土壤及地下水污染整治法
最高行政法院(行政),判字,104年度,131號
TPAA,104,判,131,20150326,1

最　高　行　政　法　院　判　決
104年度判字第131號
上 訴 人　中國石油化學工業開發股份有限公司
兼被上訴人
即原審原告
代　表　人　沈慶京
訴訟代理人　蔡朝安律師
　李益甄律師
　李琳華律師
被 上訴 人　臺南市政府
兼 上訴 人
即原審被告
代　表　人　賴清德
訴訟代理人　張訓嘉律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民
國102年11月22日高雄高等行政法院100年度訴更一字第47號判決
，各自提起上訴，本院判決如下：
　　主 文
原判決關於撤銷訴願決定及原處分命上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司應繳納費用，其撤銷範圍超過新臺幣203,316元部分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。上訴人臺南市政府其餘上訴駁回。
上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司上訴駁回。駁回上訴部分，上訴審訴訟費用由兩造上訴人各自負擔。　　理 由
壹、上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱中石化公 司）安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司） 安順廠（下稱安順廠），該廠曾於民國60年代末期生產五氯 酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產；臺碱公司與中石化公司於 72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，中石化 公司為存續公司。嗣土壤及地下水污染整治法（下稱土污法 ）於89年2月2日制定公布，經臺南市政府環境保護局（下稱 南市府環保局）於90年間調查結果，安順廠區因生產流程致 土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，上訴人臺南市政 府（下稱臺南市政府）乃依土污法第11條第2項前段規定， 以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將臺南市 安南區鹽田段（下稱鹽田段）668地號土地公告為土壤污染 控制場址；復以92年12月1日南市環水字第09204023661號公 告修正，將鹽田段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668 -6地號6筆土地全部（下稱安順廠區），鹽田段544-2、541-



2、543、545地號4筆土地全部及同段550、551、552地號3筆 緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地（下稱二等九號 道路東側草叢區）公告為土壤污染控制場址；以上場址污染 物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準（汞20mg/kg ，戴奧辛1,000ng-TEQ/kg）。嗣臺南市政府於92年12月9日 提報上開控制場址初步評估結果（符合「土壤及地下水污染 控制場址初步評估辦法」第2條第1項第3款「控制場址之單 一污染物濃度超過土壤或地下水污染管制標準20倍以上」及 第4款「依『土壤污染評分(Ts)』及『地下水污染評分(Tgw) 』計算污染總分Ｐ值達20分以上」規定），經行政院環境保 護署（下稱環保署）審核後，由環保署以93年3月19日環署 土字第0930020257號公告安順廠區及二等九號道路東側草叢 區為土壤污染整治場址（下稱系爭整治場址），並請臺南市 政府依土污法辦理後續事宜（臺南市政府另以92年12月1日 南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○ 號道路1K+800至2K+815段【即鹽田段529地號等39筆土地， 下稱二等九號道路】公告為土壤污染控制場【下稱系爭控制 場址】；以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及 93年1月14日南市環水字第0930400099-1號公告修正：將單 一植被區【即鹽田段668-3、669地號2筆土地】、海水貯水 池【即659地號等23筆土地】及上述安順廠區、二等九號道 路、二等九號道路東側草叢區劃定為污染管制區【下稱系爭 污染管制區】）。