最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第142號
上 訴 人 吳庸輝
訴訟代理人 馬在勤 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 陳威仁
上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民
國103年7月30日臺北高等行政法院103年度訴字第555號判決，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人臺北市政府為興辦民國42年度第24、26號道路工程， 依臺灣省政府39年6月15日巳刪府經土字第39534號代電簡化 都市計畫需用土地徵收手續（下稱系爭徵收處分），以42年 2月12日北市地權字第4154號公告（下稱徵收公告）徵收上 訴人祖父吳火炎所有重測前松山區○○○段261-1地號土地 （於68年間合併入同段251-4地號土地，並重測後為信義區 ○○段○小段325地號，下稱「系爭土地」）。然系爭土地 於徵收當時並未辦理徵收所有權移轉登記，致於88年間由上 訴人等人辦竣繼承移轉登記迄今，訴外人臺北市政府為避免 再移轉為他人所有，該府地政處（改制後地政局）以98年12 月14日北市地用字第09833454900號函囑託該市松山地政事 務所加註徵收註記。上訴人主張其及吳秀（上訴人之養母） 、吳火炎（吳秀之養父）均未領取徵收補償費，以100年3月 27日申請書向訴外人臺北市政府申請確認徵收失效，案經訴 外人臺北市政府100年4月6日府地用字第10030906400號函擬 具相關意見報被上訴人核定，經被上訴人以100年5月11日台 內地字第1000096644號函復100年4 月27日被上訴人土地徵 收審議委員會第257次會議決議：「應無徵收失效」，訴外 人臺北市政府以100年5月18日府地用字第10012240900號函 轉知上訴人。上訴人不服，為確認系爭土地徵收法律關係不 存在，提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：（一）系爭土地經徵收處分核准徵收 ，復於42年2月12日經徵收公告依法公告徵收，惟未於公告 徵收期滿後15日內發給補償費與上訴人之祖父吳火炎，上訴 人亦曾函詢臺北市政府地政局，惟經臺北市政府地政局103 年3月19日以北市地用字第10330777000號函稱「查無吳火炎 領取補償費資料。」故本件雖曾為被上訴人核准徵收，然訴
外人臺北市政府並未於公告徵收期滿後15日內發給補償費與 上訴人之祖父吳火炎，從而該土地徵收依土地徵收條例第20 條規定應失其效力。（二）被上訴人附「四十二年度各機關 征收收購土地清冊」是否確有「已為補償」之記載，顯有疑 義。縱上開清冊有「已辦」之記載，然亦不得逕認為係「已 發放徵收補償與被徵收人」或「已通知被徵收人領取補償費 」之意思，且該清冊亦無吳火炎之簽名蓋章，以註記「已辦 」逕推論已發放徵收補償費顯有違誤。若訴外人臺北市政府 或其他行政機關已發放系爭土地補償金與吳火炎或其繼承人 ，則系爭土地理應如同其他發放補償金完畢之土地辦妥所有 權移轉登記為是，豈有獨漏系爭土地之情。（三）且若系爭 土地已經主管機關徵收並發放補償費，自無法辦理繼承登記 ，而系爭土地經重測後，復於74年1月9日經政府收購，此有 土地登記簿可稽，若經主管機關發放補償費，自無二次徵收 之理，「已辦」之註記顯有違誤等語，求為判決確認系爭土 地徵收法律關係不存在。
三、被上訴人則以：（一）依訴外人臺北市政府檔存「第24、26 號道路徵收土地明細表」，本案工程範圍內徵收土地含原土 地所有權人吳火炎所有261-1（系爭土地）、314-1地號等2 筆土地，前經該府於42年2月12日公告徵收；雖因年代久遠 ，檔案佚散不全，查無全案工程徵收補償資料，惟依該府42 年10月2日北市地權字第35347號函附歷年徵收土地表所載本 案工程載有補償費及遷移費金額，且該府檔存53年卷宗內附 「四十二年度各機關征收收購土地清冊」就吳火炎所有2筆 土地於「已/未補償」欄位係填載「已辦」，故可推知該府 當時就該工程已編列用地取得經費，使受補償人處於隨時可 領取之狀態。（二）另查本案工程徵收土地中有多筆土地於 徵收當時業辦竣徵收移轉登記予臺北市政府所有，登記原案 雖因逾法定保存期限15年而銷毀，致無從確認系爭土地情形 ；惟原土地所有權人吳火炎之繼承人吳秀等人於65年間僅就 314-1地號土地申請繼承移轉登記，可推論當時吳火炎之繼 承人乃知悉系爭土地已辦理徵收補償完竣（該府就系爭土地 有事實管領力），故未就系爭土地辦理繼承移轉登記等語， 資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查， 系爭土地確經訴外人臺北市政府於42年2月12日公告徵收， 至於是否已發放補償費，被上訴人及辦理徵收之訴外人臺北 市政府雖未能提出該案工程徵收資料直接證明此節，且訴外 人臺北市政府地政局103年3月19日北市地用字第1033077700 0號函亦自承「因年代久遠，目前尚查無吳火炎領取補償費
