臺北高等行政法院判決
102年度訴字第201號
104年2 月5 日辯論終結
原 告 許富雄等25人（詳如附表）
訴訟代理人 詹順貴 律師等九人（詳如附表）
被 告 行政院原子能委員會
代 表 人 蔡春鴻（主任委員）
訴訟代理人 何恭旻（科長）住同上
林文凱 律師（兼送達代收人）
楊曜丞 律師
參 加 人 台灣電力股份有限公司
代 表 人 黃重球（董事長）
訴訟代理人 吳雨學 律師
李清河（副廠長）
王琅琛（總稽查）
上列當事人間核子反應器設施管制法事件，原告不服行政院中華
民國101 年12月7 日院臺訴字第1010152585號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：台灣電力股份有限公司（即參加人或簡稱台電） 第二核能發電廠（下簡稱核二廠）一號機組第22次定期大修 計畫，於民國101 年3 月15日執行機組降載，同年、月23日 檢修發現反應爐支撐裙板內圈錨定螺栓1 支斷裂，24日清查 剩餘119 支螺栓，2 支近乎斷裂，4 支超音波檢測發現裂紋 顯示，裂紋深度研判約2.5mm 。被告旋即派員執行初步視察 、專案視察，及邀請專家學者組成核二廠一號機反應爐支撐 裙板錨定螺栓審查小組（下稱審查小組）進行技術性審查， 召開4 次審查會議，提出審查意見。案經參加人提出說明和 補充，以螺栓更換、檢查、評估作業，可以確保整體結構之 安全，審查會議與原能會審查可以接受，作成核二廠一號機 反應爐支撐裙板錨定螺栓斷裂事件暨修復後運轉安全評估報 告（下稱安全評估報告）。被告於101 年6 月12日以會核字 第1010009127號函參加人，安全評估報告酌予文字修正後准 予備查，後續管制事項與要求，請如實辦理。其間，被告於 101 年5 月22日召開核二廠一號機組第22次大修後再起動前 會議，要求將反應爐爐心側板水平焊道評估報告提送被告，
該報告已納入機組大修後再起動申請之管制條件之一，參加 人必須提出安全分析報告送被告審查。參加人於101 年6 月 間函送分析報告，以由水平焊道裂紋長度及成長速率，依美 國電力研究院相關準則（EPRI BWRVIP-76-A報告) 評估後， 確認仍可確保爐心側板完整性，機組可繼續安全運轉，於第 24次大修時追蹤檢測焊道裂縫成長，經被告審查同意准予備 查。參加人迄於101 年6 月18日檢送完成機組臨界前工作項 目之大修作業品質報告及稽查報告，經被告核准同意核二廠 一號機進入臨界（下簡稱原處分一）。參加人於101 年6 月 20日檢送完成機組併聯前工作項目之大修作業品質報告及稽 查報告，經被告同意核二廠一號機組併聯（下簡稱原處分二 ，以上被告同意參加人進入臨界及機組併聯之處分下合稱原 處分）。原告等不服，提起訴願，遭決定：「關於許富雄、 何坤、黃月雲、徐正成、陳柏志、郭慶霖、李菁桔、賴文誠 、徐阿南及許金珠部分訴願駁回。其餘訴願人部分訴願不受 理。」原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：
（一）依核子反應器設施管制法、核子反應器設施停止運轉後再 起動管制辦法（下稱再起動管制辦法）、核子事故緊急應 變法等法令判斷，原告當事人均具有本件訴訟之當事人適 格。
１、按司法院釋字第469 號解釋意旨，法律規範保障目的之探 求，應就具體個案而定，如法律雖係為公共利益或一般國 民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所 欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦 有保障特定人權益之意旨，即應許其依法請求救濟，以保 障人民之實體權利及憲法第16條訴訟權，提供人民有效的 權利救濟途逕。