臺南市政府為辦理前揭場址之調查評估及 應變必要措施，乃執行6項計畫（內容如下：第1項計畫－「 中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期捕抓銷燬魚體 計畫」：新臺幣（下同）976,212元；第2項計畫－「臺南市 中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染 物移除工作計畫」：46,799,833元；第3項計畫－「中石化 臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫」：1,271,030 元；第4項計畫－「中石化安順廠污染防治監督計畫(一)」 ：2,158,806元；第5項計畫－「中石化安順廠污染防治監督 計畫(二)」：8,668,125元；第6項計畫－「臺南市中石化安 順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計 畫【含擴約增加工作計畫5,412,000元】」：28,912,000元 ，下稱系爭6項計畫），並由土壤及地下水污染整治基金（ 下稱整治基金）代為支應費用合計88,786,006元。嗣臺南市 政府依土污法第38條規定，以97年6月20日南市府環水字第0 9722014930號函（下稱原處分）命中石化公司於同年7月31 日前將前揭費用繳入整治基金帳戶，逾期未繳即移送行政執 行處強制執行。中石化公司不服，提起訴願，遭決定不受理



後，提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第100號判決（ 下稱原審前判決）：「訴願決定及原處分關於原告（即中石 化公司）應繳納之費用超過88,430,139元部分均撤銷。原告 其餘之訴駁回。（訴訟費用部分略）」中石化公司對不利部 分不服，提起上訴，經本院100年度判字第1655號判決（下 稱本院前判決）：「原判決（即原審前判決）關於駁回原告 （即中石化公司）在第一審其餘之訴暨該部分訴訟費用廢棄 ，發回高雄高等行政法院。」因訴願決定及原處分關於命中 石化公司繳納之費用超過88,430,139元（即355,867元）部 分，經原審前判決撤銷後，臺南市政府未提起上訴而告確定 ；另中石化公司於102年10月22日行政訴訟言詞辯論意旨續 狀及言詞辯論時均陳明其訴之聲明第1項：「訴願決定及原 處分關於原告（即中石化公司）應繳納之費用除確定部分外 ，其餘88,430,139元於超過12,137,934元部分均撤銷。」故 原審法院審理範圍不包括355,867元及12,137,934元部分。 案經原審法院審理後，更為100年度訴更一字第47號判決（ 下稱原判決）：「訴願決定及原處分關於原告（即中石化公 司）應繳納之費用超過76,066,477元部分均撤銷。原告其餘 之訴駁回。（訴訟費用部分略）」兩造對不利部分均表不服 ，各自提起上訴。
貳、中石化公司起訴主張略以︰
一、中石化公司雖合併臺碱公司而繼受安南區之土地，惟中石化 公司始終未曾於該場址有任何利用、開發或生產之行為，自 未對該土地有任何污染行為。況臺碱公司是否為土污法所稱 之污染行為人，因年代久遠，難以確認，自應由臺南市政府 舉證證明。倘臺南市政府無法查明何人為系爭污染場址之污 染行為人，即應依環境基本法第4條第3項規定，由政府負起 整治之責，不應強令中石化公司負污染整治責任。原審法院 93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決及本院96年度 判字第1953、1954號判決，均係對臺南市政府依土污法第13 條規定實施「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚 體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，其費用是否得向中石化公 司求償所為，與本件尚非同一事件，依最高法院72年度第4 次民事庭會議決議所示，其判斷並無既判力，原審法院自得 依法審酌中石化公司之主張。又前開判決肯認臺南市政府之 求償範圍僅限於「計畫之執行期間內」所生之「必要費用」 ，惟臺南市政府於本件所請求之費用，有多項均非計畫期間 所支出，亦非執行計畫所必要。另土污法第22條僅明定整治 基金之法定用途，至於該基金所墊支之費用，得否向污染行 為人求償，則應視是否符合土污法第38條規定而定，故臺南



