，並報主管機關備查。」以及第7條第1 項規定：「用戶依第5條申請廢（污）水納管及聯接使用 時，所檢具文件有欠缺或不合規定者，本機構（即被告） 於收件之日起7個工作天內通知限期補正，用戶應遵期補 正；逾期不補正者，視為撤回申請。」等語，可知國慶製 藥於89年間向被告申請聯接使用下水道之程序、表格及應 檢具文件，均由被告單方面訂之，申請人檢具文件稍有不 合被告之規定且未補正，即視為撤回申請。更言之，國慶 製藥僅係填具相關表格文件提出申請，復由被告表示核准 使用，申請程序中毫無對規制內容有任何磋商之可能。 ⑸最高行政法院發回判決雖謂系爭管理規章之內容應為本件 兩造行政契約之一部分，又謂依司法院釋字第348號解釋 之意旨，事業依管理規章向下水道機構申請納管或連接使 用，經同意時，事業與下水道機構間應成立行政契約等語 。惟查，司法院釋字第348號之案例事實，係教育部公布 國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實 施要點作為處理是項業務之依據，復由陽明醫學院醫學系 與公費學生訂立契約（方式如志願書之類），該實施要點 即成為雙方行政契約之內容（即該實施要點於公費學生簽 署志願書時，業已公告施行，且公布該實施要點之教育部 非行政契約之契約當事人）。然本件作為系爭違規使用費 徵收依據之「系爭管理規章」公告施行之日期為89年9月1 日，惟國慶製藥係於89年4月21日向被告提出申請，並於8 9年5月15日經被告核准聯接使用，更言之，原告提出申請 時，系爭管理規章根本尚未公告施行，簽署時無從知悉其 內容，如何能成為兩造行政契約之一部份？況本件與司法 院釋字第348號之案例事實顯屬有別，自不得比附援引。 又系爭管理規章自公告施行至今，其內容經數度更迭修正 ，無論每月使用費之計算方式、水質標準、計量設備管理 ，乃至於裁罰標準，均係由被告片面制定公告之，且公告 施行後之修正內容，均實質上拘束申請聯接使用之用戶， 姑不論公法契約與私法契約之區別，按契約平等之精神， 豈能容一方當事人得在未經他方當事人同意之情形下，恣 意變更契約之規制內容？事實上，原告等用戶遵守系爭管 理規章，本即係基於下水道法第19條授權而生之規範效力 ，並非基於兩造間行政契約之約定。再依被告所提被證2



及被證3之95年函文，以及原告於前二審所提上附件6工業 區下水道使用管理規章修正總說明及條文對照表第2頁、 第3頁、第12頁及第13頁，可知前二審判決所認定成為兩 造行政契約內容一部分，即於89年9月1日公告施行之原始 「系爭管理規章」中，根本未訂有本件案發時第21條第1 項第2款第4目之3及第23條之加重計收違規使用費規定。 是以，縱認被告於89年9月1日公告施行之原始系爭管理規 章，經國慶製藥與被告意思合致而成為兩造行政契約內容 之一部分，惟被告嗣後片面於現行系爭管理規章增訂第21 條第1項第2款第4目之3及第23條之加重計收違規使用費規 定，乃是片面增訂而未經原告同意，故該等規定自不能成 為兩造行政契約內容之一部分。綜上可知，國慶製藥向被 告申請聯接使用下水道系統，其對規律內容之形成並無任 何影響力，且縱系爭管理規章於原告提出申請時已公告施 行，依系爭管理規章得由被告片面數度修正乙情觀之，實 與契約平等原則之精神相牴觸，更無由認定兩造間係屬行 政契約之法律關係。發回判決認定「違規使用費」係「異 常排放之違約金」之見解，並非無疑。
⒉縱使認定兩造間聯接使用下水道之法律關係屬於行政契約 ，惟系爭違規使用費徵收，仍係根據下水道法第19條第1 項之間接授權，並非基於兩造間行政契約之約定，故應仍 屬「裁罰性之不利益行政處分」：
⑴系爭管理規章第21條第1項第2款第4目之3及第23條之裁罰 性行政處分條款，顯違憲法第23條、中央法規標準法第5 條第2款暨其等所揭法律保留原則、司法院釋字第394號、 第402號解釋暨其等所揭授權明確性原則：
所謂授權明確性原則，對於人民違反行政法上義務之行為 科處裁罰性之行政處分，其處罰之構成要件及法律效果， 僅限於法律有具體明確授權時，始得由行政機關訂定行政 命令予以規範，倘法律僅概括授權訂定管理規定時，行政 機關則不得逕行訂定裁罰性之行政處分條款。查系爭管理 規章第21條第1項第2款第4目之3所規定加重計收「3至15 倍之違規使用費」，以及第23條所規定再加重計收「10倍 違規使用費」，均顯屬裁罰性之行政處分條款。此有工業 區下水道使用管理規章修正總說明及條文對照表、經濟部 工業局於101年9月21日在經濟部工業局彰化濱海工業區服 務中心舉辦「『工業區下水道使用管理規章』第21條修正 草案說明會」所提簡報，以及最高行政法院102年度判字 第536號判決第13頁倒數第7以下至第14頁倒數第3行，亦 認定前揭系爭管理規章規定含有「處罰」性質等可稽。按



