最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第209號
上 訴 人 陳文彬
陳輝成
陳蘇玉英
陳秀琴
陳輝全
朱樹（兼朱馮敏之承受訴訟人）
朱炳坤（兼朱馮敏之承受訴訟人）
朱炳進（兼朱馮敏之承受訴訟人）
朱炳文（兼朱馮敏之承受訴訟人）
彭秀春
邱獻毅
邱大明
邱大成
葉仁岳
葉仁寬
葉美琴
葉仁貴
葉秀桃
柯成福
黃福記
黃坤裕
黃坤義
黃坤麟
林昭平
楊苗堂
翁月娥
陳輝章
陳翰增（95年1月11日生）
上 一 人
法定代理人 陳輝章
邱玉君
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
李明芝 律師
林育丞 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 陳威仁
訴訟代理人 蔡進良 律師
參 加 人 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 張智宏 律師
上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國103年1月3日
臺中高等行政法院101年度訴更一字第47號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
原判決關於駁回上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記請求將如原判決附表1所示之土地回復原狀並返還之訴及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺中高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人內政部代表人自民國103年3月3日起變更為陳威仁 ；參加人代表人自103年12月25日起變更為徐耀昌，業據其 具狀聲明承受訴訟，應予准許，合先敘明。
二、緣參加人為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地（下稱 竹科竹南基地）周邊地區發展需要，檢具區段徵收計畫書、 圖等，報經被上訴人以98年4月14日內授中辦地字第0980724 263號函核准徵收臺灣省苗栗縣竹南鎮○○段○○○○段○○○ ○○號及頭份鎮○○段○○號等852筆土地，面積124.61公頃 ，及一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地之私有土地改良 物，交由參加人於98年4月21日以府地權字第09800653315號 公告，同日並以府地權字第0980065018號函知各所有權人。 上訴人不服，於98年7月2日向參加人提起訴願，經參加人移 送被上訴人，嗣經被上訴人以：上訴人不服參加人98年4月 21日府地權字第0980065018號函部分，以98年7月15日台內 訴字第0980132783號函復「查本件徵收補償訴願案，參考 臺北高等行政法院96年度訴字第241號判決意旨，應視為異 議申請案，請貴府依土地徵收條例第22條規定處理。」就上 訴人不服被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263 號函核准徵收案，依訴願管轄規定，移請行政院審理，嗣經 行政院訴願決定駁回。上訴人不服，對被上訴人98年4月14 日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收處分（下稱原處 分）、訴願決定、參加人98年4月21日府地權字第098006533 15號公告提起行政訴訟，經原審99年度訴字第315號判決（ 下稱更審前原審判決）駁回，上訴人就駁回請求撤銷訴願決 定及原處分部分不服，提起上訴，經本院以101年度判字第9 53號判決（下稱更審前本院判決）將原判決廢棄，發回原審