市政府不得以該基金會已核可支應為由，要求中石化公司負 擔系爭費用。
二、縱認中石化公司為系爭整治場址之污染行為人，惟得依土污 法第38條規定請求之費用，應以符合同法第12條、第13條、 第16條或第17條第3項之要件者為限。依土污法第12條規定 ，僅支出於「整治場址範圍內」之污染範圍調查及影響環境 評估費用（下稱調查評估費用），方為土污法第38條之求償 範圍。又依土污法第13條第1項辦理控制場址或整治場址之 應變必要措施而支出相關費用，應限於控制或整治場址內， 始得依同法第38條規定命污染行為人繳納相關費用。另污染 物濃度若達土壤或地下水污染管制標準之場址，依土污法第 11條第2項規定，所在地主管機關應公告其為控制場址，再 報請中央主管機關公告為整治場址後，始得依土污法第12條 就「整治場址」進行調查評估，或依土污法第13條就「控制 場址或整治場址」採取應變必要措施。在未公告為控制場址 或整治場址之前，主管機關雖得採取相關措施，惟其性質應 屬土污法第7條第5項之緊急必要措施，或第11條第1項之管 制污染源措施，或第14條第2項之管制措施，皆非土污法第 38條之求償範圍。臺南市政府未循前揭法定之公告程序，逕 將屬土污法第7條、第11條及第14條之相關措施，納入系爭6 項計畫中執行，其雖援引土污法第13條規定為法令依據，然 論諸實際，其計畫內容尚非依控制場址或整治場址實際狀況 所採取之應變必要措施，臺南市政府責令中石化公司負擔系 爭費用，顯與法治國家之依法行政原則有悖，茲分述如下：(一)第1項計畫「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期 捕抓銷毀魚體計畫」所涉者為安順廠海水貯水池，其海水係 曝露於地面之上的水體，尚非土污法第2條第2款之地下水， 底泥亦不合土污法所定土壤之定義，應無土污法第13條規定 之適用。況第1項計畫施行之場所即海水貯水池僅為污染管 制區，而非土污法第13條所稱之控制場址或整治場址，臺南 市政府於污染管制區採行之管制措施所生費用，並非土污法 第38條之求償範圍。臺南市政府雖以土污法第13條規定並未 將採取應變必要措施之地域限於控制場址或整治場址，亦未 限定必須針對土壤或地下水等受體辦理；惟如該地域確對周 圍民眾或環境有所危害，則主管機關自應詳加調查，儘早將 之公告為控制場址或整治場址，其後才能依法命污染行為人 負擔費用，否則豈非謂主管機關可不踐行其依法公告控制場 址或整治場址之義務，即得任意以應變必要措施名義加諸人 民費用。然自本件觀之，臺南市政府自93年迄今均以應變必 要措施名義於海水貯水池進行各項工程，並不斷命中石化公



司負擔相關費用，其所為究屬便宜行事而非符合土污法第13 條之法定要件，自不應命中石化公司負擔相關費用。(二)臺南市政府徵收二等九號道路，卻未依法清理，致污染擴大 而遭公告為污染控制場址，依土污法第2條第12款第3目規定 ，其應負污染行為人責任。再自第2項計畫「臺南市中石化 安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除 工作計畫」之單據以觀，其費用支付日期自93年11月至96年 3月止，惟系爭控制場址業於94年5月26日經臺南市政府以「 污染介質已移除，並回填客土」等由，公告解除列管，解除 控制場址列管後所採行之措施，應非屬土污法第13條之應變 必要措施，自不得就該措施之費用向中石化公司求償。(三)第3項計畫「中石化臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作 計畫」旨在處理海水貯水池溢流管埋設工程，場域為海水貯 水池，其並未經公告為控制場址或整治場址，而僅依土污法 第14條公告為「污染管制區」，臺南市政府於污染管制區採 行之管制措施，其所生費用並非土污法第38條之求償範圍， 自不得向中石化公司求償。另本項巡守費用之支出旨在避免 民眾無視告示牌，越過圍籬，捕食海水貯水池之魚類，臺南 市政府將巡守範圍擴大至其他範圍，與其原訂計畫目的並無 關聯，自不得將該規劃失當之費用，責由中石化公司承擔。 