臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第二五五號
原 告 祭祀公業蕭三房
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 丁○○
訴訟代理人 辛○○
被 告 南投縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 戊○○
參 加 人 丙○○
訴訟代理人 庚○○
訴訟代理人 己○○
右當事人間因祭祀公業事件，原告不服南投縣政府中華民國八十九年七月二十九日八
九投府法救字第八九一一六○三四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣參加人丙○○前於民國（下同）八十八年四月九日向南投市公所申請「祭祀公業蕭三房公」管理人變更登記，經南投市公所函復應以「祭祀公業蕭三房公、蕭六國、蕭蓮花社」名義申請，參加人提起訴願，經被告機關以八十八年十月二十六日投府秘法字第一三一○二四號訴願決定撤銷。嗣原處分機關南投市公所並未為任何處分，丙○○乃於八十八年十二月八日函請南投市公所速為祭祀公業蕭三房公之公告，南投市公所以八十八年十二月十四日八八投市民字第二三四九四號函復：「正審核中」，未述明正在審核何人提出之申請案。嗣南投市公所八十九年二月二十三日以八九投市民字第二八一七號函准核發原告「祭祀公業蕭三房公」之派下全員證明書，丙○○不服，遂向被告提起訴願，並經被告以八十九年七月二十九日八九投府法救字第八九一一六○三四號訴願決定書決定：原處分撤銷，俟系爭祭祀公業之派下員爭執解決後始據以辦理公告。原告不服提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決如主文。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
三、參加人聲明：原告之訴駁回。
叁、兩造之陳述及爭執要點：
一、原告方面：
⒈南投市公所八十九年二月二十三日以八九投市民字第二八一七號函准核發原告 祭祀公業蕭三房公」之派下全員證明書，參加人丙○○不服，遂向被告提起訴 願，並經被告訴願決定書決定：原處分撤銷，俟系爭祭祀公業之派下員爭執解 決後始據以辦理公告。惟依祭祀公業土地清理要點及相關法令規定，上開祭祀
公業派下全員證明之核發，於法並無違誤。系爭訴願決定嚴重侵害原告依法已 完成公告而得核發派下員全員證明之權利，原告雖非系爭訴願之當事人，究屬 該訴願之利害關係人，依行政訴訟法第四條第三項規定，自得提起撤銷訴訟， 合先敘明。
⒉按祭祀公業之財產為其派下全體所公同共有，係最高法院歷來判例所是認，則 關於是否屬於祭祀公業派下之爭執，自屬於私權之爭執，應訴經民事法院判決 ，非行政機關所得處理，關於祭祀公業派下之證明，固不屬自治行政之範疇， 要亦非國家委任行政事項，自治團體之機關就此項事件所為之通知，自不能認 為行政處分，無許當事人對之提起訴願之餘地，行政法院四十八年判字第九號 判例闡釋甚明。
⒊內政部六十一年九月二十六日台內民字第四八五一九六號令，闡明：「祭祀公 業之證明，係便於其行使同意權，初非確定人民之私權，故有爭執時，即應由 當事人訴請法院審理，至審判結果如何，亦當事人間權利得喪問題，行政機關 原發證明，除由當事人提出法院判決請求變更外，尚為有效之證明，不得撤銷 。」又八十四年九月一日台內民字第八四○五六六七號函令第二項釋明：「 有關本部六十八年三月二十八日台內民字第一二一三號函釋，『關於祭祀公業 核發證明書後，始有人提出異議時，應由當事人訴請法院審理，俟判決確定後 ，再依判決內容辦理。』有否修正乙節，查上開函釋與現行祭祀公業土地清理 要點第二十一點規定：『管理人派下員或利害關係人，對於祭祀公業申報或備 查事項，或土地登記事項有異議者，除依本要點規定之程序辦理外，得逕向法 院起訴』，尚無不符，仍應適用。」