法院更為審理。原審法院因認本件判決之結果，將影響參加 人之權利或法律上之利益，爰依職權命其獨立參加訴訟。嗣 經原審法院判決（下稱更一審判決或原判決）將訴願決定及 原處分關於徵收上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記所有 如更一審判決附表1所示之土地及上訴人朱樹、黃福記、黃 坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂所有如更一審判決 附表3所示之土地改良物部分均撤銷，並確認原處分關於徵 收上訴人彭秀春、柯成福、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤 麟、翁月娥、楊苗堂所有如更一審判決附表4所示之土地改 良物部分為違法，暨駁回上訴人其餘之訴後，上訴人對駁回 上訴人於原審請求判決：「訴願決定及原處分於原判決附 表2所示之範圍撤銷。被上訴人及參加人應將上訴人彭秀 春、朱樹、柯成福、黃福記如原判決附表1所示之土地回復 原狀並返還予上訴人」部分不服，提起上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠被上訴人所提出「區段徵收計畫書」、 「簡報檔」及「初審意見表」，對系爭徵收案之公益性、必 要性及比例原則等事項之記載皆付之闕如，足見系爭徵收案 未經土地徵收審議委員會（現更名為土地徵收審議小組）會 議逐一審議其實體及形式要件，顯流於形式而未落實實質審 議之功能，原處分有重大程序之違法，應予撤銷。㈡從司法 院釋字第513號解釋及都市計畫法第1條、第3條規定亦可得 知，都市計畫係在管制土地使用分區及藉由計畫引導建設發 展，僅考慮「政策」或「效益」之問題，未實質考量原土地 所有權人房地財產權保障；而區段徵收因係直接嚴重影響及 剝奪人民財產權之行政處分，屬最後、不得已之手段，應以 最審慎態度為之，其考慮之事為「人權」之問題。是以都市 計畫所考量之公共利益與區段徵收審酌之公共利益自有不同 ，不能以都市計畫審議結果及都市計畫委員會之審查結論作 為區段徵收公共利益之擔保。㈢本案協議價購之金額係依97 年公告現值計算，被徵收人僅有接受或不接受，並無就土地 價格進行協商，已違反被上訴人93年3月25日台內地字第093 0060635號函及本院94年度判字第1709號、95年度判字第383 號、96年度判字第2039號判決意旨暨土地徵收條例第11條之 規定，更與比例原則、正當法律程序相悖。㈣原處分及徵收 公告僅記載需用土地人、核准徵收機關及文號、公告期間、 得提出異議及行政救濟之期間、公告徵收後之禁止事項、得 申請一併徵收之要件及期限、補償費及抵價地相關事宜，惟 就更審前本院判決發回意旨所列舉之審核事項，均未記載， 自有違行政程序法第96條第1項第2款規定及司法院釋字第40 9號解釋意旨。㈤系爭特定區計畫係為配合地方重大建設，
非國家重大建設，且其範圍內「經辦竣農地重劃」之農業用 地達全區7成，因此需合於農業用地變更使用審查作業要點 （下稱農業用地變更作業要點）第7點及該點第3款規定情形 ，始得同意申請變更，惟參加人農業處依第8點同意變更， 而行政院農業委員會（下稱農委會）於區委會審查時，亦未 表示反對意見，逕以區委會第127次會議審查通過，其程序 顯然違法；又縱經區委會第127次會議審查通過，依本院102 年度第371號判決之見解，仍不能作為土地徵收審議委員會 於審查系爭徵收案時，對於所欲達成之公益與維持農用之糧 食安全公益間利益衡量之擔保。㈥依本院96年度判字第1061 號判決意旨，系爭徵收案之工程實施進度及抵價地分配作業 ，不能作為原處分之撤銷於公益有重大損害之理由；且參加 人縣長已於議會承認系爭徵收案之目的在透過標售之方式炒 作土地已賺20幾億，足證參加人欲以系爭徵收案開發後之土 地利益用來降低財政赤字。故系爭徵收案無法經過公共利益 之檢驗，應予撤銷，方有助於公共利益之實現。㈦區段徵收 處分係「形成處分」，一旦生效，即對人民「個別」所有權 發生剝奪之法律效果，係對徵收範圍內之每筆土地及土地改 良物「個別」發生效力，規制效力當屬可分。此從土地徵收 條例第11條之協議價購程序係對「每一」土地所有權人就其 坐落之土地詳予溝通磋商，若談成後訂定個別單獨之協議價 購契約、土地所有權人可就其坐落之個別土地及土地改良物 選擇現金補償、申領抵價地或申請建物原位置保留可作為證 明。