況本項計畫之執行期間係於93年8月12日至93年9月7日，惟 臺南市政府求償之巡守費用，期間卻為93年5月至94年4月。 就計畫期間外11個月份之巡守費用部分，自當悉予剔除。(四)第4項計畫「中石化安順廠污染防治監督計畫(一)」工作項 目包括：⑴歷史及污染背景相關資料彙整分析（海水貯存池 、鹼氯及五氯酚工廠、二等九號道路、單一植被區、草叢區 ）；⑵協助南市府環保局推動二等九號道路污染移除相關作 業；⑶貯水池底泥及池水污染調查工作及相關協辦事項；⑷ 協助南市府環保局監督中石化公司進行相關污染改善工作及 其他協辦事項。其中大部分工作均與海水貯水池有關，非土 污法第13條所規範之情形。又觀諸本項計畫之各個工作項目 ，包括安順廠污染背景之調查、協助二等九號道路污染移除 相關作業，以及協助海水貯水池底泥及池水污染調查工作， 並監督中石化公司進行相關污染改善工作等，其既屬監督中 石化公司進行污染改善之長期工作計畫，自非應變必要措施 ，詎臺南市政府竟將此種費用責令中石化公司負擔，有違土 污法第13條規定。
(五)依第5項計畫「中石化安順廠污染防治監督計畫(二)」期末 報告內容觀之，該計畫工作項目包括：⑴場址相關基本資料 蒐集及污染現況彙整；⑵協助南市府環保局研擬相關工作計



畫及招標文件；⑶研擬海水貯水池底泥清理計畫；⑷執行場 址地下水定期監測；⑸進行場址健康風險評估；⑹協助辦理 緊急應變工作；⑺執行場址巡守及安置區管理；⑻其他工作 及行政支援。其中，項目⑹係執行：①因天災導致死亡魚產 撈捕、海水貯水池土堤補強及緊急設置告示牌之部分，係與 海水貯水池有關，為土污法第14條之管制措施，不得依土污 法第38條向中石化公司求償；②因民眾陳情有污染擴散之虞 而查證系爭場址附近之鹽工宿舍、竹筏港溪及周界魚塭等工 作，因該查證區域未經宣告為控制或整治場址，應屬土污法 第7條及第11條之查證措施，亦不得向中石化公司求償。而 項目⑺之巡守範圍包含：①公告污染管制區（即海水貯水池 ），其巡守措施為土污法第14條之管制措施，不得向中石化 公司求償；②竹筏港溪、鹿耳門溪、禁養區（按，此為停養 區而非臺南市政府所稱禁養區）魚塭，為土污法第7條及第 11條之緊急必要措施，亦不得向中石化公司求償；③二等九 號道路污土暫存區，因其於94年6月1日起開始執行巡守工作 ，惟二等九號道路於94年5月26日即解除控制場址公告，是 就此部分，臺南市政府所採巡守措施並無法律依據，自不得 向中石化公司求償。另依臺南市政府所提示之計畫期末報告 ，巡守工作重點乃置於為知名魚場之鹿耳門溪，其既非整治 、控制場址，復非管制區，是該巡守工作支付之費用，不應 由中石化公司承擔。項目⑸則係為判斷控制場址應否公告為 整治場址（土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法第6條 參照），應為土污法第11條第2項規定之初步評估，依法本 不得向中石化公司求償。項目⑷部分，其目的乃為評估廠區 之地下水污染範圍是否擴大，而於整治場址範圍外之周界魚 池、潛在污染區附近及地下水下游匯流區進行監測，其實施 範圍既非在控制場址或整治場址內為之，自不得向中石化公 司求償。項目⑶部分，與海水貯水池有關，為土污法第14條 之管制措施，不得依土污法第38條向中石化公司求償。至項 目⑴、項目⑵及項目⑻之費用，多屬行政支援性質，其主要 內容既非以控制、整治場址為其對象，則行政支援之費用亦 已失其附麗而應予剔除。
(六)依原判決附表一至附表五臺南市政府所求償之費用細目（即 第1項至第5項計畫之費用明細），可區分為「委辦費用」及 「行政費用」兩類，惟自第1項至第5項計畫內容觀之，不僅 包含依法應由臺南市政府編列預算支應之公務支出（即「公 務支出」費用）、各項計畫執行期間以外發生之費用（即「 超出期間」費用），甚且涵蓋與系爭污染完全無關之費用（ 即「完全無關」費用），其餘費用支出亦與土污法第13條所



定要件多有不符，自難責令中石化公司負擔。
