臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第八七四號
原 告 甲○○
被 告 內政部警政署入出境管理局
代 表 人 曾文昌（局長）住同右
訴訟代理人 戊○○
右原告因台灣地區與大陸地區人民關係條例事件，不服行政院中華民國八十九年六月
二十八日台八九訴字第一八八三○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣秦興昌之原配偶秦楊鳳娟歿，秦興昌嗣於民國（下同）八十二年八 月十日與大陸地區人民乙○○在大陸結婚，生有一女丁○（八十四年七月三十一 日生），一子丙○○（八十七年三月十七日生），秦興昌於八十七年十月間前往 大陸探親臥病，八十八年一月二十四日由乙○○偕丙○○、丁○送渠回臺，丙○ ○、丁○即於八十八年一月二十七日申請在台定居，秦興昌於次月二十六日死亡 ，乙○○旋即申請在台定居。原告係秦興昌之子，認丙○○、丁○、乙○○三人 在台定居設籍，除嚴重影響其財產繼承權外，且其申辦手續有涉及偽造文書罪嫌 ，請求被告機關撤銷丙○○、丁○渠在台定居設籍之許可，及不准乙○○之申請 在台定居，經被告於八十八年四月二十二日以八八境忠字第三五八三八號函復駁 回其請求，原告循序提起一再訴願均遭駁回，乃提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告未於言詞辯論期日到場，依其所提起訴狀所載聲明、陳述略以： １、再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 ２、被告應撤銷丙○○、丁○及乙○○在台定居及設籍之許可。 ㈡被告聲明求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
㈠丙○○、丁○、乙○○三人申請在台定居事件，是否適用「大陸地區人民在台 灣地區定居或居留許可辦法」第十四條第一款之規定。 ㈡丁○之申請書上勾選居留，其保證書上卻勾選定居，被告可否逕以定居案辦理 。
㈢丙○○等二人之生父秦興昌是否有委託葉惠美代辦其二人之定居事宜。 ㈣原告自訴葉惠美及乙○○涉嫌偽造文書，尚未判決確定，被告是否得撤銷渠等 三人在台定居設籍之許可。
甲、原告主張：
一、「大陸地區人民在台灣地區定居或居留許可辦法」（下稱「本辦法」）第十四條 第一款規定，以「依親」事由申請在臺灣地區定居或居留，而申請人尚在大陸地 區者，應經由香港地區來臺，由其在臺灣地區之直系血親、配偶、兄弟姊妹代為 申請，核轉被告機關辦理；本辦法第二條第一款規定，「依親」係指依「臺灣地
區與大陸地區人民關係條例」（下稱「本條例」）第十六條第一項第一款、第二 款等規定，申請在臺灣地區定居或居留可言；本條例第十六條第一項第一款則規 定臺灣地區人民之直系血親及配偶，年齡在七十歲以上、十二歲以下者，第二款 則規定其臺灣地區之配偶死亡，須在臺灣地區照顧未成年之親生子女者，得申請 在臺灣地區定居。依前揭規定，丙○○、丁○、乙○○三人既原在大陸地區，嗣 經由香港地區來臺，則渠等在臺定居或居留之申請，應由其在臺灣地區之直系血 親、配偶、兄弟姊妹代為申請，惟本件渠等竟由所謂之「朋友」葉惠美提出申請 書（下稱「系爭申請書」）、保證書（下稱「系爭保證書」）及委託書（下稱「 系爭委託書」）代為申請，於法自有未合。
二、甚者，丁○及丙○○八十八年一月間向被告機關申請定居、居留時，分別年僅約 四歲及一歲，乃無行為能力人，其意思表示無效，應由渠等之法定代理人（即原 告之父秦興昌）代為並代受意思表示（見民法第十三、七十五、七十六條），故 渠等依法不得自為定居、居留之申請，亦不得由法定代理人「以外」之人代為提 出申請，迺本件丁○及丙○○二人之系爭申請書上「代申請人」乙欄竟填載「朋 友葉惠美」，於法亦未合。