資料」等語。但：土地徵收為行政處分之一種，除非行政處 分有重大瑕疵而明顯無效；或本身附有「解除條件」因條件 成就而失其效力，否則在現制下，其實不存在違法之行政處 分，在未經「有權機關」確認為違法，並消滅其效力時，得 逕認行政處分失效之機制。據此，行政處分經法定救濟期間 經過後，苟未經有權機關撤銷，即有其公定力，如有主張行 政處分因解除條件成就而失效者，應就該解除條件成就此一 變態事實為舉證責任之負擔。實務上，既認為因逾期未發放 補償金所生之「徵收失效」乃「類同附解除條件之行政行為 」，於失效之基礎事實發生時，當然發生徵收失效之法律效 果，則於行政訟爭中，如已盡調查之能事，就「是否逾期未 發放補償金」乙節仍有真偽不明，則主張該事由者應負擔此 不利益。依原處分卷附臺北市政府該府檔存53年卷宗內附「 四十二年度各機關征收收購土地清冊」所示，就系爭土地於 「已/未補償」欄位係填載「已辦」，因無吳火炎之領據佐 證，尚難遽認所謂「補償已辦」之記載，即屬補償費發放完 畢之意，但至少可推知該府當時就該工程已辦理編列用地取 得經費，使受補償人處於隨時可領取之狀態。再者，系爭土 地42年徵收公告後，苟15日內未發放補償費而有失效事由， 系爭土地之原所有權人即吳火炎本即得提起訴訟救濟。然訴 外人吳火炎並未就此為爭執，吳火炎已自系爭土地之徵收獲 得補償，顯為合理推論之一。系爭徵收處分迄今約為60年， 基於年代久遠之考量，命辦理徵收機關保存相關資料迄今， 實屬期待不可能，上訴人指摘其未提出相關領冊等資料為故 意隱匿，容非可採。（二）至於上訴人所稱系爭土地有二次 徵收或辦理收購等情事，應係誤解。蓋吳火炎所有重測前松 山區○○○段261-1（系爭土地）及314-1地號等2筆土地， 因於68年間實施地籍圖重測，與同段252地號等51筆土地合 併入同段251-4地號土地，重測後為信義區○○段○小段325 地號土地。其中，有關重測前314-1地號土地部分，已於65 年間辦竣繼承登記予吳火炎之繼承人等3人所有、重測後○ ○段○小段325地號土地渠等權利範圍合計為828/24954，並 於74年1月9日辦竣收購登記移轉為臺北市所有。而系爭土地 ，依卷附徵收當時至重測後○○段○小段325地號土地之土 地登記簿所載，所有權人始終登記為吳火炎（重測後權利範 圍為485/12477），並迄至88年10月14日始辦竣繼承登記予 上訴人等6人所有，嗣後吳吉、吳月霞、蘇吳美及吳石金蘭 等4人又買賣移轉予第三人，上訴人仍持有權利範圍485/199 632，並無上訴人所稱主管機關曾於74年1月9日就系爭土地 辦理收購登記情事。上訴人應係將上述松山區○○○段314-
1地號土地之收購登記情事誤認為系爭土地等語，認上訴人 之訴為無理由，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）原判決認定兩造無法證明是否 逾期未發放補償金一事不利益由上訴人負擔，按最高法院96 年台上字第793號判決及最高法院87年台上字第1455號判決 意旨，若一方主張之事實為消極事實，且客觀上無法積極為 證明者，依舉證責任分配之原則，其舉證責任應移轉於他方 當事人，亦即由主張該事實存在之一方負舉證責任。上訴人 於原審主張者，係行政機關逾期未發放補償金一事，該事實 係消極事實，且未發放補償金一事於客觀上無法積極為證明 ，此情依舉證責任分配之原則及前開最高法院之見解，應由 主張該事實存在之一方（即被上訴人）負舉證責任，然原判 決卻違背舉證責任分配之原則，令上訴人負擔無法證明行政 機關逾期未發放補償金之不利益，即有判決違背證據法則之 違法。（二）原判決於理由中未就上訴人於原審所提之被上 訴人既能提出42年間本件徵收法律關係之資料主張吳火炎曾 領取徵收補償費，並無被上訴人所稱徵收相關資料保存不易 而滅失之情事，足證主管機關有逾期未發放補償金，及臺北 市政府地政局103年3月19日函表示「查無吳火炎領取補償費 資料」，係證明上訴人之被繼承人吳火炎並未領取補償費之 證據等攻擊防禦方法，予以敘明不採之理由，原判決即有 判決不備理由之違法。
