最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第三四六號
原 告 帝一有線播送系統股份有限公司
代 表 人 甲 ○
被 告 行政院新聞局
代 表 人 蘇正平
右當事人間因有線電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年八月五日台八八訴
字第三○二六八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣金東霖有限公司於民國八十七年五月一日在原告購物頻道播出之「立即挺智慧膠囊」廣告，違反行為時食品衛生管理法第二十條規定，經台北縣政府依同法第三十三條第二款規定，以八十七年七月一日八七北府衛七字第二○○六○六號行政處分書核處該公司負責人江周學罰鍰九千元（折合新台幣二萬七千元）在案。被告以原告經營之系統播放上開廣告，內容述及「．．．在短短十天當中，可說完全重新改造胸部．．．」等涉及療效，違反行為時有線電視法第四十二條準用同法第三十五條第一項第一款之規定，乃依同法第六十條第一項第四款規定，於八十七年八月三日以（八七）建廣五字第一二三一八號函處原告罰鍰新台幣二十萬元。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。玆摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂：一、再訴願決定引用有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條之規定，有線電視法第四十二條與三十五條之規定，於有線電視播送系統準用之，而據為處罰原告之依據，實已違反授權明確性之要求：按若欲限制人民權利，甚至處罰，應以法律加以明定。倘僅以行政命令對人民之權利義務加以限制，甚至加以處罰者，自須得法律之明文授權，授權法律更須對授權之內容、目的以及範圍均加以明確規範，始得為之，此即為法律保留以授權明確性之要求。此觀司法院釋字第三一三號解釋認為：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。．．．」自明。惟查，本件有線電視節目播送系統暫行管理辦法之授權依據，僅為有線電視法第六十九條第一項之規定：「有線電視節目播送系統暫行管理辦法，由中央主管機關另定之。」由此授權法律，就授權之內容為何？目的為何？該命令得規制之對象範圍如何？幾點完全無法了解。核諸上開司法院解釋，有線電視節目播送系統暫行管理辦法實已違憲而屬無效。原告為有線電視播送系統，僅為有線電視節目播送系統暫行管理辦法之規範對象，有線電視法則非屬之。有線電視節目播送系統暫行管理辦法既已違憲無效，自不能以該命令或以有線電視法作為處罰原告之依據，原告於歷次救濟程序中一再陳明。再訴願決定不察及此，逕謂「有線電視節目播送系統暫行管理辦法準用有線電視法第四十二條及第三十五條對廣告管理之明確規定，自無逾越母法之授權。．．．」，率而駁回，實屬違法。二、再訴願決定認為原告違反食品衛生管理法第二十條之真實廣告義務，係引法失當，從而原告即不
符有線電視法第四十二條第一項準用同法第三十五條之處罰要件：（一）按被告為系爭行政處分之法律依據，乃認定原告因違反食品衛生管理法第二十條真實廣告義務，遂認定原告符合有線電視法第四十二條準用第三十五條第一項第一款廣告內容違反法律強制或禁止規定之情形，而依同法第六十條第一項第四款之罰則科處罰鍰。然查食品衛生管理法第二十條之規範對象應限於食品、食品添加物或食品用洗潔劑之食品業者，而非播放前揭產品廣告帶之有線電視系統經營者，此觀諸前揭條文規定，「對於食品．．．，不得藉大眾傳播工具或他人名義，播載．．．宣傳或廣告。」即可明瞭。蓋僅大眾傳播業以外之主體始有可能藉大眾傳播工具播放廣告，從而立法禁止大眾傳播業以外之主體「不得藉大眾傳播工具」播放不實廣告，是食品衛生管理法第二十條之規範主體乃指大眾傳播業以外之食品業者而言。（二）又查系爭條文列於該法第三章食品標示及廣告管理內，觀諸同章其他條文之規範對象厥為食品業者，益證系爭條文所規定之真實廣告義務係屬食品業者應遵守之義務範圍，非對大眾傳播業者所為之禁止規定。換言之，食品衛生管理法第二十條之禁止對象，乃製作不實或誇大廣告之業者，而非禁止媒體播放此廣告，蓋媒體難以事先查證廣告內容。