２、依核子反應器設施管制法第1 條及同法第8 條授權制定之 核子反應器設施停止運轉後再起動管制辦法第9 條、第11 條、核子事故緊急應變法第1 條第1 項、環境基本法第1 條前段及第23條規定，就前揭法令之整體結構、所欲產生 之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可知前揭法令非 僅追求公益，亦有保障可能因核子反應器設施不當再起動 ，致安全、生命、身體、健康及財產可能遭受核災危害之 民眾，對原告等居住地點位於核二廠潛在危害之北部民眾 ，自屬保護規範。
３、原告等之相當生活水準權，亦受公民與政治權利國際公約 及經濟社會文化權利國際公約施行法（下稱：兩公約施行 法）第2 條、經濟社會文化權利國際公約（下稱：經社文
公約）第11條第1 款所保障。依兩公約施行法第2 條、第 4 條、經社文公約第11條第1 款可知：經社文公約具內國 法效力，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人 權保障之規定，原告等就受該公約保障之「相當生活水準 權」具法律上利害關係。本院100 年度訴字第01751 號判 決，亦肯認兩公約所保障之人權應包括實體環境人權受到 侵害時應予司法救濟。故核子設施有安全疑慮時，「相當 生活水準」等環境人權可能因核災風險提升，而受害之民 眾，均屬法律上利害關係人。
４、原告李卓翰、崔愫欣、高成炎、林長茂等15人，雖居住於 核二廠緊急應變計畫區外，惟最遠離核二廠不到42公里， 有受核子事故影響之風險，亦有當事人適格依相關法令及 報告，核災「緊急應變計畫區」不等於核子事故時的「實 際疏散或影響」範圍，凡可能於核子事故發生時受影響之 人，均有本件訴訟之當事人適格。依核子事故緊急應變法 第2 條第5 款、第13條、第15條第1 項、第22條第1 項、 第25條、核子事故緊急應變法施行細則第3 條第1 項、核 子事故民眾防護行動規範第5 條、第6 條、第9 條前段、 第10條可知，被告本於核子事故緊急應變法第13條第1 項 規定，劃設之緊急應變計畫區，係基於事先做好風險管理 之理念，於核電廠正常運轉期間，擇一區域做好應變規劃 準備，並於擇定應變計畫區辦理演習、對應變計畫區及鄰 近區域內之民眾宣導緊急應變計畫等各項核災預防準備工 作，有核子事故緊急應變法第15條第1 項、第22條第1項 之規定，及被告102 年4 月核子事故緊急應變計畫區範圍 檢討報告可稽。是應變計畫區不僅並非核災發生時之實際 疏散範圍，核災之影響範圍更不限於應變計畫區範疇之內 。則被告一再辯稱8 公里以外民眾面對核災之應對疏散情 形與應變計畫區內民眾有異，非第一時間內需要緊急疏散 之人，指稱部分原告並非本件利害關係人云云，顯係誤解 應變計畫區之規範意旨，要無可採，遑論未撤離之民眾亦 不代表未受核災影響，僅係以居家掩蔽等不同之方式面對 核災威脅矣。被告公告劃設「緊急應變計畫區」時，「漏 未評估」用過燃料池同時發生意外之輻射劑量；且係以圍 阻體未破損之狀況樂觀估計，影響範圍明顯低估，不應據 以限縮原告適格範圍。被告過去以「5 公里」範圍，公告 緊急應變計畫區，係依「單機組事故」、「疏散干預基準 100 毫西弗」劃設，其後參酌日本福島事故經驗，將「兩 部機組同時發生熔毀事故」，納入分析，並將「疏散干預 基準改為50毫西弗」，而擴大緊急應變計畫區為8 公里。
惟告劃設之緊急應變計畫區，係以核子事故發生時，圍阻 體未破裂，輻射塵僅由煙囪正常釋放的情境評估；然被告 無法保證台灣發生核災時，圍阻體一定不會受損( 福島核 災發生時，反應爐圍阻體受損) ，卻以較輕微之狀況劃設 緊急應變計畫區，明顯低估影響範圍，不應據以限制原告 等當事人適格，且應盡速檢討修正緊急應變計畫區範圍， 以保國民安全。原告等居住地點，符合國際司法實務核電 訴訟當事人適格範圍，亦符合國際核災經驗，可能受害範 圍，且符合依台灣氣候條件模擬之污染範圍，且學說見解 肯認核電訴訟之當事人適格應從現實層面判斷，不應限於 緊急應變計畫區劃設範圍。