三、被告稱丙○○等二人既由生父委託葉惠美女士代辦定居，並附有委託書，均合於 申請要件，其自無不准之理由云云，殊無可採。蓋秦興昌並未委託葉惠美代辦丁 ○、丙○○在臺定居及設籍之申請，葉惠美及乙○○等涉嫌偽造系爭委託書乙案 ，目前由臺灣臺北地方法院審理中，故系爭委託書之形式上已非真正。四、退一步言，縱認系爭委託書形式上為真正（原告仍否認），惟觀諸系爭委託書僅 記載：「本人（指秦興昌）因故未能親往送件，特委託朋友葉惠美持本人身分證 及受託人身分證明代向 貴局申辦出入境手續」，隻字未提及「丁○、丙○○」 ，其顯非秦興昌以丁○、丙○○之法定代理人之身分，代理渠等二人委託葉惠美 辦理渠等二人定居、居留之申請，則依前第二段之說明，系爭委託書於法未合； 甚者，系爭委託書亦隻字未提及秦興昌係委託辦理「居留、定居」之手續，自不 得用於定居、居留之申請。被告雖辯稱其因業務龐雜，受理民眾委託之案件種類 甚多，只能以概括委託辦理入出境業務之委託書核辦各相關事項，未作細部分類 云云，惟查行政程序法已明揭「依法行政」及「行政行為之內容應明確」等原則 ，且系爭申請書、系爭保證書既均有「居留」、「定居」等勾選欄，故被告當時 亦應要求系爭委託書上須手寫具體載明委辦事項為「居留」或「定居」等，始予 以受理，被告不得泛稱「申辦出入境手續」為概括委任即予含混辦理「定居」。 按於法律效果上，「定居、居留」與「出入境」既不相同，且委託人為「秦興昌 」與委託人為「丁○、丙○○」亦不相同，被告自不得將所謂「秦興昌」委託葉 惠美辦理「出入境」之系爭委託書，逕行認定為「丁○及丙○○」委託葉惠美辦 理「定居、居留」之委託書。
五、被告復稱本條例第十六條第一項第一款規定，並無限制先辦居留，才可申辦定居 ，丙○○等二人依上述規定申辦定居，與法並無不合云云，亦無可採。蓋丁○僅 申請居留，並未申請定居，此由丁○之系爭申請書上「申請事由」乙欄已清楚勾 選「居留」，並非勾選「定居」即明，此亦為被告所自認。被告雖辯稱丁○之申 請書固於申請事由乙欄就「定居」、「居留」項目勾選「居留」，惟所附保證書
於保證責任部分則勾選在臺灣地區定居，且同日送件之丙○○申請案，其申請書 之申請事由係勾選定居，故其將丁○申請案以定居案辦理，並無不妥云云。惟查 本條例第十六條第一項第一款規定，台灣地區人民之直系血親及配偶，年齡在七 十歲以上、十二歲以下者，「得」（而非「應」）申請在台定居；亦即符合該條 件者雖有資格申請在台定居，惟若申請人並未提出申請或僅申請「居留」，則縱 其符合定居之資格，被告仍無權主動代其申請或逕行准許其「定居」；此外，既 係申請人向被告申請定居或居留，則自應以申請人申請書上之勾選為準，而非以 保證人保證書上之勾選為準。依此，本件被告顯無權准許丁○定居。復查，丁○ 之系爭申請書上既勾選申請「居留」，惟葉惠美所提出之系爭保證書上則係勾選 其就丁○在臺灣地區「定居」提供保證，二者顯不相符，系爭保證書既存有瑕疵 ，被告於程序上即應認其未提出申請必備文件而不予受理申請，自更不得反而以 系爭保證書所載作為丁○係申請在臺「定居」之依據。另丁○與丙○○雖係姊弟 ，但於法律上係獨立之個體，渠等究係由請「定居」或「居留」，自應依各別之 申請書各別認定，迺被告竟以丙○○係申請「定居」為由，即自行認定丁○亦係 申請「定居」，未免失之草率，實難令人甘服。至少，本件被告既認丁○之申請 書存有疑義，則應再詢問其真意，此亦為再訴願決定理由中所明揭，若其真意係 定居，則應要求其更正勾選項目，並於更正處簽章，且應簽章更正日始為申請日 ，被告殊不得於未再詢問其真意要求其簽章更正前，即逕行受理甚且違反文義而 許可其定居。
六、綜上，關於丁○、丙○○及乙○○三人之系爭申請書、保證書及委託書，既有諸 多於法未合之處，被告本即不應准許渠等定居、居留之申請，迺被告竟准許渠等 之申請，此已嚴重影響原告之繼承權益，原告不得已乃向被告申請撤銷渠等之定 居及設籍許可，惟原處分竟仍駁回原告申請，訴願決定及再訴願決定竟仍維持原 處分，於法均有違誤。為此狀請賜判如起訴聲明，以維權益。乙、被告主張：