㈧本件參加人雖已辦理抵價地分配，但若原審判決撤銷 系爭徵收處分對上訴人部分，其原所有權即自動回復上訴人 所有，抵價地之分配亦失所附麗，何況上訴人彭秀春之系爭 79-64地號及朱樹之73-39地號土地，並未成為抵價地分配予 他人，亦證明有權利保護必要；而「集中劃設農地專案讓售 」係以徵收補償保管專戶內之補償費，抵作讓售農地之價格 ，實質上等同損失補償之一種，亦以徵收處分作為法律基礎 ，因該處分對上訴人之規制效力尚存續中，上訴人陳文彬等 20人接受此方案，並非回復至原無徵收處分之狀態。則無論 係補償費、抵價地或集中劃設農地專案讓售，皆僅係行政機 關強制徵收人民土地後之「損失補償」，不影響其土地及建 物已遭徵收，財產權遭受侵害之事實，是徵收處分對上訴人 之效力仍然存在，上訴人提起本件訴訟，可排除政府違法侵 害，回復至「權利之完整狀態」，自具有權利保護必要等語 ，求為判決：⒈先位聲明：⑴訴願決定及原處分於更一審判 決附表1、附表2、附表3及附表4所示之範圍均撤銷；⑵被上 訴人及參加人應將上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記如
附表1所示之土地回復原狀並返還予上訴人，及將上訴人彭 秀春、柯成福、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥 、楊苗堂如附表4所示之土地改良物與生活機能部分予以重 建並回復原狀。⒉備位聲明：⑴訴願決定及原處分於附表1 、附表2及附表3所示之範圍均撤銷；被上訴人及參加人應將 上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記如附表1所示之土地 回復原狀並返還予上訴人；⑵確認原處分中土地改良物處分 關於上訴人彭秀春、柯成福、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃 坤麟、翁月娥、楊苗堂如附表4所示之範圍違法。四、被上訴人除援用更審前原審判決之答辯外，並以：㈠本件區 段徵收案提送被上訴人土地徵收審議委員會第210次會議審 議時，均詳實審核區段徵收計畫書內容之各項資料、確認法 定作業程序是否完備，及是否符合都市計畫規劃內容及公益 性、必要性等相關規定，經討論結果認為本案符合相關法令 規定，爰決議通過。雖土地徵收審議委員會之會議紀錄並未 記明審議過程，尚無法從紀錄中瞭解審查情形，但土地徵收 審議委員會之委員於審議本案時，確實已考量本案之都市計 畫、徵收原因及開發目的，具有其公益性及必要性；且本案 開發範圍已權衡開發之必要性及保障民眾權益等事項，該計 畫面積為其事業所必需，並就損失最少之地方為之，其徵收 開發所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡，符合 比例原則；又本案都市○○○區段徵收計畫審定或核定前， 皆有給予土地所有權人及利害關係人陳述意見，俾公益考量 與私益維護得以兼顧。又本案行為時法並無明文規定公共利 益之審議機制及審核評估內容，至101年土地徵收條例等相 關法令修正後始有於都市計畫審議通過前向土地徵收審議小 組報告徵收公益性及必要性之程序，及訂定評估報告格式之 規定，不能以修法後的機制檢視98年核准之案件。㈡依參加 人97年12月8日府地權字第0970188645號函開會通知單、協 議價購會議資料及會議紀錄，顯示參加人協議價購符合相關 法令規定並透明，核已確實踐行土地徵收條例第11條規定協 議價購之程序，且上訴人等所有權人與參加人對協議價格有 所討論及說明，已就價購之金額提出主張及協議，本案係雙 方對於協議價購之條件各自有所堅持，以致協議無法成立之 原因，究與未踐行實質協議價購程序有別。㈢被上訴人核准 區段徵收之處分，所附區段徵收計畫書內已敘明本案辦理區 段徵收之法令依據及理由，參加人亦依法公告區段徵收計畫 書及徵收圖冊，供被徵收土地所有權人及建築改良物所有權 人閱覽，則本區段徵收處分之相對人或利害關係人可充分得 知本案相關訊息，依行政程序法第97條第2款規定，無待處