六、本院查：按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告 期滿後15日內發給之。為行為時土地法第233條前段所規定 。其未於公告期滿後15日內發給者，參照司法院釋字第110 號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。惟查本件系 爭土地徵收案，係發生於42年間，當時行政程序法尚未施行 ，考量當時之時空環境，法制未臻完備，行政機關就相關徵 收、補償程序，固嘗採取較為權宜及寬鬆之態度，此為法院 於認定類似事實時，所必須考慮之背景因素，且上訴人提起 本件確認土地徵收之法律關係不存在之訴訟，距42年間徵收 當時，已時隔60餘年之久，徵收當時之相關資料可能因逾檔 案保存期限而已銷燬，或因保存不易而散失，當時辦理徵收 之人員及當事人亦難以通知到場作證，要求徵收機關於60餘 年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，恐因資料散 失或檔案銷燬而有客觀上之困難。是對於此種年代久遠之訴 訟，若採取嚴格之採證標準，則許多無資料可查之徵收處分 ，勢將被認定無效或失效，就「公益」與「被徵收人民所為 特別犧牲」二者加以權衡，就徵收機關有關徵收計畫、補償 方式適法等待證事實，所為之舉證，不宜採過於嚴格之認定
標準，以避免過度認定徵收無效或失效，而有害及公益。再 者，關於確認徵收法律關係不存在（徵收失其效力）之訴訟 ，法律未設有除斥期間之規定，於徵收施行後之數十年間均 可能提起，被徵收土地之所有權人，因明知或可得而知其所 有土地被徵收而未領取補償費遲未作為，已有可議，又徵收 執行機關於徵收執行達60餘年之久後，徵收資料可能因保存 不易而已散失或銷燬，在客觀上舉證有其困難，而訴訟上之 證據，並不以直接證據為限，當事人雖無法提出確切證據， 可資證明待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論 理法則下，足認有此事實存在時，於證據法則亦非有違。因 此，本件系爭土地徵收案，因年代久遠，徵收資料保存不易 而已散失，要求徵收機關於數十年後，舉證其當時已於公告 期滿15日內通知被徵收土地所有權人領款，在客觀上似有其 困難，故對於此種年代久遠之確認徵收失效案件，基於舉證 困難之考量，徵收機關就補償費已如期發放之事實，所為之 舉證，應採間接資料佐證認定標準，以避免過度認定徵收失 效，而有違公益。經查依原處分卷附臺北市政府該府檔存53 年卷宗內附「四十二年度各機關征收收購土地清冊」所示， 就系爭土地於「已/未補償」欄位係填載「已辦」，因無吳 火炎之領據佐證，尚難遽認所謂「補償已辦」之記載，即屬 補償費發放完畢之意，但至少可推知該府當時就該工程已辦 理編列用地取得經費，使受補償人處於隨時可領取之狀態。 再參諸吳火炎所有重測前松山區○○○段261-1（系爭土地 ）及314-1地號等2筆土地，因於68年間實施地籍圖重測，與 同段252地號等51筆土地合併入同段251-4地號土地，重測後 為信義區○○段○小段325地號土地。其中，有關重測前314 -1地號土地部分，已於65年間辦竣繼承登記予吳火炎之繼承 人等3人所有、重測後○○段○小段325地號土地渠等權利範 圍合計為828/24954，並於74年1月9日辦竣收購登記移轉為 臺北市所有，倘系爭土地未經補償，74年1月9日自無未一併 收購之理。況斯時，吳火炎之繼承人亦應早已得知有系爭土 地，詎亦未請求需地機關一併徵收或收購，亦顯見系爭土地 確亦已辦妥徵收補償，否則自無部分土地於收購時，放任另 一筆系爭土地而不顧。從而亦可推論系爭土地應已辦妥徵收 補償。至訴外人臺北市政府地政局103年3月19日北市地用字 第10330777000號函固自承「因年代久遠，目前尚查無吳火 炎領取補償費資料」，惟此乃指並無直接證據可資證明吳火 炎有領取補償費，惟並不排除依上開間接證據可資證明吳火 炎有領取補償費之情事，因而上訴意旨以訴外人臺北市政府 地政局上開函所自承「因年代久遠，目前尚查無吳火炎領取
補償費資料」，即可證明吳火炎並未領取補償費資料，即無 可採。又本件依間接證據可資證明吳火炎確有領取補償費， 已如上述，從而原判決認定兩造無法證明是否逾期未發放補 償金之不利益由上訴人負舉證分配責任，即屬贅論，上訴意 旨主張依最高法院判決意旨，原判決對消極事實仍令上訴人 負擔，有違反舉證責任分配原則云云，即無庸再予論駁。綜 上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄 ，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 27 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 蕭 忠 仁
法官 黃 淑 玲
法官 林 樹 埔
法官 鄭 小 康
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 3 月 27 日 書記官 黃 淑 櫻