一、查「大陸地區人民在台灣地區定居或居留許可辦法」第二十六條規定：「符合本 條例第十六條第一項及第三項規定，依定居以外事由入境，而未受定居數額限制 者，或經許可居留，入境後在台灣地區連續居留滿兩年者，得在台灣地區申請定 居。」丙○○、丁○等二人於八十八年一月間隨父「依親」入境後，並由生父秦 興昌簽章委託葉惠美申辦定居，應合於上述規定。原告援引「大陸地區人民在台 灣地區定居或居留許可辦法」第十四條規定，係申請人尚在大陸地區，須由在台 親屬提出申請；然丙○○、丁○等二人入境後再申請定居，與上述第十四條之申 請程序仍屬有別。
二、次查「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第十六條第一項第一款規定：「台灣 地區人民之直系血親及配偶，年齡在七十歲以上、十二歲以下者，得申請在台灣 地區定居」；同條第二項規定，大陸地區人民依前項第一款規定，每年申請在台 灣地區定居之數額，得予限制，但依大陸地區人民在台灣地區定居數額表四、台 灣地區人民之婚生子女，年齡在十二歲以下者，八十六年起每年數額不限。依前 揭規定，丙○○、丁○已具有申請在台定居資格。另因定居仍是居留最終目的， 丁○已合於定居要件，而在申請書之申請事由卻勾記居留；然其保證書及同日送
件之丙○○皆申請定居；被告機關依法核辦渠等之定居案，與法並無不合。三、另因秦興昌無法親往送件，附委託書委託葉惠美代辦申請案件，與民法第一○三 條等有關代理之規定相符，代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示， 直接對本人發生效力。查被告機關之委託書，雖係以概括性委託辦理入出境業務 ，然皆以達成上述之法律效果為已足，並無逾越行政程序法第四條所規定「依法 行政原則」。惟辦理「入出境業務」之委託書，係因被告機關受理民申請項目種 類繁多，為顧及通用便民，僅以單純格式供民眾使用。玆因原告告以其內容應予 明確，被告於八十八年十二月二十九日本案訴願駁回後，已簽陳研議改進。四、至於委託書有無偽造情形，係屬刑事案件之範疇，應經法院裁決。原告將代申請 人葉惠美及乙○○以涉嫌偽造文書罪訴請法院偵辦，目前尚未定案；刑事訴訟法 第一百五十四條規定：「犯罪事實應依證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實 。」原告僅憑告訴人身分，在法院尚未審結前，即認另件被告有罪，要求本件被 告撤銷丙○○、丁○等人戶籍，尚於法無據。再又不准乙○○在台定居乙節，被 告查孫女並無「大陸地區人民在台灣地區定居或居留許可辦法」第十三條規定不 予許可之情形，於八十八年三月十九日核准定居。綜上所述，被告機關依法核准 丙○○、丁○及乙○○等人定居，於法並無不合。請依法駁回原告訴訟。 理 由
甲、程序部分：本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政 訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依被告之 聲請，由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面：
一、按「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區定居．．．一、臺灣地 區人民之直系血親及配偶，年齡在七十歲以上，十二歲以下者。二、其臺灣地區 之配偶死亡，須在臺灣地區照顧未成年之親生子女者。、．．．」為臺灣地區與 大陸地區人民關係條例第十六條第一項第一款、第二款所明定，並未限制先辦居 留，才可申辦定居。又大陸地區人民在台灣地區定居或居留許可辦法第二十六條 第一項規定「符合本條例第十六條第一項及第三項規定，依定居以外之事由入境 ，而未受定居數額限制者，或經許可居留，入境後在臺灣地區連續居留滿二年者 ，在臺灣地區申請定居，應備左列文件送居住地直轄市、縣（市）警察局查註前 科、素行資料後，核轉境管局辦理。