分機關之說明即已知悉作成處分之理由。㈣區段徵收與都市 計畫本應為相輔相成，不可分離。本案特定區主要計畫書所 載之計畫目的、區段徵收評估報告書所載之開發目的、與區 段徵收計畫書所載之徵收原因（開發目的），皆為因應新竹 科學園區竹南基地未來用地需求及周邊整體發展，擬以區段 徵收方式辦理整體規劃及開發，期能藉由完善公共設施及生 活服務機能之提供，以創造優質的產業與生活環境，顯見本 案區段徵收與都市計畫欲達成之公共利益目的一致，並無不 合。㈤本件從89年迄今可分為二階段，第一階段對於地主要 求繼續務農者，行政院吳前院長敦義已於99年8月作出農地 集中劃設，住戶原地保留的政策指示，目前均已完成農地配 售作業。至第二階段的4戶抗爭，查柯成福所有土地，參加 人業已同意其申領並配回抵價地；黃福記及朱樹分別僅拆除 部分圍牆及鐵皮屋，其建物均原地保留並無拆除，其原有農 地均已等值配回農業區土地；至彭秀春部分，參加人業已報 院同意以成本價格讓售一塊建地重建房屋，對於本案，參加 人與被上訴人均係以公共利益及維護民眾權益角度，盡最大 可能協助處理等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審 之訴。
五、參加人則以：㈠上訴人被徵收之房地並非聚集於其中一隅， 而係分別分散於本區段徵收範圍內，且系爭核准區段徵收之 行政處分係就區段徵收範圍內全部土地及土地改良物所作成 之徵收處分，本質上應無法割裂，且上訴人原所有之土地及 其土地改良物所坐落之基地，亦已因抵價地之分配而已分歸 參與抵價地分配之人取得，上訴人客觀上亦不可能取回原有 土地或土地改良物，故上訴人提起本件撤銷之訴客觀上已無 實益。㈡參加人所召開3場次協議價購會議前即曾就各土地 所有權人之土地範圍及預計協議價購金額製作成協議價購歸 戶清冊連同開會通知書寄送予各土地所有權人，且該3場協 議價購會議除有民意代表與會發言外，亦有許多與會民眾當 場發言提問，嗣除經參加人與會代表當場作綜合答覆外，之 後參加人並將會議紀錄寄送至各所有人，足徵參加人於申請 徵收前業已確實踐行實質協議價購程序。㈢本開發案在內部 空間規劃中，除園區事業專用區外，尚有住宅區、商業區、 科技商務專用區及各項公共設施等，並考量地形條件，於計 畫區邊緣保留部分農業區作為緩衝空間；在尊重既有紋理， 降低開發影響方面，同時考量既有密集聚落及合法建物之保 留，針對特定區範圍內現有的甲種建築用地，以其合法建地 之範圍為原則，將建築物密集的住宅聚落劃設為住宅區，並 剔除區段徵收範圍；在農業用地規劃方面，考量特定區南側
頭份鎮山下里坡度較陡，及當地民眾需求及發展現況，已劃 設為農業區（約7.25公頃），以保留農業耕作空間及作為發 展緩衝。因此，系爭土地徵收案業已考量其徵收目的而於必 要範圍內劃定其徵收範圍，並就損失最少之地方為之。㈣參 加人於系爭都市○○○○○段即已提出區段徵收評估報告書 ，並經被上訴人先行核定其本案開發範圍在案，另參諸卷附 主要計畫書之計畫目的、區段徵收評估報告書計畫之目的及 區段徵收計畫書徵收土地或土地改良物之原因，足徵本件區 段徵收與都市計畫所欲達成之公共利益目的均屬相同而一致 ；且參加人業已多次辦理公開展覽及多場說明會、座談會， 並與包含上訴人陳文彬等人溝通協調，則依行政程序法第97 條第2款規定，被上訴人作成系爭處分時縱未敘明系爭區段 徵收處分之事實理由及其法令依據，亦不致違反行政程序法 第96條第1項第2款規定。㈤更審前本院判決所指摘之事項， 並非行為時土地徵收條例施行細則第36條所規定應載明之事 項，雖該條規定業已於101年6月27日修正，並於第36條第1 項第4款規定「興辦事業計畫之必要性說明」、第5款規定「 公益性及必要性評估報告」，然自不得持嗣後修訂之規定用 以指摘參加人所檢送之「區段徵收計畫」所記載內容有違背 法令之情，且恐有未考量被上訴人於93年12月間編印區段徵 收作業手冊第3章第4節有關土地徵收審議委員會審議原則之 情。