（二）原告就先位聲明撤銷之訴部分，有訴之利益： １、原處分屬形成處分，並非下命處分，既無執行力，亦無執 行完畢之問題。原處分之規制效力，於原處分生效後便持 續至今，故原告提起撤銷訴訟以解除其規制效力，自屬合 法起訴。原處分之效力，在於同意核二廠1 號機由大修停 機之狀態，重新進入臨界及機組併聯，實屬具有核定效力 之形成處分，並非下命處分，自無得否執行或執行完畢之 問題，其規制內容自行政處分之生效時點起，至今仍持續 產生法效力。原處分之規制效力，係核二廠一號機得於第 22次大修後，進入臨界與併聯狀態，重新發電之法律基礎 。
２、參酌最高行政法院101 年度判字第216 號判決，及高等行 政法院89年度第2 次法律座談會決議，若行政處分之規制 效力仍然存在，原則上即有提起撤銷訴訟之實益。原處分 既屬形成處分，非下命處分，無行政處分是否執行完畢之 疑義，其規制內容隨行政處分生效後，當然而持續產生法 效力，行政處分之利害關係人自得續行撤銷訴訟。若原處 分因有違法事由而遭撤銷，即謂核二廠一號機於101 年6 月份係於未經被告同意之下，逕行恢復臨界與併聯，而違 反再起動管制辦法第9 條與第11條之規定。果爾，被告自 得援引核子反應器設施管制法第34條之規定，以命參加人 停機或科處罰鍰等方式，促使參加人補足101 年送審資料 不足之處及改善本件之安全問題，俾使原告之健康權、財 產權、相當生活水準權、甚至生命權得以免受損害。 ３、退萬步言，縱認原處分屬下命處分且已執行( 此係假設語 氣，原告否認之) ，原處分係一有回復原狀可能之行政處 分，原告仍有對之提起撤銷訴訟之法律上利益。查核二廠 一號機因應第22次之大修，而於101 年3 月16日停機後， 直至101 年6 月18、20日，經被告同意之後，方再度進入
機組臨界及機組併聯，若核二廠一號機因下次之大修或其 他情事而再次停機，機組即可回復至機組未臨界及併聯前 之原狀，顯有回復原狀之可能。準此，本件原告以利害關 係人之身分，就本件系爭之臨界及併聯行政處分提起撤銷 訴訟，仍具有法律上利益。
４、依司法院釋字第546 號解釋意旨，縱認原處分有執行完畢 情事，惟因核二廠每18個月一次大修，除非核二廠除役， 否則未來仍有同類情事發生之可能，審判結果對另次核二 廠停機大修重起之審查同意應遵循何種要件之合法性認定 具有實益，亦足資認定原告提起撤銷訴訟具有訴之利益。 又釋字第546 號解釋之聲請解釋事實，係涉及當事人選舉 權及應試權之侵害，故該個案之當事人宜提起課與義務之 訴救濟，惟司法院大法官並非認定釋字第546 號解釋僅適 用於課與義務之訴，併此敘明。
（三）原告就備位聲明確認之訴部分有訴之利益： １、就已執行完畢，而無回復原狀可能之行政處分，如原告提 起撤銷訴訟時行政處分已執行完畢，或在訴訟進行中執行 完畢時，應認得將撤銷訴訟轉換為確認訴訟，此有各級行 政法院91年度行政訴訟法律座談會決議可稽。是以，縱認 原處分已執行完畢且無回復原狀可能( 此係假設語氣，原 告否認之) ，原告依行政訴訟法第111 條第2 項，追加備 位聲明，應屬合法，合先敘明。
２、查核二廠於第22次大修之後欲重新啟動之前，被告無視該 廠有反應爐錨定螺栓斷裂、爐心側板出現持續成長之裂痕 、燃料匣彎曲、幾次大修停機過程均發生控制棒插入困難 、緊急循環水泵馬達位置低於海嘯溯上高度，有遭海水淹 沒損壞之風險、強震儀記憶體不足，以及廠址坐落於大屯 火山群火山灰降落潛勢範圍等安全性問題，便逕自做成原 處分令核二廠機組進入臨界及併聯狀態，令核二廠恢復運 轉及供電，致原告自原處分做成至今，均處於核災威脅之 下，對其生命、身體及相當生活水準均有不利益之虞，自 有不確定法律狀態存在。