從而被告指稱原告播放廣告帶內容有違反法律強制或禁止規定等情即有誤會，據此依有線電視法第六十條第一項第四款科罰鍰即無理由。再訴願決定對此原告再三強調之部分亦未詳究之，顯然違法。三、復查，原告僅為系統經營者，廣告內容之管理屬頻道經營者之權責，非系統經營者得為，是系統經營者實無可歸責之理由：（一）按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。」司法院釋字第二七五號著有明文。查系統經營者非頻道經營者，對節目內容暨廣告內容並未參與製作，甚且亦無可能為監督管理。蓋系統經營者向頻道經營者取得播映節目權，僅為收訊、播映之行為，其並無充裕時間為事先實質審查之可能，僅能於發現廣告內容涉嫌違法時加以斷訊或停止播放，原處分未先命改正即對完全不知廣告違法之業者課罰，殊有欠當。此外，廣告委播者送驗核准文件，依實際作業流程亦僅可能對頻道商為之，無從對系統經營者為之。且系統經營者實際上亦無聯繫廣告委播者提出送驗文件之可能，僅頻道經營者得適切收驗核准文件管理廣告內容。（二）況系統經營者非廣告收費者，課其應負檢驗義務既失允當，且無效益，應由獲取廣告收益之頻道經營者負檢驗義務，前於第一關安排廣告時即為把關管理方有實益。是原告實無故意或過失可言，被告以系爭廣告內容違反真實廣告義務暨未經核准擅自播映為由即逕科處罰鍰，未對原告故意過失詳予認定，原處分實有不當。訴願決定及再訴願決定均未對此詳加查證，逕指原告為傳播機構，未審慎檢查系爭廣告有無須為誇大等情事，即逕自播送．．．，並率而駁回之，實與前開司法院解釋有違。四、再退步言之，依行政法院六十七年判字第六七六號及六十九年判字第八三五號判決意旨，行政機關課人民行政處罰時，應依行政訴訟法第三十三條準用民事訴訟法第二百七十七條之規定，對行政處罰之成立要件負舉證之責，而非人民對未符合行政處罰之構成要件加以舉證。查系爭廣告帶內容確有原處分所指稱之「．．．在短短十天當中，可說完全重新改造胸部．．．」之字句，此等字句文義並未涉及療效，自未違反前開食品衛生管理法之規定。縱認涉及療效，亦應由被告證明為虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解，始得據以處罰，但被告是否曾對系爭產品之效果加以檢驗？並與相類似之產品加以比較？有何科學報告曾指出系爭產品沒有廣告詞所指稱之效果？凡
此皆為被告處罰前應調查之事項，遍觀全處分書未見被告對此置片言加以說明，即遽行處罰原告，衡諸上開判例，原處分實屬違法。再訴願決定對此更未置片言，即逕行駁回再訴願，再訴願決定更有違法之處。五、訴願決定及原處分均不備理由：按行政程序法第九十六條第二款規定行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及法令依據。其中，記載理由之目的在防止行政機關恣意濫權，故特課予行政機關說明理由之義務。準此，行政機關記載理由時應具體說明而非僅係重複記載法律條文內容或爰引其他行政機關處分之內容充之。然觀之原處分書即行政院新聞局（八七）建廣五字第一二三一八號函說明欄僅是直接引用有線電視節目播送系統暫行管理辦法、有線電視法及食品衛生管理法等條文規定，與台北縣政府已核處委播之金東霖有線公司負責人在案等情事；然對於系爭廣告如何虛偽、誇張、捏造事實或令人易生誤解，及所認定之具體標準為何均未加說明，原行政處分內容係處原告行政罰鍰之不利益處分，然竟違反前開法律規定，未具體說明理由，逕爰引抽象條文充之，誠已違反行政程序法第九十六條第二款強制行政機關於行政處分中具體說明理由之規定，而為違法行政處分。又該訴願決定及再訴願決定對於原告於訴願書及再訴願書中所提出諸項主張，全然視而不見，非但未能加以審酌，並指摘原處分違法之處而予以撤銷，尚且更是一再重複原處分書所執陳詞，逕率而為維持原處分之決定，其違法所在，至為灼然。綜上所述，請求判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。被告答辯意旨略謂：一、原告係被告登記在案之有線電視節目播送系統，於八十七年五月一日十五時三十分於第二十九頻道購物頻道中播放「立即挺智慧膠囊」廣告，業經台北縣政府於八十七年七月一日八七北府衛七字第二○○六○六號行政處分書以違反食品衛生管理法第二十條規定，依同法第三十三條第二款核處委播之金東霖有限公司負責人江周學在案，是原告所播送之廣告內容違反法律強制禁止規定，事實灼然明確，被告爰依行為時有線電視法處罰原告，並無違誤。