㈥本案開發案業經被上訴人區域計畫委員會透過嚴謹程 序並依據「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」 予以審查同意變更在案，參加人所屬農業處僅係依行為時「 農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第17點 之規定而依同要點第6條第1項第1款至第4款規定提供意見， 並無決定准否變更使用之權限，亦即本案農業用地得否變更 其使用，並非參加人所屬農業主管機關提供原則同意之意見 即可辦理，故參加人所屬農業處於提供意見時或容有引用上 揭作業要點第8點之違誤，惟並不影響審查本案農地變更使 用之決定。㈦核諸上訴人之土地坐落位置係個別分布散落於 特定區範圍內，且部分位於道路用地內或供範圍內所有地主 申領抵價地之第一種住宅區等，倘原審判准撤銷原處分，對 於整體都市○○○道路系統、分區劃設等規劃機能、採整體 區段徵收之辦理精神、辦理本案之預期公共利益及案內其餘 已合法申領抵價地及補償金之土地或建物所有權人，將有重 大不利之影響，此相對於上訴人所有土地及其土地改良物均 業經依法補償在案，及上訴人原所有之土地、土地改良物及 其所坐落之基地，或因拆除而滅失，或因抵價地之分配而已 分歸參與抵價地分配之人取得，客觀上亦不可能取回原有土
地或土地改良物等情以觀，足徵本件撤銷訴訟若逕予駁回， 其對上訴人所造成之損害應較為輕微，且上訴人若有損害亦 得另以金錢獲得補償，應已符合行政訴訟法第198條第1項規 定之要件。㈧依苗栗縣實施平均地權基金收支保管及運用辦 法第3條規定所示，有關區段徵收土地出售之盈餘款，應全 部撥入苗栗縣實施平均地權基金，且依第4條規定所示，該 基金之運用亦有其範圍限制，即需專款專用。因此，有關區 段徵收土地出售之盈餘款，應全部撥入苗栗縣實施平均地權 基金，並不得用以償縣政府之債務，故媒體報導「徵收土地 用來償縣政府債務」等內容，顯與苗栗縣實施平均地權基金 收支保管及運用辦法第3條、第4條規定不符而不足採等語， 資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
六、原審以：㈠關於本件協議價購程序是否合法部分：觀諸協議 價購與說明會之會議紀錄全文，足見參加人僅係利用該次會 議告知參與會議之土地所有權人土地徵收條例第30條規定之 法定補償地價暨參加人辦理區段徵收，不予加成補償及一律 按照土地徵收條例第30條第1項規定，補償系爭區段徵收土 地地價之立場，且未及以其他方式取得土地。由於協議價購 之金額係依97年公告現值計算，被徵收人僅有接受或不接受 ，並無就土地價格實質進行協商。況被上訴人及參加人均自 承參加人通知土地所有權人於指定時間至指定地點參加協議 價購，會議當日對到場人之提問僅為「綜合答覆」，並「告 知」上訴人補償金額之計算，足見參加人僅就形式性說明法 定徵收價格，此等協議價購之內容與徵收補償之內容並無不 同，而未與參加協議價購會議之上訴人林昭平等人進行實質 協議，已違反土地徵收條例第11條之規定及被上訴人93年3 月25日台內地字第0930060635號函釋之意旨，顯與正當法律 程序有違。又本件土地所有權人申領抵價地比例雖達徵收私 有土地面積之98％，惟所以其申領抵價地係在被上訴人核准 區段徵收後，於參加人執行徵收處分時所辦理之程序，縱使 申領抵價地比例高達徵收私有土地面積之98％，參加人仍應 於申請徵收前依法進行實質協議價購程序；本件參加人既未 依法進行實質協議價購程序，則被上訴人及參加人主張參加 人於徵收前，已與土地所有權人進行協議價購程序云云，自 非可採。㈡關於被上訴人核准系爭徵收處分，對於徵收應具 備之公益性、必要性及符合比例原則等要件，有無實質審查 、判斷部分：⒈依憲法第23條、行為時（即101年1月4日修 正公布前）土地徵收條例第1條、第3條、土地法施行法第49 條等規定及司法院釋字第400號、第409號、第513號、第534 號解釋意旨，可知徵收私有土地應具備公益性、必要性及符