⒋查祭祀公業派下員或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告之日起二個月 內以書面向受理申報之民政機關提出，民政機關應於異議期限屆滿後，將異議 書轉知申報人於二個月內申復，並將申報人之申復書轉知異議人，異議人如仍 有異議時，應於接到通知之翌日起二個月內向法院提起民事確認派下權之訴， 並將訴狀副本連同起訴證明送民政機關備查，祭祀公業土地清理要點第五點規 定甚明。按上開規定係對於在公告期間提出異議者課予其應盡之作為義務，並 以法院之判決作為得否變更公告之依據，則在上述公告期間未提出異議，直到 公告期滿始提出異議者，依前開行政法院判例與內政部之函釋意旨，以及由上 述規定舉輕明重之法理可知，逾公告期間始行異議者，更應向法院提起民事確 認派下權之訴訟，方為正當合法之程序、如其遽行提起訴願，於法自有未合。 ⒌本件原告申請辦理祭祀公業蕭三房公派下員全員證明，經南投市公所於八十八 年十二月二十一日以八八投市民字第三三二六九號函核准原告依法公告，經原 告於八十九年一月六日起連續三天公開刊登在中國時報，限期一個月徵求異議 ，經公告期滿，無人異議，南投市公所始於同年二月二十三日以投市民字第二 八一七號函發給祭祀公業蕭三房公派下員全員證明予原告，參加人丙○○雖不 服前開公告事件，然遲至同年三月十三日始提出異議，請求廢棄上開公告，案 經南投市公所依前揭內政部六十一年之函釋意旨，以「派下員證明除由當事人 提出法院判決請求部份變更外不得撤銷」為由駁回其所請，衡諸前開說明可知 ，前開公所之處理結果洵屬合法。
⒍參加人不服該公所駁回其請求，竟捨民事訴訟程序不由，執意提起訴願，而被 告機關非但曲解前開公所回覆參加人之函文中有關「正審核中」等字之意思， 更無視於前開規定與判例函釋意旨，遽以八九投府法救字第八九一一六○三四 號訴願決定，諭知：撤銷原處分，俟祭祀公業之派下員爭執解決後始據以辦理 公告，顯然於法不符，並已嚴重侵害原告依法已完成公告而得核發派下員全員 證明之權利。
⒎被告機關為前開訴願決定之理由，無非以：「訴願人（即參加人）丙○○君前 曾於八十八年四月九日檢附相關資料向原處分機關申請『祭祀公業蕭三房公』 管理人變更登記，經原處分機關駁回其申請案，訴願人不服向本府提起第一次 訴願，並經本府以八十八年十月二十六日（八八）投府秘法字第一三一○二四 號函撤銷原處分，原處分機關並未另為處分。訴願人遂於八十八年十二月八日 函催原處分機關速准為『祭祀公業蕭三房公』之公告，原處分機關以八十八年 十二月十四日函復訴願人『正審核中』，然卻並未告知訴願人係審核甲○○君 之申請案，是以訴願人對『祭祀公業蕭三房公』之公告事項顯有異議，原處分 機關應於訴願人函詢時告知該該祭祀公業業已由甲○○君提出申請，如有爭議 應於公告期間內提出異議，而非函復訴願人『正審核中』，使訴願人誤解正審 核其所提出之申請案」，因認原處分機關未慮及參加人之權益，率而核准本件 原告所申請之派下全員證明書，顯有不當，而撤銷原處分機關於八十九年二月 二十三日以八九投市民字第二八一七號函所核發「祭祀公業蕭三房公」之派下 全員證明書。
⒏惟查，參加人丙○○於八十八年四月九日向原處分機關申請之事項，係辦理「 祭祀公業蕭三房公」之管理人變更登記，而非「祭祀公業蕭三房公」之派下全 員證明，此不僅為參加人所不爭執，且由參加人於同年十二月八日委請律師函 催原處分機關速為祭祀公業蕭三房公之公告時，其催告意旨，仍為准否為該公 業管理人變更登記乙節可證。上述事實，徵諸該函說明欄第二項載明催辦事項 ，乃「當事人丙○○先生於八十八年四月九日因祭祀公業蕭三房公之原管理人 星萬壽雄業已死亡，其依祭祀公業土地清理要點之規定檢附相關文件向貴所申 報」者至明。準此，原處分機關既然尚未就參加人之申請案為如何決定之處分 ，遂函復參加人稱「在審核中」，自係指原處分機關就參加人所提出之管理人 變更登記申請案尚在審核中，參加人由是認知原處分機關正審核其所提出之申 請案，即非出於誤解。系爭訴願決定認為原處分機關之復函使參加人誤解「正 審核其所提出之申請案」者，顯與事實不符，其據以為撤銷原處分之心證基礎 ，於法自有未合。