至於，原告一再辯稱其並非食品衛生管理法第二十條所規範之對象，被告引法失當云云，顯係對法規之適用有所誤解。二、媒體為一社會公器，媒體傳播之影響無遠弗屆，身為傳播業者，自應承擔相對之社會責任。行為時有線電視法第四十二條之立法目的，係要求系統業者對由其頻道播出之廣告內容，應善盡注意之義務，原告既將其所屬頻道提供予他人播送廣告，自有注意之義務，其罔顧媒體責任，令該等使人誤認有療效之廣告於其頻道中播出，勢對國民健康將造成不良之影響。被告對原告所為處分，係依違反法律強制或禁止規定之有線電視法之處分：對託播之食品業者所為之處分，則為台北縣政府依食品衛生管理法所為，被告及台北縣政府均為依法行政，並無裁處不當之問題。三、國家為達行政上之目的，乃訂定行政法規，課人民以行政法上之義務；而為達其效果，對於違反其義務者，遂有罰則加以處分，藉以貫徹行政上之目的。觀諸行為時有線電視法第四十二條第一項準用同法第三十五條規定，可知有線電視業者所播送之廣告內容不得有違反法律強制或禁止規定之情形。有線電視業者如未善盡注意義務，致其所播送之廣告有違反第三十五條第一項所列之情事者，應依行為時有線電視法第六十條第一項第四款規定處罰之。原告所營系統之頻道內容，不論係以何種方式接收、傳送之，原告均應善盡注意義務，使其所播送之廣告內容符合有線電視法之相關規定。原告播送該違法廣告，自應負其法律上之責任。綜上所述，原告之訴為無理由，請求判決駁回原告之訴等語。
理 由
按行為時有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條規定：「本法第七條、第二十八條、第三十三條至第四十二條、第四十三條第二項、第四十六條至第五十五條及第六十八條規定，於有線播送系統準用之。違反者，依本法處罰之。」次按行為時有線電視法第四十二條第一項規定：「第三十五條之規定，於廣告準用之。」同法第三十五條第一項復規定：「節目內容不得有左列情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。．．．」違反同法第三十五條第一項第一款規定者，依同法第六十條第一項第四款規定處新台幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得對違反規定之頻道予以三日以上三個月以下之停播處分。本件原告於八十七年五月一日十五時三十分在其購物頻道播送「立即挺智慧膠囊」廣告，違反食品衛生管理法第二十條規定，經台北縣政府以八十七年七月一日八七北府衛七字第二○○六○六號行政處分書核處託播之金東霖有限公司負責人江周學罰鍰九千元（折合新台幣二萬七千元）。被告乃以原告播出上開廣告，違反行為時有線電視法第四十二條第一項準用同法第三十五條第一項第一款之規定，依同法第六十條第一項第四款規定，以八十七年八月三日（八七）建廣五字第一二三一八號函處原告罰鍰新台幣二十萬元。原告不服，以食品衛生管理法第二十條規範對象為大眾傳播業以外之食品業者，原處分謂其播放系爭廣告，有違法律強制或禁止規定，顯有不當；其為系統經營者而非頻道經營者，對廣告之內容並未參與，亦無法監督管理，其並無可歸責事由；又被告引用有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條之規定，有線電視法第四十二條與第三十五條之規定，於有線電視播送系統準用之，為其處罰原告之依據，實已違反授權明確性之要求，應屬無效云云，訴經一再訴願決定，以原告於上述時間在其購物頻道播出之「立即挺智慧膠囊」廣告，內容述有「．．．在短短十天當中，可說完全重新改造胸部．．．」等涉及療效字句，經台北縣政府核處託播之金東霖有限公司負責人江周學罰鍰，有台北縣政府之上開行政處分書附卷可稽，亦為原告所不爭執，其播送違規食品廣告事證明確。而有線電視法第四十二條第一項、第三十五第一項第一款規定係課系統經營者不作為義務，並以系統經營者為處罰對象，即要求系統業者對由其頻道播出之廣告內容，不論以何種方式接收、傳送，均應善盡審查義務，使其播送之廣告內容符合有線電視法之相關規定。原告未審慎檢查系爭廣告有無虛偽誇大等情事，即逕自播送，已違反上開法條有關廣告內容不得有違反法律強制或禁止規定之情形，自難謂無過失，而應負法律責任。