一、定居申請書。二、．．．五、保證書。 ．．．」。依大陸地區人民在臺灣地區定居數額表四：臺灣地區人民之婚生子女 ，年齡在十二歲以下者，八十六年起每年數額不限。二、原告不服被告八十八年四月二十二日境忠字第三五八三八號書函，以按依親事由 申請在台定居或居留，依大陸地區人民在台灣地區定居或居留許可辦法第十四條 第一款規定，應由其在台親屬提出申請；丙○○及丁○二人屬無行為能力人，應 由其法定代理人代為申請，被告核准葉惠美之代為申請，於法不合；其父出具之 委託書，並未提及委託葉惠美辦理居留或定居手續，且該委託書係屬葉女偽造， 正由法院審理中；又丁○之申請書係申請居留，並未申辦定居云云。經查丁○及 丙○○係隨其父入境後申辦定居，與大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦 法第十四條第一款規定申請人尚在大陸地區之申請程序有別。又無行為能力人申
請在台定居，固應由其法定代理人代為申請，但法定代理人非不可再委託他人為 之。而丁○之申請書雖於申請事由欄就定居、居留項目勾選居留，惟所附保證書 於保證責任部分則勾選在臺灣地區定居，且同日送件之丙○○申請案，其申請書 之申請事由係勾選定居，此有各該申請書及保證書在原處分卷可稽，參酌當時丙 ○○未滿一歲，丁○未滿四歲，其生父秦興昌自大陸將此二幼齡子女攜同入境， 其真意顯然要讓其在台定居，以便其就近照顧。從而被告將丁○申請案併同以定 居案辦理，核與秦興昌之真意並無不合。復查秦興昌所具名之委託書，固援用被 告辦理入出境業務之委託書例稿，其上僅印載「申辦入出境手續」，但因丙○○ 及丁○當時已隨父入境，已無再申請入境之必要，基於骨肉團聚之親情，秦興昌 委託葉惠美辦理入境手續之真意，應係定居之意，如單純為了入境，何必委託他 人辦理？從而被告辯稱該局因業務龐雜，受理民眾委託之案件種類甚多，只能以 概括委託辦理入出境業務之委託書核辦各相關事項，未作細部分類等語，固顯示 被告辦理公務未臻完善滋生困擾，但基本上並未違反當事人之真意，自不能咬文 嚼字，以文害義。且被告並非司法機關，其辦理行政業務，對於人民所提出之申 請書狀，只需形式審查符合法定要件後，即應予以准許。故本件丙○○、丁○定 居案之申請書及委託書於申請當時既形式上合乎法定要件，則被告依首揭規定予 以准許，自無不合。且在法院判決確定以前應推定刑事被告為無罪，自不能僅因 事後原告向法院自訴葉惠美及乙○○涉有偽造文書之罪嫌，即將原來之定居許可 予以撤銷，須待法院判決確定後，始能再依法處理。上開自訴案，法院既尚未判 決確定，原告請求撤銷丙○○及丁○之定居許可，即非有據，被告予以否准，自 無不合。末查乙○○之配偶秦興昌既已死亡，其須在臺灣地區照顧未成年之親生 子女丙○○及丁○，符合臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十六條第一項第二 款之條件，又無「大陸地區人民在台灣地區定居或居留許可辦法」第十三條規定 不予許可之情形，則被告於八十八年三月十九日核准其定居，亦無不合。原告請 求被告不准乙○○之申請定居，尚非有據，被告函復駁回其請求，亦無不合。一 再訴願決定遞予維持，均無違誤。原告仍執陳詞，聲明將之一併撤銷，並請求判 決命被告為撤銷乙○○等三人定居許可之處分，難謂有理由，應予駁回。據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五第一項前段、行政訴訟法條第九十八條第三項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十 年 三 月 八 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 帥嘉寶 法 官 林文舟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 三 月 十二 日 書記官 蔡幸樺