⒐次查，系爭「祭祀公業蕭三房公」派下全員證明公告申請案，係原告於八十八 年九月十日向原處分機關所提出者，原處分機關書面審核資料無誤後，始於同 年十二月二十一日通知原告辦理登報公告事宜，參加人雖係「祭祀公業蕭三房 公」派下員之一，就本公告申請案有其利害關係，而得依法提出異議，然伊究 非本公告申請案之申請人，故參加人於八十八年十二月八日委請律師函促原處 分機關速准其所提管理人變更申請案，當月十四日即收到原處分機關為「在審 核中」之復函，理當明瞭原處分機關所稱尚在審查中者，係指其所申請管理人
變更登記申請案，而非本件原告所提派下全員證明公告申請案，要無疑義。況 原處分機關係於復函參加人後，始於同年月二十一日通知原告辦理登報公告事 宜，原告據以登報公告後，參加人如認公告資料有誤或遺漏，自得依祭祀公業 土地清理要點之相關規定，於二個月內提出異議，顯見原處分機關之復函，並 無使參加人滋生誤解或妨害其行使上述異議權利之情事。 ⒑詎料，被告機關非但將參加人所提祭祀公業蕭三房管理人變更登記申請案，強 解為參加人對原告就同一祭祀公業所提派下全員證明申請案之公告事項顯有異 議，甚且認定原處分機關在審查原告所提申請案之相關資料而准許原告登報公 告之前，應於復函參加人時「告知訴願人（參加人）該祭祀公業已由甲○○提 出申請，如有爭議應於公告期間提出異議」等語。顯有倒果為因之矛盾。蓋原 處分機關在復函參加人時，就原告所提申請案之相關資料尚未審查認定無誤， 當然尚未決定准許原告公告與否，則該機關於函復參加人時，自無從、亦不可 能，且不該於其復函中述及原告所提申請案，更不可能在核准原告登報公告之 前，即事先通知參加人就尚未核准之事項提出異議，在在可見原處分機關於回 復參加人之函中表示其申請案「目前正審核中」完全合法，且至為妥當，並無 違誤。反之，訴願決定之心證理由要求原處分機關「應為」之表示，不僅有移 花接木之嫌，更難辭倒果為因之矛盾，違法殊甚。原處分機關依法核發派下全 員證明予本件原告，並無違誤，參加人遲誤異議期間，不思司法訴訟途徑尋求 救濟，反無理提出訴願，顯無可採。
二、被告方面：
⒈本案祭祀公業派下員丙○○（即參加人）前曾於八十八年四月九日檢附相關資 料向南投市公所申請「祭祀公業蕭三房公」管理人變更登記，並經南投市公所 駁回其申請案，參加人不服向本府提起第一次訴願，並經本府以八十八年十月 二十六日（八八）投府秘法字第一三一○二四號函撤銷原處分，南投市公所並 未另為處分。參加人遂於八十八年十二月八日函催南投市公所速准為「祭祀公 業蕭三房公」之公告，南投市公所以八十八年十二月十四日函復參加人「正審 核中」，然卻未告知其係審核本案原告之申請案。是以參加人對「祭祀公業蕭 三房公」之公告事項顯有異議，南投市公所未於參加人函詢時告知系爭祭祀公 業業已由本案原告提出申請，如有爭執應於公告期間內提出異議，竟函復丙○ ○君「正審核中」，使參加人誤解正審核其所提出之申請案。致參加人未能即 時提出異議，為本府決定撤銷原處分之主要理由。 ⒉依前揭土地清理要點之規定，核發派下全員證明係由「管理人」提出申請，本 件甲○○以「祭祀公業蕭三房公」管理人身份提出申請派下全員證明，而參加 人又於原告申請之前提出同一祭祀公業「祭祀公業蕭三房公」之管理人由「星 萬壽雄」變更為「丙○○」，顯然就「祭祀公業蕭三房公」之管理人已有爭執 ，原處分機關竟仍准予公告並發給派下全員證明，於法自有未合，是本府原決 定理由縱有不當，原處分應予撤銷之結果則無不同，請依法駁回原告之訴。 三、參加人方面：
⒈最近行政法院之見解認為，有關祭祀公業派下權或管理權誰屬之爭執，固為民 事實體上權利義務之爭執，應由國家司法機關掌理而不屬行政機關權限之事項