三、第6項計畫「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污 染範圍調查及整治工作建議計畫（含擴約增加工作計畫）」 共支出28,912,000元，依土污法第12條規定，僅支出於「整 治場址範圍內」之調查評估費用12,137,934元部分，為中石 化公司應負擔者，其餘尚非土污法第38條規定得求償之範圍 ：⑴原計畫經費中業務費用項次1中之「水域底泥採樣」180 ,000元、「底泥依土壤污染管制標準分析戴奧辛濃度」900, 000元、「底泥依土壤污染管制標準分析汞濃度」72,000元 、「底泥溶出分析戴奧辛濃度」50,000元、「底泥溶出分析 汞濃度」4,000元；業務費用項次2「可能污染區查證費」5, 054,000元；業務費用項次3中之「處理建議計畫書」30,000 元；業務費用項次5「整治場址相關工作技術指引」600,000 元及管理費2,212,500元，均與整治場址之調查評估無關， 應予減除。其餘費用應按污染範圍調查費用及可能污染區查 證費用之比例分攤，則與整治場址之污染調查或環境評估相 關者僅有3,384,641元，與污染區調查費用9,400,000元，共 計12,784,641元。⑵增加工作計畫經費項次1「管制區外增 加調查」1,750,000元；項次2「水域底泥採樣」375,000元 、「底泥依土壤污染管制標準分析戴奧辛濃度」350,000元 、「底泥依土壤污染管制標準分析汞濃度」72,000元；項次 3「水域底泥採樣」45,000元、「底泥甲基汞檢測」98,000 元，均與整治場址之污染調查或環境評估無關，扣除後僅有 2,722,000元。第6項計畫期末報告之記載，其範圍遍及安順 廠區、單一植被區、二等九號道路草叢區及海水貯水池等污 染範圍，其中屬整治場址者僅有安順廠區及二等九號道路東 側草叢區，如依此區域占全部範圍之比例分攤前述費用，則 至多僅有12,137,934元方屬與整治場址之調查及環境評估有 關之費用（計算式：(12,784,641元＋2,722,000元)×(廠區 154,602.52㎡＋草叢區15,718.09㎡)÷(廠區154,602.52㎡ ＋單一植被區47,270.01㎡＋草叢區15,718.09㎡)＝12,137, 934元）。
四、臺南市政府委託第三人執行土污法第13條應變必要措施，其 未合法移轉土污法第13條之行政委託權限，且整治場址外之 調查評估亦不符土污法第13條規定，該部分之費用自不得向 中石化公司求償。臺南市政府另以「行政處分」形式所請求 之費用內容，無非為民法第127條所定之項目，中石化公司 主張時效消滅，自非無據。縱認土污法溯及既往，惟依行政 程序法第131條規定，公法上之請求權亦早已消滅。五、從而，原處分命中石化公司支付之系爭費用逾12,137,934元



部分，非但涵括計畫執行期間外所發生之費用，且包含與系 爭6項計畫完全無關之支出，不符土污法第12條或第13條之 要件，自非同法第38條所定得求償之範圍等語，爰求為判決 訴願決定及原處分所命繳納之費用除確定部分外，其餘88,4 30,139元於超過12,137,934元部分均撤銷。叄、臺南市政府答辯略以：
一、中石化公司為系爭場址之污染行為人，已經原審法院93年度 訴字第941號及94年度訴字第296號、本院96年度判字第1953 號、96年度判字第1954號、98年度判字第1373號及98年度判 字第1404號等判決確定在案。系爭場址污染濃度高，污染影 響範圍廣泛，除安順廠本身、其周遭之二等九號道路及東側 草叢區皆被畫為整治或控制場址外，緊鄰安順廠旁之海水貯 水池（污染管制區），依中石化公司所提「臺南市中國石油 化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東 側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫（98年5月15日定 稿本）」（下稱整治計畫）亦證實因系爭場址污染擴散遭受 嚴重之汞及戴奧辛污染。另竹筏港溪、鹿耳門溪及系爭場址 周界陸地，亦證實因系爭場址污染擴散遭受嚴重之汞及戴奧 辛污染。
二、依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議可知，土 污法第13條應變必要措施之執行，應視控制場址或整治場址 實際狀況為之，不限於控制場址或整治場址內。又依土污法 第13條文義、歷來司法判決、中央主管機關之見解及比較法 之參照解釋，污染場址之污染擴散及影響範圍追查，乃屬應 變必要措施之一環。質言之，土污法第12條第1項明定主管 機關調查評估整治場址之義務，並未排除主管機關依同法第 13條就整治場址以外追查污染擴散及影響範圍之權責。且依 土污法第7條第5項規定緊急必要措施之執行主體為污染行為 人，主管機關未代為支應費用，同法第38條自無將其納為求 償範圍之必要；同法第14條係授權主管機關得公告管制區範 圍及公告人民於管制區內不得為特定作為，不會有費用產生 ，同法第38條自無將其納為求償範圍之必要。另應變必要措 施之判斷要件為是否係為減輕系爭場址污染危害或避免其污 染擴散，故凡係為污染場址污染危害減輕或擴散防免所採取 之措施，即屬應變必要措施。縱該措施與其所歸屬計畫名稱 未盡相符，無損於該措施係依修正前土污法第13條，為處理 系爭場址污染事宜所採取之應變必要措施之判斷。鑑於本件 污染事件，已造成環境及居民嚴重之傷害，臺南市政府為防 免污染繼續擴大或儘快減輕污染危害，依土污法第13條採取 系爭6項計畫委辦費部分之應變必要措施，皆屬於法有據，