合比例原則，則被上訴人於核准系爭區段徵收時，即應就該 區段徵收是否具備公益性、必要性及符合比例原則加以審議 始為適法。⒉被上訴人土地徵收審議委員會審議土地徵收案 件，自應就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人 於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序？該土地徵收案 件之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損失最少之地方 為之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失 均衡？倘未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，其審議 程序，即難謂適法。⒊被上訴人原處分卷所附系爭徵收案審 議之「初審意見」，據被上訴人陳稱已提交或寄交土地徵收 審議委員會審議，然該「初審意見」將本案辦理原因記載「 為配合高速鐵路苗栗車站特定區用地取得需要」，與本件徵 收係參加人「為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地周 邊地區發展需要」而報請被上訴人核准徵收之標的顯不相符 ，其是否有初步審查已有疑義，且有誤導被上訴人土地徵收 審議委員會委員之審議。又被上訴人土地徵收審議委員會審 議系爭區段徵收案時，自應本其職掌，就需用土地人申請之 系爭區段徵收案件是否合於前揭徵收私有土地之各項要件予 以調查、審議、判斷，始稱適法；非可僅憑系爭特定區都市 計畫業經被上訴人都市計畫委員會前開會議審議通過及該區 段徵收範圍，嗣經被上訴人依據被上訴人都市計畫委員會前 後3次審議通過予以核定，作為通過系爭徵收案之理由。而 都市○○○區段徵收之公共利益不同，徵收處分是否合於公 共利益、比例原則及必要性，應於徵收階段獨立判斷，非謂 都市計畫審議通過後，即不必審查徵收階段的公共利益。是 以，本案雖經被上訴人都市計畫委員會第689次會議及區域 計畫委員會審議通過，但不能以此作為系爭徵收處分公共利 益之擔保，仍需於徵收階段具體審查徵收之公共利益。再觀 諸系爭徵收處分內容，顯見被上訴人作成系爭處分，係以被 上訴人所設土地徵收審議委員會第210次會議為據；然依該 次會議紀錄記載，系爭區段徵收案列為第32案，審議結果為 「通過」，其審議、討論過程與通過之理由為何？並未隻字 載明，是從該會議紀錄之記載內容，並無法據以審查該審議 委員會審議系爭土地徵收案時，已否就前開所列構成徵收之 程序與實質要件，予以審議、判斷。⒋參加人98年3月26日 府地權字第0980048932號函申請被上訴人核准系爭區段徵收 案檢送之「區段徵收計畫書」，並未就「興辦之系爭特定區 事業所欲達成之公益」與「徵收特定區內農地重劃區對政府 農業政策維護之公益」及「徵收範圍內土地暨土地改良物所 有權人私益」之影響，予以分析、比較及權衡利益輕重；且
徵收範圍內土地及土地改良物所有人計有1,039人，是系爭 區段徵收土地連同公有土地合計面積：136.62公頃，其中私 人所有面積為124.61公頃，供農業使用之面積多達80.52％ ；農地重劃區之土地占系爭區段徵收土地之76.46％，面積 合計1,033,423平方公尺；從該「區段徵收計畫書」觀之， 該計畫書作為土地徵收審議委員會判斷徵收是否合於實質及 程序要件之文件，未具體記載本案區段徵收之公益性及必要 性為何，並未就其「興辦之系爭特定區事業所欲達成之公益 」與「徵收特定區內農地重劃區對政府農業政策維護之公益 」及「徵收範圍內土地暨土地改良物所有權人私益」之影響 ，予以分析、比較及權衡利益輕重，在此情形下，被上訴人 土地徵收審議委員會第210次會議未就系爭徵收案之實體及 形式要件逐一審議、判斷，未審酌是否合於公益性、必要性 ，逕自作成「通過」之決議，顯流於形式而未落實實質審議 之功能，系爭徵收程序實有瑕疵，而難謂合法。⒌系爭區段 徵收案所徵收之土地絕大多數均為「特定農業區」及經辦竣 農地重劃之農業用地，參加人於91年4月10日依行為時農業 用地變更作業要點第8條規定：「非都市土地特定農業區非 屬經辦竣農地重劃之農業用地，符合下列情形之一者，得同 意申請變更使用：．．．」，同意將系爭特定農業區且經辦 竣農地重劃之農業用地變更使用，顯不符合該條之規定，自 屬違法。