３、原告之生命、身體及相當水準既因核二廠持續運轉而受到 核災之威脅，原告之權利及法律上利益所受之損害，並未 隨同行政處分效力消滅而消失。且本件原處分若因違法而 被撤銷，被告得命核二廠停止運轉之可能性，已如前述， 益徵本件之不確定法律狀態可透過判決除去之，從而原告 之備位聲明，同樣具有訴之利益。
（四）被告審查委員會之決定，並無判斷餘地之適用，法院得對 經審查委員會審查過之報告內容，予以實質審查；退步言
，縱認本件有判斷餘地之適用( 此係假設語氣，原告否認 之) ，惟本件之原處分存有諸多判斷瑕疵，本院自得介入 審查。
１、原處分非由被告之原子能委員召開委員會會議決議作成， 不屬獨立專家委員會之判斷，被告外聘之審查委員會之組 成無法源依據，欠缺法律授權之專屬性，而以委外方式協 助被告判斷，亦欠缺不可替代性，且本件審查委員會審查 內容僅係事實，事實應由法院職權調查，與不確定法律概 念無涉，自無判斷餘地之適用。
⑴判斷餘地係基於尊重獨立專家委員會之不可替代性及法 律授權之專屬性，若欠缺該等要件，則無判斷餘地之適 用，且主管機關判斷所根據之「事實」，並無判斷餘地 之適用。最高行政法院103 年度判字第458 號判決、93 年度判字第1588號判決足資參考。
⑵原處分非由被告之原子能委員召開委員會議決議作成， 顯非獨立專家委員會之判斷，自無判斷餘地之適用。被 告雖係合議制機關，惟本次大修101 年3 月16日停機至 同年6 月18日同意臨界、同年月20日同意併聯，於前揭 大修作業期間，被告雖分別於3 月26日、5 月16日、7 月25日召開當年度第一、二、三次委員會議，惟第一次 會議完全未提及本次大修；第二次會議僅提到：「原能 會將在完成安全評估(SER) 報告後作成准駁決定」，可 知：本件安全評估報告，於被告假101 年5 月16日，召 開第2 次原子能委員會議之際，根本尚未完成，被告原 子能委員既無從作出判斷，原處分自非由第二次委員會 議合議作成；而第三次會議係於101 年7 月召開，核二 廠一號機早已於同年6 月進入臨界及併聯，綜觀該三次 會議紀錄，可知原處分並非由原子能委員會議決議作成 ，顯非獨立專家委員會之判斷，自無判斷餘地理論之適 用，實屬灼然。
⑶被告審查委員會之組成無法源依據，欠缺法律授權之專 屬性，無從確保議事程序之嚴謹，以及組成成員之獨立 性與多元性；委外協助判斷且該專業不具稀少性，欠缺 不可替代性，自無判斷餘地之適用。被告審查委員會之 組成，無法源依據，係被告自發性任意委請外部人員組 成，欠缺法律授權之專屬性，業經被告所自承。被告既 係自發性委請外部人員組成審查委員會協助判斷，即謂 該等判斷工作可任意委外處理，顯欠缺不可替代性。本 件所需專業，非僅受任之委員才有之罕見專長，益見其 判斷並無不可替代性。且本件之審查委員會，並無法定
之議事程序之規定，亦無法確保組成屬性之多元性，及 行使職權之獨立性，遑論被告委請之委員康龍全、周鼎 來自承包本件螺栓斷裂金相分析工作之原能會核能研究 所，有利益衝突問題，顯欠缺獨立性。
⑷事實應由法院職權調查，本件審查委員會僅審查事實， 與不確定法律概念無涉，自無判斷餘地之適用，而應由 法院全面審查。事實應由法院職權調查，不因涉及專業 技術而有所不同，查本件屬撤銷訴訟，應由法院職權調 查事實關係，不受當事人主張之拘束，不因涉及專業技 術，而有不同。本件之審查委員會，係協助被告審查參 加人所提交之報告內容提及之事實，惟原處分之作成， 仍係被告於聽取審查委員會之意見後，本於其職權與判 斷，依據自身及審查委員會所認定之案件事實，對再起 動管制辦法第9 、11條之構成要件，進行前揭不確定法 律概念之解釋適用後，以自己名義作成原處分。易言之 ，審查委員會僅協助被告為事實之認定，並非就再起動 管制辦法所規定之不確定法律概念進行涵攝適用，並不 適用不確定法律概念審查下之判斷餘地理論，自屬灼然 。本件審查委員會作成之報告，既係事實認定之範疇， 本院自得就審查委員會所審查過之報告，為全面之審查 。