，惟自民國七十年四月三日內政部合內地字第一一九八七號函頒「祭祀公業土 地清理要點」後，明定祭祀公業土地之申報，派下員及管理人之申報、登記、 管理、責成政府民政機關主管，本院四十八年度裁字第三十號判例謂：「關於 祭祀公業派下證明，非行政機關權限內之事項」，情事已有變更，自不再援用 （行政法院八十三年度判字第二一一五號判決參照） ⒉按內政部七十五年十一月十八日台內字第四五○三二三號函公布祭祀公業土 地清理要點四規定：民政機關（單位）於受理申報後，應於當地市、鄉、鎮 、區公所及祭祀公業土地、祠堂、辦公處或祖墓所在地之村里辦公處公告及 陳列派下全員名冊、系統表、土地清冊三十日並將公告文副本交由申報人於 公告之日起連續刊登當地通行報紙三日。同要點七規定：民政機關（單位） 受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查。其有不符者，應通知申報 人於三十日內補正，逾期不補正者，駁回其申報。民政機關（單位）將異議 人之異議書繕本轉知申報人後，申報人末於二個月內提出申復書者，應駁回 其申報。
⒊本件南投市公所，受理原告之申請核發祭祀公業蕭三房分之派下員證明，並 未踐行於祭祀公業土地、祠堂、辦公室或祖墓所在地之村里辦公處公告及陳 列派下員名冊、系統表、土地清冊三十日，因參加人自八十八年四月九日向 南投市公所辦理申報後，即不斷地函請南投市公所公告參加人之申報案，並 無日不懷著期待的心情，風雨無阻來回奔波於南投市公所、地政事務所及南 投縣政府三定點之間，並天天盯緊其公告欄，惟從未曾看過有任何張貼「祭 祀公業蕭三房公」之公告，又參加人家族歷代世居南投市平和里，參加人迄 今亦尚未曾遷離，而祭祀公業土地、祠堂均位於平和里，亦未曾見過平和里 辦公處曾經張貼「祭祀公業蕭三房」之公告，及陳列派下全員名冊、系統表 十土地清冊。故南投市公所末踐行法令祭祀公業清理要點強制規定之法定程 序，率而核發祭祀公業蕭三房公派下員名冊，即屬違法，不當之行政處分， 自始當然確定不發生效力。
⒋南投市公所未按祭祀公業土地清理要點之規定，審核原告所提出之文件，有 下列不符之處：⑴原告所提出之推舉書，明白表明：「茲為向南投市公所申 請發給祭祀公業蕭三房公派下全員證明，經派下員蕭樹語等如附名冊六十名 同意本公業派下蕭樹語為申報人．．．．。」惟推舉書卻載明申報人為祭祀 公業蕭三房公派下甲○○，此為明顯且易知之申報人不符。⑵南投市公所八 十八年十二月二十一日八八投市第三三二六九號公告其受文者：祭祀公業蕭 三房公申請人甲○○（與推舉書推舉蕭樹語為申報人不符），且其公告說明 ：依據台灣省祭祀公業土地清冊辦理．．．暨蕭三房公八十八年九月十日申 請書辦理）；惟有關南投市公所先前核發祭祀公業蕭三房公全員派下證明， 業經南投縣政府八十八年十月二十六日八八投府秘法字第一三一○二四號訴 願決定撤銷在案；惟南投市公所未詳究南投縣政府前開訴願決定，受理原告 之申請後，末按法令規定審查，率而核發八八年十二月二十一日八八投市民 字第三三二六九號公告，更屬於法末合。⑶原告推舉書所載之推舉人未規定 達派下全員之半數，南投市公所未命補正或予以駁回，亦有未合。綜上，南
投市公所未盡審核義務，率而核發原告派下員證明，業已違反法令強制規定 ，應自始、當然、確定不發生效力，被告予以撤銷並無不當。 ⒌原告自八十九年一月六日起連續三天公開刊登在中國時報，限期一個月徵求 異議其間，無論在公告前或公告中，參加人異議不斷，非原告所述，無人異 議；此由參加人八十八年四月九日即向南投市公所辦理申請，並經多次函催 ，請其儘速依法公告可知。惟南投市公所未依祭祀公業土地清理要點七第二 項之規定，將異議人之異議書繕本轉知申報人，而申報人末於二個月內提出 申復書時，又未駁回其申報，率爾核發派下全員證明，與法未合。 ⒍此外，前申報人蕭慶塘於八十六年十月二十七日申報時將三個不同祭祀公業 蕭三房、蕭六國、蕭蓮花社予以合併申報，南投市公所准予公告，嗣經南投 縣政府八十八年十月二十六日八八投府秘法字第一三一○二四號訴願決定決 定撤銷。惟前申報人蕭慶塘君已於八十八年一月二十三日死亡。南投市公所 在尚未接獲南投縣政府八十八年十月二十六日訴願決定書之前，卻先於八十 八年八月十二日以公文函告甲○○重新申報，亦屬與法末合。 ⒎又行政處分無效者，任何人均可主張其無效。本件南投市公所受理祭祀公業 蕭三房公之申報案，未能遵守祭祀公業土地清理要點之規定。應命補正者， 未命其補正；應命申報人提出申復，而未令其申復；應踐行公告程序，而未 確實踐行公告程序；應駁回申請，而未駁回申請，率而核發祭祀公業蕭三房 公（管理人甲○○）派下全員公告，與法末合，南投縣政府訴願決定，撤銷 南投市公所之公告，洵無違誤。