茲分述如下：
(一)本院96年度判字第1953及1954號判決已肯認類似第1項計畫 中之定期捕捉及銷毀控制或整治場址外之受污染魚體措施， 係屬土污法第13條第1項第8款之應變必要措施，臺南市政府 認此種應變必要措施亦屬同條項第5款之態樣，故認此2款皆 為本計畫之法源依據。第1項計畫委辦費部分，推定其執行 範圍位於海水貯水池。本計畫一般事物費及差旅費部分，除 少數涉及海水貯水池以外，多屬整體場址之行政支援費用。 原判決附表一「推定為海水貯水池所支出」欄中，以「※」 表推定於海水貯水池產生之應變必要措施費用（包含委辦費 及其他非委辦費之費用），本計畫此部分費用為932,040元 ，餘為涉及系爭場址整體之支援費用。
(二)第2項應變必要措施「二等九號道路緊急應變－污染物移除 工作計畫」5項子計畫之委辦費部分，包括：⑴「二等九號 道路1K＋800~2K＋815段封閉圍籬設置」委辦費用82,320元 ；⑵「臺南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染調查 、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作計畫」委辦費用 5,958,000元；⑶「臺南市○○○號道路（1K+800~2K+815段 ）污染介質安置區設置工程」委辦費用18,396,836元，本子 計畫所涉之勞工安全衛生管理費、品質管理費、營造綜合保 險費、包商利潤營業稅等費用均為一般工程編列之費用，中 石化公司主張臺南市政府該支出違法云云，實屬無據；且第 三人之所以願意協助執行計畫，本係有利潤考量，而該工程 所需人力、物力均非臺南市政府公務人員能力所及，自有委 由第三人執行之必要；⑷「臺南市○○○號道路（1K+800~2 K+815段）污染移除安置暨道路回填工程」委辦費用28,885, 848元，污染場址之資訊公開為應變必要措施之一環，臺南 市政府為使民眾理解二等九號道路實際污染狀況及安置區等 設置之目的，乃規劃於安置區之東北角設置教育展示設施， 具體落實修正前土污法第13條保障民眾知的權益之立法目的 。又整治場址周界污染擴散及影響範圍查證為應變必要措施 之一環，環境品質監測作業係為避免因施工導致系爭場址污 染物擴散，噪音監測部分則係為確保工地環境保護符合噪音 管制法，此等措施均係為避免系爭場址污染擴散及減輕污染 危害。至勞工安全及衛生管理費、品質管理費、營造綜合保 險費、包商利潤、稅捐等，均為工程編列之合理費用。另本 子計畫於原定之94年5月14日完工，惟至道路回填完畢欲點 交給營建署時，營建署方提出「道路中心土方高程應恢復原 狀」之要求，廠商只得配合辦理，復94年6月2日起豪大雨導 致安置區（存放被挖起污染物之區域）之不透水布破裂，廠



商即配合展開安置區改善工程，安置區改善工程完成於94年 8月8日，為確認裝有污染物之太空包完好，南市府環保局進 場抽驗，直至94年12月22日完成抽驗及最後一次部分驗收。 惟無論係解除公告前或後所給付之工程款，皆係為同一應變 必要措施工程所支付，工程之付款時點在申報完工及完成驗 收之後本屬常態，臺南市政府何時給付工程款與系爭工程款 是否屬於應變必要措施所生費用，並無關連。至原處分以土 污法第12條作為求償依據之一，應屬誤植，惟原處分既仍列 有第13條作為求償依據，自不影響本項計畫求償之合法性。 ⑸「臺南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染調查－ 土壤樣品委外分析計畫」委辦費用97萬元，此子計畫係為評 估二等九號道路土壤受污染範圍、深度及嚴重程度，以正確 執行移除措施。