⑸綜上，本件未經被告原子能委員會議決議，非屬獨立專 家委員會之判斷；本件審查委員會僅協助認定事實，並 未就不確定法律概念為涵攝適用，與判斷餘地理論無涉 。退步言，縱認被告審查委員會審查內容，除事實外， 尚涉及不確定法律概念之解釋適用( 此係假設語氣，原 告否認之) ，惟其組成及運作，均無法規依據，無從認 定其組成係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，透 過嚴格程序之要求，獨立行使職權，共同作成決定，故 本件審查委員會之審查結果，亦不該當獨立專家委員會 之判斷。準此，本件無論被告或審查委員會，就不確定 法律概念之涵攝適用結果，均無判斷餘地理論之適用， 本院自得本於職權，予以全面性之審查。
２、縱認本件有判斷餘地之適用( 此係假設語氣，原告否認之 ) ，惟原處分存有諸多判斷瑕疵，本院自得介入審查。 ⑴本件被告所為之判斷，未依原處分作成時最新之技術法 規版本，且有諸多瑕疵，係出於錯誤之事實認定及不完 全之資訊，法律概念對事實之涵攝有明顯錯誤，對法律 概念之解釋亦明顯違背解釋法則及牴觸既存之上位規範 。本件應以作成處分時，符合現代科技之絕對安全標準
，判斷原處分作成時之安全性，而非被告主張之71年的 安全標準。倘原處分作成之際，核二廠之事實或法律狀 態不符合101 年作成處分當時之現代科技水準或安全標 準時，被告自不應作成原處分令核二廠一號機進入臨界 與併聯狀態。易言之，本件應以作成處分時符合現代科 技之絕對安全標準，判斷原處分作成時之安全性。若被 告無視審查核電廠重起相關之技術標準已有更新，而仍 沿用舊版之技術標準，其所為之判斷，即係出於不完全 之資訊所作成，而有判斷瑕疵之違法情事。
⑵被告為相關判斷時，多有援用舊版或有疑義之技術規範 與資料，而逕作成判斷與結論之情事，自有判斷瑕疵之 違法。被告於就錨定螺栓斷裂、爐心側板出現裂痕二異 常事件之成因進行影響評估，及進行修復作業時，均甚 為倚重ASME(American Society of Mechanical Engineers,美國機械工程師學會) 所訂之標準。查參加 人於101 年( 西元2012年) 之際，仍使用舊版之1995年 與1996年之ASME SEC XI ，作為核二廠機組檢測施工之 標準依據。惟查ASME所訂之標準，曾經多次修訂，而原 處分於101 年(2011 年) 作成，ASME SEC XI 既有2010 年之版本，被告自應參酌處分作成當時之最新技術標準 ，即ASME SEC XI 2010之版本，查核參加人所檢送之大 修作業品質報告及稽查報告。惟被告無視於參加人自承 使用陳舊之修理法規之事實，逕認定參加人所提供之報 告，毋庸就適用法規之更迭補提任何說明，亦未對於適 用舊法規所得出之結論提出質疑或補件之要求，顯係於 未取得完整之資訊前，即作出判斷，已有違法之情。 ⑶錨定螺栓斷裂：被告就7 支螺栓斷裂之肇因分析，於參 酌ASME SEC II Part A 1998 版之內容，惟ASME SEC II Part A 自1998年之後，已有2001, 2004,2007,2010 等新版本，惟被告仍援用舊版之技術規範，作螺栓肇因 分析。被告就7 根斷裂螺栓之更換與檢查，以及7 支螺 栓之修復作業，係援用ASME SEC II Part A 1998 版及 ASME SEC II 2008年增訂版，惟ASME SEC Part A 自19 98年之後，已有2001, 2004,2 007, 2010等新版本。AS ME SEC II 於101 年處分作成當時，亦有2010年之版本 可稽，惟被告仍使用舊版之規範作判斷。就螺栓組件之 目視檢查，參加人係使用ASME SEC XI 2004年版本，作 為準據法規，並未參酌當時有效之ASME SEC XI 2010版 ，惟被告對此問題並未提出質疑。退萬步言，縱認參加 人就錨定螺栓之修理案件，僅參酌第四個十年運轉期間