下水道法第19條第1項規定：「下水道機構，應於下水道 開始使用前，將排水區域、開始使用日期、接用程序及下 水道管理規章公告週知。」復依系爭管理規章第1條：「 南崗工業區服務中心為下水道機構，為南崗工業區下水道 系統之使用管理，依據下水道法第19條第1項規定訂定本 規章。」依此可知，系爭管理規章係為達下水道系統之使 用管理目的，下水道法授權下水道機構得以自行訂定之「 法規命令」；再按系爭管理規章第2條第2款規定：「本規 章之用語定義如下：……二、用戶：於公告處理區域內之 事業用戶、一般用戶，或非屬公告處理區域內之特定用戶 ，依下水道法、水污染防治法及本規章接用或使用下水道 者稱之。」以及被告據以裁罰原告之系爭管理規章第18條 、第21條及第23條規定，均係以「用戶」作為管理規制之 對象，可知人民只要接用或使用被告之下水道者，即該當 「用戶」，而受系爭管理規章之規制，不因人民有無承諾 遵守系爭管理規章之意思表示而有異。
⑵如前所述，原告向被告申請聯接使用下水道時，系爭管理 規章尚未公告施行，故不可能成為雙方行政契約所約定之 內容。因此，縱使認定原告聯接使用下水道之法律關係係 屬行政契約，於行政契約之約定以外，另受被告嗣後公告 施行之系爭管理規章（法規命令）規制，應屬理所當然。 而被告依系爭管理規章第18條、第21條及第23條規定向原 告徵收系爭「違規使用費」，係特別針對所謂用戶「違規 排放」之違反行政法上義務行為，依「用戶違規情節輕重 」而所為之行政裁罰，而非所謂「行政契約之違約金」。 至原告之所以按時繳納維護費用，或於被告於96年7月17 日公告修正系爭管理規章後，仍繼續使用下水道及污水處 理系統，均係因原告自始認為「系爭管理規章」係屬「法 規命令」，依法原告本即應遵守；並因認為被告向原告徵 收之違規使用費，係屬「行政處分」，故先請求以分期付 款方式繳納後（如原告不主動繳納，將遭課徵滯納金，且 被告得逕送行政執行處執行），復依照申覆、訴願及行政 訴訟程序尋求救濟。故被告臨訟始將原告依法規命令及行 政處分之行為，曲解為所謂成立行政契約、或同意被告片 面修正系爭管理規章內容之「默示意思表示」云云，實係 基於行政行為定性錯誤下之詭辯，洵無可採。
⒊縱採最高行政法院發回判決之見解，認定系爭管理規章第 21條第1項第2款第4目之3以及第23條之加重計收規定，屬 於行政契約之違約金約定，惟該部分約定係屬「顯失公平 之定型化契約約款」，依法應屬無效，被告無從據此向原



告徵收違規使用費：
⑴依行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者 ，準用民法相關之規定。」又依民法第247條之1之規定： 「依照當事人一方預定用於同類契約之條款而訂定之契約 ，為左列各款之約定，按其情形顯失公平者，該部分約定 無效：……二、加重他方當事人之責任者。……四、其他 於他方當事人有重大不利益者。」承前所述，系爭管理規 章係由被告訂定，嗣後被告亦得片面修正，原告對此內容 毫無可能進行磋商。惟縱認定系爭管理規章構成兩造行政 契約之一部份，其性質係由一方當事人（即被告）預先擬 定契約內容後，復與不特定相對人（即原告等園區廠商） 締約，且該不特定相對人無從磋商契約內容，應屬公法上 之定型化契約。由於現行法規對公法上之定型化契約並無 相關規定，是依行政程序法第149條規定，應準用民法第2 47條之1對定型化契約約款之相關規定。至於被告雖以其 附件3及附件4之判決，辯稱定型化契約條款本為行政契約 當然發生之結果，故無準用民法第247條之1規定餘地云云 。惟按司法院大法官林錫堯於其著書行政法要義第445頁 明揭：「行政契約無效之一般原因指本於契約之法理，準 用民法有關規定，應屬無效之情形……故舉凡依民法……