(三)第3項應變必要措施「中石化安順廠污染管制相關緊急應變 工作計畫－中石化安順廠海水貯水池溢流管埋設工程」之委 辦工作係考量海水貯水池為體積甚大之水體，且其底泥污染 濃度較高，故本計畫於接近海水貯水池水表面處埋設溢流管 ，使海水貯水池之水體在其水壓與附近水體之水壓失衡時， 得與附近水體流通，以緩減其水壓，足見本計畫係為避免系 爭場址污染擴散與減輕系爭場址污染危害之應變必要措施。 又本計畫工作內容包含派人巡守系爭場址及其周界，避免民 眾誤入系爭場址或於其周界受污染水體捕捉受污染之魚介類 ，此工作項目歷來皆有助於第一時間內勸離垂釣民眾，及發 現海水貯水池土堤崩塌等緊急狀況，通知相關單位搶修，對 於系爭場址污染擴散防免具有直接成效。
(四)第4項應變必要措施「中石化安順廠污染防治監督計畫(一) 」之委辦費用1,767,500元，係針對系爭場址污染本身之防 治監督或對於應變必要措施執行之監督，其目的係為避免系 爭場址污染持續擴散，及確保應變必要措施執行之有效性， 此與土污法第16條就整治計畫執行之監督，乃屬二事。又各 應變必要措施所涉計畫名稱為何，與該實際執行措施是否為 應變必要措施之判斷無涉。
(五)第5項應變必要措施「中石化安順廠污染防治監督計畫(二) 」之子工作項目為：⑴為場址相關基本資料蒐集及污染現況 彙整；⑵協助南市府環保局研擬相關工作計畫及招標文件； ⑶研擬海水貯水池底泥清理計畫；⑷執行場址地下水定期監 測；⑸進行場址健康風險評估；⑹協助辦理緊急應變工作； ⑺執行場址巡守及安置區管理；⑻其他工作及行政支援等項 目。其中工作項目⑷、⑸屬整體場址內之工作；工作項目⑶ 之子工作項目「海水貯水池測量」，推定係為海水貯水池所



生應變必要措施費用，花費268,500元；工作項目⑹為實作 實算，推定係於系爭場址及海水貯水池外執行之應變必要措 施，花費1,847,350元；工作項目⑺花費1,342,500元，其範 圍包含廠區、單一植被區、草叢區、二等九號道路污土暫存 區、海水貯水池及其排水道、竹筏港溪及公告禁養之魚塭， 無論其巡守範圍為何，皆有24小時巡守之必要，故本工作項 目之花費應推定係於控制或整治場址範圍內所生；其餘工作 項目，包含⑴、⑵及⑻項下之「出席相關會議」等同時涉及 控制及整治場址內及外之應變必要措施工作項目，皆係由本 計畫之人力資源執行，因本計畫採取契約總價給付之承包方 式，並非實作實算，故本計畫初始即係由臺南市政府提出需 要執行之總工作項目，經由採購程序，確認決標金額後，以 決標金額為總給付金額，無論盈虧，均由廠商自行承擔風險 及利益，涉及由人力資源予以支應之工作項目，皆由人事費 用支應，並無鉅細靡遺規定何者工作項目應佔人力資源多少 部分、估算應為多少金額等。況此等工作項目均係為減輕系 爭場址污染之核心工作項目，故就此等工作項目而言，實無 從認定及計算與系爭場址無關之場外應變必要措施費用之金 額。
(六)第6項應變必要措施「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及 地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」委辦工作項目包 含「場址相關背景資料彙整研析」、「場址污染範圍調查」 、「可能污染範圍查證」、「調查結果資訊整合」、「評估 對環境影響」、「後續處理建議計畫書」、「研擬整治場址 相關工作技術指引」。核均屬臺南市政府依土污法第13條第 1項規定，為減輕污染危害或避免污染擴大，所採取應變必 要措施。
三、除上述系爭第1項至第5項計畫委辦費部分，其他原判決附表 一至附表五項下所列委辦費以外之其他費用，說明如下：⑴ 系爭場址污染嚴重，影響範圍廣大，其污染危害減輕及擴散 防免相關事宜千頭萬緒，而污染處理事宜之進行，除須付出 相當人力以外，亦須有相當物力以為支應，包含一般辦公設 備、文具、書櫃、電腦設備等，臺南市政府已提出支出費用 之明細表，並有相關單據影本（含粘貼憑證用紙、誤餐費申 請單、發票、領據、收據等）附卷可佐，經核均屬合理且必 要之支出費用，並經整治基金會依土污法第13條第3項規定 核可代為支應。是上開費用之支出與臺南市政府為執行其應 變必要措施，顯有其必要性。復因系爭場址污染問題嚴重， 所須處理事務負擔龐大且錯綜複雜，臺南市政府歷來均定由 專人處理，並為系爭場址特別設有專案辦公室，專門承辦人