理 由
一、緣南投市公所於八十九年二月二十三日，以八九投市民字第二八一七號函，核發 原告祭祀公業蕭三房公」之派下全員證明書，參加人丙○○不服，向被告提起訴 願，並經被告訴願決定書決定：原處分撤銷，俟系爭祭祀公業之派下員爭執解決 後始據以辦理公告。原告乃以利害關係人之地位，提起撤銷訴訟，其訴訟權能尚 無欠缺，合先敘明。
二、被告機關為前開訴願決定之理由，無非以：「訴願人丙○○君前曾於八十八年四 月九日檢附相關資料向原處分機關申請『祭祀公業蕭三房公』管理人變更登記， 經原處分機關駁回其申請案，訴願人不服向本府提起第一次訴願，並經本府以八 十八年十月二十六日（八八）投府秘法字第一三一○二四號函撤銷原處分，原處 分機關並未另為處分。訴願人遂於八十八年十二月八日函催原處分機關速准為『 祭祀公業蕭三房公』之公告，原處分機關以八十八年十二月十四日函復訴願人『 正審核中』，然卻並未告知訴願人係審核甲○○君之申請案，是以訴願人對『祭 祀公業蕭三房公』之公告事項顯有異議，原處分機關應於訴願人函詢時告知該該 祭祀公業業已由甲○○君提出申請，如有爭議應於公告期間內提出異議，而非函 復訴願人『正審核中』，使訴願人誤解正審核其所提出之申請案」，因認原處分 機關未慮及參加人之權益，率而核准本件原告所申請之派下全員證明書，顯有不 當，而撤銷原處分機關於八十九年二月二十三日以八九投市民字第二八一七號函 所核發「祭祀公業蕭三房公」之派下全員證明書。三、惟查，原告之管理人係於八十八年九月十日向原處分機關南投市公所申請發給「
祭祀公業蕭三房公」派下全員證明書，原處分機關南投市公所書面審核資料後， 於同年十二月二十一日通知原告辦理登報公告事宜，原告據以登報公告後，參加 人如認公告資料有誤或遺漏，原得依祭祀公業土地清理要點之相關規定，於二個 月內提出異議，因上開期間無人異議，原處分機關乃據以核發「祭祀公業蕭三房 公」之派下全員證明書。從而，包括參加人在內之任何人如有異議，皆應於上開 異議期間提出異議，不因其是否已另行提出有關系爭祭祀公業之申請而有差異。 蓋因依刊登新聞報、公告等公示方法徵求異議，本意即在促請利害關係人注意， 參加人並不因有其他申請案件繫屬中而減免其注意義務，而主管祭祀公業派下證 明之原處分機關，依法亦無義務另行通知參加人：關於甲○○已另案提出申請， 如有爭議應於公告期間內提出異議等事宜。被告機關訴願決定認：「原處分機關 應於訴願人函詢時告知該該祭祀公業業已由甲○○君提出申請，如有爭議應於公 告期間內提出異議。」並據此撤銷原處分，自有未合。況原處分機關於八十八年 十二月十四日函復參加人，有關祭祀公業蕭三房公之公告案，目前正審核中時， 尚未就參加人之申請案為如何決定之處分，遂函復參加人稱「在審核中」，參加 人由其本身之申請案及復函文義似僅能推論出：原處分機關就參加人所提出之管 理人變更登記申請案尚在審核中，參加人由是認知原處分機關正審核其所提出之 申請案，即非出於誤解。系爭訴願決定認為原處分機關之復函使參加人誤解「正 審核其所提出之申請案」者，自與事實有間。
四、綜上所述，原處分機關之復函，並無使參加人滋生誤解或妨害其於上述異議期間 行使權利之情事，訴願決定以此撤銷原處分機關核發之祭祀公業蕭三房公派下全 員證明，尚有未合，應予撤銷。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 三 月 二十二 日 臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌 法 官 許 金 釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份 (每份三十四元)。中 華 民 國 九十 年 三 月 二十三 日 法院書記官 李 孟 純