又參加人農業處審查本案農業用地變更為非農業用 地時，未審酌系爭特定農業區是否符合上開行為時農業用地 變更作業要點第7點之要件已有疏失，縱經被上訴人區域計 畫委員會第127次會議審查通過，仍不能作為被上訴人土地 徵收審議委員會於審查系爭徵收案時，對於所欲達成之公益 與維持農用之糧食安全公益間利益衡量之擔保；換言之，土 地徵收審議委員會仍須就「徵收所欲達成之公益」與「維持 農用之糧食安全公益」間為利益衡量，必須徵收所帶來之公 益遠大於維持農用所保護之公益及土地所有權人之私益時， 其徵收始符合比例原則。⒍依國科會於102年7月25日之聲明 ，其並無將系爭區段徵收範圍納為竹南科學園區擴廠之規劃 ，則與參加人提出之徵收計畫書所載徵收土地或土地改良物 原因「為因應新竹科學園區竹南基地未來用地需求及周邊地 區整體發展」之用地需求目的不符，足證系爭都市計畫之擬 定顯非擴大新竹科學園區竹南基地未來用地需求，即無此必 要性。況系爭區段徵收範圍大多數為「特定農業區」及經辦 竣農地重劃之農業用地，系爭土地之徵收係以犧牲屬於特定 農業區之優良農地為代價，而該特定農業區農地原本即種植 稻作、果樹，則值此世界糧食短缺，國家重視糧食自足之時
，必須徵收所帶來之公益遠大於維持農用所保護之公益及土 地所有權人之私益時，其徵收始符合比例原則。惟被上訴人 於核准徵收時，被上訴人及參加人並未提出其已針對「徵收 所欲達成之公益」與「維持農用之糧食安全公益」間為利益 衡量之資料，自難謂已針對此部分加以斟酌、審議。⒎證人 即參與被上訴人土地徵收審議委員會第210次會議之委員顏 愛靜、范姜真媺，於102年12月12日原審行言詞辯論時，陳 稱該次會議之委員並未依行為時「內政部土地徵收審議委員 會組織規程」第7條之規定至現場勘查，復未就系爭徵收案 是否具有公益性、必要性及符合比例原則作具體明確之審議 ，則尚難對被上訴人及參加人所主張系爭徵收案具有公益性 及必要性為有利之認定。⒏從而，被上訴人就附表1及附表3 所為之徵收處分，核有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合 ，上訴人起訴意旨請求撤銷，為有理由，爰將此部分之原處 分及訴願決定均撤銷，以資適法。另上訴人彭秀春、柯成福 、黃福記、黃坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂（下 稱上訴人彭秀春等8人）先位聲明請求將如附表4所示之土地 改良物與生活機能部分予以重建並回復原狀部分，因參加人 於102年7月18日執行系爭徵收處分時，已將該部分拆除而不 存在，則該部分既經拆除，客觀上已無法回復原來之狀態， 是上訴人彭秀春等8人先位聲明就此部分之請求即屬無理由 。惟本件被上訴人就上訴人彭秀春等8人如附表4所示之土地 改良物與生活機能部分之徵收處分既經認定係屬違法，上訴 人彭秀春等8人將來得依此向被上訴人請求損害賠償，即有 受確認判決之法律上利益，則上訴人彭秀春等8人備位聲明 請求確認被上訴人徵收上訴人彭秀春等8人就如附表4所示之 範圍違法，為有理由，應予准許。又參加人於執行徵收處分 時辦理抵價地之申請及抵價地之分配，乃是執行徵收補償程 序之一部分，尚難以參加人執行徵收補償程序將抵價地分配 予被徵收人，即謂被徵收人已無提起撤銷徵收處分之實益， 否則徵收處分後如經執行機關進行補償程序，被徵收人將永 無訴訟之機會，顯與法律規定不合。至於上訴人彭秀春等人 是否能取回原所有之土地，乃是撤銷後應另行解決之問題。 ⒐被上訴人所為之徵收處分因未踐行合法之協議價購程序及 未審酌、判斷該徵收是否合於公益性、必要性及比例原則等 要件而構成違法，被上訴人於作成系爭徵收處分既未審酌公 益，故本件撤銷被上訴人就上訴人彭秀春、朱樹、柯成福及 黃福記所有如附表1所示之土地及上訴人朱樹、黃福記、黃 坤裕、黃坤義、黃坤麟、翁月娥、楊苗堂所有如附表3所示 之土地改良物部分之徵收處分，焉能謂於公益有重大損害。