所適用之ASME法規即為已足( 此係假設語氣，原告否認 之) ，參加人仍應依據ASME SEC XI 2004版之規定，完 成錨定螺栓之更換與修復工作。被告無視參加人自承係 使用ASME SEC XI 1995 & 1996A完成螺栓修復工作之問 題，攸關本件是否依據正確之技術規範完成錨定螺栓之 修復工作，未責成參加人提出事證，佐證本件就錨定螺 栓修復工作一事，確實依據當時所應適用之ASME SEC XI版本為修復，便逕行做成原處分。復於本件訴訟中， 空言辯稱參加人僅有文件修訂問題云云，並不可採。就 斷裂螺栓之成分及機械性質分析，實驗室儀器要經過 TAF 認證(ISO 17025實驗室認證) 程序，被告怠於要求 參加人應另行委請經TAF(ISO 17025)認證之實驗室，重 新檢測，反逕行即採用未經TAF 認證之核研所實驗室提 出之數據，完全無視實驗室認證之意義，原處分，顯係 於不完整之資訊下作成判斷，而有判斷瑕疵。原處分作 成時，ASME SEC V及ASME SEC XI 均已有2010之版本， 參加人自應以ASME SEC V 201 0及ASME SEC XI 2010之 規範，作為螺栓之超音波檢測規範標準，惟被告無視參 加人怠於援引新版作業規範，逕認參加人所得之檢測結 論並無疑義，逕行作成原處分，亦非無疑。關於參加人 就螺栓超音波檢測人員之資格要求，係以台灣電力股份 有限公司非破壞檢測人員考訊與資格審定程序( 下稱審 定程序) 作為準據標準，該審定程序係依據美國非破壞 檢測學會指引SNT-TC-1A,1992年版訂定，惟SNT-TC-1A 亦歷經多次更新改版，先後出版了1996, 2001, 2006及 2011年版。按參加人既未隨著SNT-TC-1A 之修訂，修正 其審定程序，其超音波檢測人員，是否具備操作上之專 業性與適格，並非無疑。查被告明知操作人員之專業性 與資格，對於超音波檢查之結果影響甚鉅，於原處分作 成時，竟未對於超音波檢測人員之專業資格有所置喙， 也未對參加人之審定程序有所質疑，便逕作成原處分， 亦有判斷瑕疵。
⑷爐心側板出現裂紋：參加人所製作之「核二廠一號機反 應器爐心側板再檢測週期評估」報告（下稱週期評估報 告），援用BWRVIP-76: BWR Core Shroud Inspection and Flaw Evaluation Guidelines 1999 年版( 下稱 BWRVIP-76)，以及BWRVIP-76-A: BWR Vessel and Internals Project, BWR Core Shroud Inspection and Flaw Evaluation Guidelines 2009 年版作為重要 之參考依據。惟BWRVIP-76 報告係1999 年 所出版，年
代久遠；而BWRVIP-A，則有若干技術變革未獲美國核管 會( 下稱NRC)認可，被告無視參加人於101 年6 月18日 所檢送之修訂版補充報告，僅援引年代久遠之BWRVIP-7 6 報告，以及部分內容未獲認可之BWRVIP-A報告，疏未 參酌內容完整，且內容均獲NRC 認可之BWRVIP-76- Revision 1之內容，逕認可參加人所提之方案，並不可 取。被告空言指稱BWRVIP-7 6-Revision 1 對於安全評 估無影響云云，全無舉證以實其說，顯係臨訟推託之詞 ，並不可採。另週期評估報告，係引用ASME SEC XI 1995之內容，並未援引處分作成當時之最新技術標準， 即ASMESEC XI 2010 之版本，被告不查，並未對此作出 指正，仍有違法之處。