所執行之措施均為處理系爭場址污染而生，相關設備及物品 費用，均屬為執行應變必要措施所生費用。臺南市政府於前 審提出財產借據及物品保管清冊，其上借用人及保管人亦均 為系爭場址污染處理之專門承辦人。另系爭場址所涉議題複 雜，國內無人有相關承辦或處理經驗，為加強污染防治事項 決策之正確性，故有相關書籍費用支出。又由土污法第13條 第1項第2款「告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源 」、第3款「豎立告示標誌」等規定可知，場址之污染狀況 及處理進度等資訊公開措施亦為應變必要措施之一環，故教 育展示設施、說明會等系爭場址資訊公開措施，亦屬應變必 要措施。⑵原處分所涉執行小組及專案小組等所生誤餐費及 差旅費部分，臺南市政府依「土壤及地下水污染整治個案監 督作業要點」規定，分別設置專案小組及執行小組。專案小 組邀集環保署、衛生署、營建署、經濟部、臺南市政府衛生 局、工務局、環保局、專家學者、環保團體、當地居民代表 等，協助系爭場址污染處理及決策等相關事宜，執行小組則 協助個別計畫及措施之監督與建議。系爭場址專案小組及執 行小組均係臺南市政府為減輕系爭場址污染危害及避免污染 擴散，依法所成立之小組。故因系爭場址之污染處理事宜， 導致臺南市政府須額外支出邀集專家學者等與會研商之費用 ，故求償與會專家學者之誤餐費及差旅費。誤餐費係因系爭 場址污染所涉議題龐雜，致使會議無法於上午全數研商完畢 ，須供與會人員用餐，俾利該會議續行討論所生等語，爰求 為判決除確定部分外，中石化公司其餘之訴均駁回。肆、原判決略以：
一、中石化公司安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年代末期 生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，嗣經南市府環保局 於90年間調查結果，該廠區因生產流程，致土壤中戴奧辛含 量超過土壤污染管制標準，經臺南市政府依土污法第11條第 2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號 公告，將鹽田段668地號公告為土壤污染控制場址，復以92 年12月1日南市環水字第09204023661號公告修正，將安順廠 區及二等九號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，並 經環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告上開 安順廠區及二等九號道路東側草叢區為整治場址，系爭整治 場址污染物為戴奧辛及汞。又系爭整治場址中之戴奧辛及汞 污染，係臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製 造鹼、氯之過程中所造成，故臺碱公司為該場址之污染行為 人；嗣中石化公司與臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消 滅，中石化公司則為存續公司，應概括承受臺碱公司所應負



土污法等相關規定之責任等情，業經本院96年度判字第1953 號及第1954號判決認定在案（以上2件訴訟事件之基礎事實 ，均係因本件臺南市政府前於93年間鑑於本件中石化公司安 順廠之土壤及地下水污染情況，已使附近居民疑似食用附近 魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，遂依土污法 第13條第1項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠 海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計 畫」，並依同條第3項規定由土壤及地下水污染整治基金代 為支應費用652,221元，臺南市政府旋依土污法第38條規定 限期命中石化公司繳納該筆款項，中石化公司不服該通知繳 款函，以臺碱公司非系爭場址之污染行為人、其與臺碱公司 合併後，亦無承受臺碱公司有關污染場址之責任，即非系爭 場址之污染行為人等由，而提起行政訴訟，案經原審法院93 年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決中石化公司之訴 駁回。中石化公司不服，提起上訴，經前揭本院判決駁回中 石化公司之上訴而告確定），有上開本院判決附原審法院98 年度訴字第100號卷可稽，故中石化公司為造成系爭整治場 址遭污染物「戴奧辛」及「汞」污染之污染行為人，堪予認 定。又據中石化公司所提整治計畫第5.2節「污染範圍及污 染程度」所載：「……。以下就分別公告污染區內外彙整說