縱如參加人所言如撤銷徵收將影響區段徵收範圍內抵價地之 分配、工程之進行及部分土地已標售，對於公益將有重大之 損害等情；惟本件並無堅強理由與重大法益，足以超越依法 行政原則及行政爭訟保護人民權利利益功能之維護，則本件 之情況核與行政訴訟法第198條第1項情況判決之要件不符。 ㈢駁回部分：⒈本件上訴人彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記 請求被上訴人及參加人應將如附表1所示之土地返還予各該 上訴人，然查彭秀春所有上開原竹南鎮○○段○○○○段○○ ○○○○號土地，朱樹所有同小段73-39地號，柯成福所有同小 段1020、98-1、86、86-2、86-4、86-6、118地號土地及黃 福記所有同小段1016、1017地號土地，或現供道路使用，或 已因抵價地之分配而分歸參與抵價地分配之人取得（取得抵 價地之人亦已有將之出售予第三人），客觀上已無法將該土 地返還予上訴人彭秀春等4人。又土地徵收係國家因公共事 業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以 剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之 法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2 項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，及國家 與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係。被徵收 人與縣（市）政府執行機關間僅發生徵收補償之法律關係， 並不發生徵收處分之法律關係。是本件就撤銷上訴人彭秀春 等4人土地部分之徵收，上訴人彭秀春等4人自不得對參加人 請求將該土地返還。上訴人彭秀春等4人請求被上訴人及參 加人將如附表1所示之土地返還予各該上訴人，即無理由， 應予駁回。⒉上訴人陳文彬、陳輝成、陳蘇玉英、陳輝全、 陳輝章、陳翰增、陳秀琴、葉仁岳、葉仁寬、葉仁貴、葉美 琴、葉秀桃、林昭平、邱獻毅、邱大明、邱大成、朱炳坤、 朱炳進、朱炳文及朱樹等20人原所有農地，經區段徵收後， 因未於法定期限內完成申領抵價地，由參加人核發補償費並 存入專戶保管。嗣陳文彬等20人同意依照行政院「劃地還農 」政策，購買區段徵收範圍內規劃為農業區之土地，由參加 人完成配地讓售事宜，於102年5月2日完成讓售土地之所有 權登記在案，業據被上訴人及參加人陳明在案，並為上訴人 陳文彬等20人所不爭，則上訴人陳文彬等20人就本件區段徵 收之爭議，既曾進行協商，參加人並依研商結果完成專案讓 售農業區土地予上訴人陳文彬等20人，上訴人陳文彬等20人 雖曾有爭議，但上訴人陳文彬等20人既已買受區段徵收範圍 內專案劃設之農業區土地，已接受依據會商結果所為之處理 方案，應認上訴人陳文彬等20人已認同系爭區段徵收之處理 方式，其再為爭議，已有違誠信原則。又依土地徵收條例第
39條第1項及第40條第1項前段規定，區段徵收土地時之補償 方式原則上係以現金補償地價，其不願領取現金補償者，始 得申請發給抵費地，參加人依土地徵收條例第44條第1項第4 款規定，經行政院核准所為之專案讓售，並非區段徵收土地 之法定補償方式。上訴人陳文彬等20人既未於法定期限內完 成申領抵價地，並由參加人發給補償費存入保管專戶，參加 人對於上訴人陳文彬等20人自已依法完成區段徵收補償之程 序。上訴人陳文彬等20人既接受區段徵收後之專案讓售，以 其原地價買受專案劃設之農業區農地，享有「劃地還農」及 農地集中之利益，顯見渠等嗣後已認同系爭區段徵收處分， 則其再事爭執系爭徵收處分違法，即有矛盾之情形，而有違 誠信原則。故上訴人陳文彬等20人提起本件撤銷之訴，請求 撤銷訴願決定及原處分關於上訴人陳文彬等20人所有如附表 2所示土地及地上改良物之徵收處分，已無權利保護之必要 而應予駁回。㈣查本件被上訴人作成系爭核准徵收處分前， 與本案有關之都市計畫案，參加人於93年10月28日辦理都市 計畫草案公開展覽，其後並辦理14場說明會、座談會，充分 溝通民意；並徵詢相關公用事業機構與新竹科學工業園區管 理局意見後，經苗栗縣都市計畫委員會第179次會議決議縮 減計畫範圍。參加人復於95年6月12日起至95年7月11日止辦