⑷原處分係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊為判斷： 就錨定螺栓斷裂，被告於參加人尚未檢送奇異公司就斷 裂螺栓是否與隨方向改變之受力有關之後續分析資料、 螺栓搓牙部牙型輪廓，以及核二廠機組反應爐支撐裙板 錨定螺栓應力監測之可行性評估計畫前，便作成原處分 ；參加人之超音波檢測結果，誤差可能性甚高，僅進行 一次檢驗，不足謂完全之超音波檢測資訊。就地震儀出 現0.29G 讀數一事，參加人並未檢送足資證明0.29G 垂 直應力是否發生，以及其成因之相關資料，0.29G 之應 力有無發生，以及發生成因至今依然成謎。就燃料匣彎 曲與控制棒插入困難一事，參加人係於處分後，始提交 控制棒功能測試報告。就火山風險評估及執行相應的強 化措施，被告於處分後，始命參加進行，處分當時顯未 充分考量火山風險之影響。
⑸法律涉及事實關係時，其涵攝有明顯錯誤：就錨定螺栓 斷裂，參加人用以評估螺栓壽命之分析，其方法論遭被 告審查委員質疑，參加人並未依照審查委員之意見修正 評估方式，而被告並未作出指正，逕行採擇參加人之方 法論，作成安全評估報告，其事實涵攝有明顯錯誤。對 於0.29G 讀數之存否及成因，至今均未能釐清，惟被告 僅以寥寥數語交代，便認定地震儀應有故障情事，亦有 事實涵攝之明顯錯誤。對於燃料匣彎曲及控制棒插入困 難，參加人所提出之改善措施，無論在爐心佈局、燃料 匣材質更換，抑或監測計畫，均有不完整之處，惟被告 逕作成原處分，自有事實涵攝之有明顯錯誤。
（五）環境基本法將「非核家園」列為法定目標，並採「環境保 護優先」之價值判斷標準，且以核子事故可能造成之嚴重 後果，一般公認就核子設施之安全性應從嚴審查，惟被告
就本件諸多安全問題，卻採先同意臨界、併聯，之後再慢 慢改善之馬虎態度，所為之判斷，顯違一般公認之價值判 斷標準與法治國家應遵守之比例原則、公益原則等原理原 則。環境基本法第23條將「非核家園」列為法定目標，其 第3 條但書、第8 條並採「環境保護優先」之價值判斷標 準，且以核子事故可能造成之嚴重後果，一般公認就核子 設施之安全性應從嚴審查。參最高行政法院100 年度判字 第1022號判決意旨，依環境基本法第3 條但書，只要對環 境有嚴重不良影響或有危害「之虞」，不待實害發生，即 應採取「環境保護優先」之立場。環境破壞有不可逆性， 應依當時時空背景判斷，被告自不可以事後認為核二廠今 日既尚未發生核災，推論於101 年作成之原處分，對環境 並無危害之虞。環境基本法賦與各級政府單位嚴密管制核 能並加強核能安全之義務，被告審酌是否作成原處分時， 自應將前揭規定納入裁量事由，方符行政程序法第10條及 其他一般法律原則之規定。惟被告明知核二廠具有反應爐 錨定螺栓斷裂、爐心側板出現4 道持續成長裂痕、燃料匣 彎曲、幾次大修停機過程均發生控制棒插入困難、無法抵 擋火山、海嘯等天然災害等安全疑慮，無視眾多質疑，就 本件諸多安全問題，卻採先同意臨界、併聯，之後再慢慢 改善之馬虎態度，所為之判斷，顯違一般公認之價值判斷 標準與法治國家應遵守之比例原則、公益原則等原理原則 。
（六）本件參與事實判斷之審查委員會，組織沒有法源依據，且 高達四分之一的委員有應迴避未迴避情形，組織顯不合法 且無判斷權限。
１、8 名審查委員有2 名來自承包參加人錨定螺栓斷裂事故分 析工作之行政院原子能委員會核能研究所（下稱原能會核 研所），違反行政程序法第32、33條及行政院原子能委員 會會議規則第8 條第2 項等法規所規定之利益迴避原則。 按行政院原子能委員會會議規則第8 條第2 項，該條例雖 係針對「行政院原子能委員會」所作之規範，並非針對本 件無法源依據之審查委員會，惟本件審查委員會既係由被 告邀集，就核安重要事項進行判斷，基於核能安全之確保 ，自應有該迴避規定之「類推適用」，不應容任有利益衝 突之委員，參與本件事實判斷。又按行政程序法第32條第 4 款、第33條第1 項、第5 項之規定，均係為維持特定事 件審查過程中，參與審查或決定之人員之公正、客觀所設 之規定。而被告及原能會核研所均隸屬於行政院，為行政 機關，其委員及研究員當為公務員，自應遵守上開法規。
２、原能會核研所直接承包參加人錨定螺栓斷裂事故相關分析 工作，該所人員就本件有利益衝突，應迴避審查，惟本件 不僅未依法迴避且審查委員顯有偏頗事實。
⑴按原能會核研所既承包相關分析工作，具機關鑑定之性 質，機關內所有員工均應依行政程序法第32條第4 款， 迴避審查本案。且原能會核研所既受聘於參加人，承包 進行本件相關分析工作，就其業主即參加人能否通過審 查，以取得進入臨界及併聯資格之認定，顯有利害關係 ，所有員工依行政程序法第33條第1 項第2 款及類推適 用行政院原子能委員會會議規則第8 條第2 項，均應迴 避審查。
⑵詎參與原處分作成之審查委員，竟有2 名來自原能會核 研所，審查委員康龍全、周鼎二人所任核研所與參加人 間具有高度緊密之利益關係，足認其執行職務有偏頗之 虞，即應迴避。查核研所之「核安管制技術支援中心」 組織地位於「燃料與材料組」之上，均隸屬於核研所所 長管理，於組織及人事上仍相互牽連。故康龍全、周鼎 二委員所屬「核安管制技術支援中心」，與執行核二廠 反應爐支撐裙板錨定螺栓之肇因分析之「燃料與材料組 」實具隸屬關係，兩組織並不具完全獨立性，是核研所 康龍全、周鼎二人擔任審查委員，顯有偏頗之虞。被告 以康、周二委員任職單位，與進行錨定螺栓肇因分析之 燃料與材料組不具隸屬關係，逕認康、周二委員未同時 參與檢驗分析及審查，不違反利益迴避原則，並不足採 。且核研所與參加人間有長期、穩定之利益合作關係， 核研所顯有基於其與參加人間有巨額委託研究專案，而 傾向作出有利於參加人，即同意核二廠進入臨界及併聯 之處分之疑慮。因此，核研所康龍全及周鼎擔任審查委 員，已有客觀、具體事實足認其執行職務有偏頗之虞， 即應迴避。該二人應迴避而未迴避，其所作成之處分即 屬違法，應予撤銷。另觀監察院調查報告亦可知，原能 會核研所所屬人員擔任原能會本案之審查委員，屬應迴 避而未迴避，造成如前述偏頗結果，故應予撤銷。 ⑶被告無視其本得選任其他具備核子工程專長之人擔任系 爭處分之審查委員，反而選任與參加人有利害關係之核 研所人員，有違迴避原則。此外，再起動管制辦法既未 限制審查委員資格，被告本得委請國外專家或機構進行 審查或測試，竟以審查委員康龍全、周鼎具有專業領域 ，核研所為全國唯一熱室檢驗室云云卸責，並無理由。（七）本件聽證程序有諸多瑕疵，未斟酌全聽證之結果並說明意
見可採或不可採之理由，違反行政程序法等規定。 １、被告就反應爐錨定螺栓斷裂問題，於101 年5 月8 日所召 開之聽證會，有下列違法情事：本件聽證會僅於7 至9 日 前陸續公告、寄發，未依行政程序法第55條第3 項預留相 當之期間，亦不符行政院原子能委員會民眾旁聽會議及參 與活動作業要點（下稱民眾參與作業要點）第2 條應於會 議舉行「兩周前」公告之規定。查本件聽證會於101 年5 月18日舉辦，相關會議資訊陸續於同年月9 日、11日公告 、寄發，僅予民眾7 至9 日之準備時間，未達民眾參與作 業要點第2 條應於會議舉行「兩週前」，公佈之規定，違 反該要點及行政程序法第55條第3 項之規定。被告已知至 少緊急應變計畫區內居民，屬利害關係人，卻未逐一通知 所有區內居民，違反行政程序法第55條第1 項「應以書面 通知已知之利害關係人」之規定。查被告自行劃設、公告 核二廠半徑8 公里範圍為該廠緊急應變計畫區，並肯認緊 急應變計畫區內之居民屬利害關係人，惟被告舉行聽證會 前，卻僅書面通知：立法院、經濟部、參加人、新北市政 府、新北市議會、新北市金山區公所、新北市萬里區公所 、基隆市政府、基隆市議會、基隆市中山區公所、基隆市 安樂區公所、新北市石門區公所、立法院教育文化委員會
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