又有線電視節目播送系統暫行管理辦法係依有線電視法第六十九條第一項規定授權由中央主管機關訂定，旨在規範有線電視法施行前未依法定程序架設之有線電視節目播送系統，要求其依規定申請登記，並按有線電視法之管理規定繼續經營，有關系統播送節目、廣告及對消費者保護之基本規定，自在授權範圍之內，有線電視節目播送系統暫行管理辦法準用有線電視法第四十二條及第三十五條對廣告管理之明確規定，自無逾越母法之授權，所訴該管理辦法違反法律授權之明確性要求，應屬無效云云，核不足採，遂駁回其一再訴願。原告起訴主張：有線電視節目播送系統暫行管理辦法之授權依據，僅為有線電視法第六十九條第一項規定，就授權之內容為何？目的為何？該命令得規制之對象範圍如何？完全無法了解，核諸司法院釋字第三一三號解釋，該辦法實已違憲而屬無效。又被告指稱原告播放廣告帶內容有違反法律強制或禁止規定，係違反食品衛生管理法第二十條之真實廣告義務，顯係引法失當。原告為系統經營者，
向頻道經營者取得播映節目權，僅為收訊、播映之行為，並無事先實質審查之可能，原處分未先命改正即對不知廣告違法之業者課罰，殊有欠當。系爭廣告帶內容之字句文義並未涉及療效，縱認涉及療效，亦應由被告證明為虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解，始得據以處罰，但被告是否曾對系爭產品之效果加以檢驗？並與相類似之產品加以比較？有何科學報告曾指出系爭產品沒有廣告詞所指稱之效果？凡此皆為被告處罰前應調查之事項，被告對此未置片言加以說明，即遽行處罰原告，實屬違法。又原處分書對於系爭廣告如何虛偽、誇張、捏造事實或令人易生誤解，及所認定之具體標準為何均未加說明，逕爰引抽象條文充之，誠已違反行政程序法第九十六條第二款強制行政機關於行政處分中具體說明理由之規定，而為違法行政處分等語。經查行為時有線電視節目播送系統暫行管理辦法係依有線電視法第六十九條第一項規定授權由中央主管機關另定之，旨在規範有線電視法施行前未依法定程序架設之有線電視節目播送系統，要求其依規定申請登記，並按有線電視法之管理規定繼續經營，有關系統播送節目、廣告及對消費者保護之基本規定，自在授權範圍之內。否則，依法核准經營有線電視者，違反有關系統播送節目、廣告之規定，應依有線電視法規定處罰；而未依法定程序架設之有線電視節目播送系統違反有關系統播送節目、廣告規定者，反而不能處罰，自不符行為時有線電視法第六十九條第一項規定授權之立法意旨。故依有線電視節目播送系統暫行管理辦法準用有線電視法第四十二條與第三十五條對廣告管理之明確規定，及對違反者，明定應依行為時有線電視法之規定處罰，尚無逾越母法之授權。次查，行為時食品衛生管理法第二十條規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑，不得藉大眾傳播工具或他人名義，播載虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解之宣傳或廣告。」原告係被告登記在案之有線電視節目播送系統，其於購物頻道中播放「立即挺智慧膠囊」廣告，業經台北縣政府以違反食品衛生管理法第二十條規定，核處委播之金東霖有限公司負責人江周學罰鍰，是原告所播送之廣告內容違反法律強制禁止規定，事實灼然明確，被告爰依行為時有線電視法處罰原告，並無違誤。且依同法第六十條第一項第四款規定，亦無應定期先命原告改正，逾期未改正，方能加以處罰之規定。再查，「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定其為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」觀諸司法院釋字第二七五號解釋至明。而行為時有線電視法第四十二條之立法目的，係要求系統業者對由其頻道播出之廣告內容，應善盡注意之義務，原告既將其所屬頻道提供予他人播送廣告，自有注意之義務，其罔顧媒體責任，令該等使人誤認有療效之廣告於其頻道中播出，勢對國民健康將造成不良之影響。被告對原告所為處分，係依違反法律強制或禁止規定之有線電視法之處分：對託播之食品業者所為之處分，則為台北縣政府依食品衛生管理法所為，被告及台北縣政府均為依法行政，尚無違法可言。原告所營系統之頻道內容，不論係以何種方式接收、傳送之，原告均應善盡注意義務，使其所播送之廣告內容符合有線電視法之相關規定。原告播送該違法廣告，依前揭司法院解釋意旨，自應受處罰。末查，行政機關對於人民所為之行政處分，固應製作處分書，但處分書在行政程序法於九十年一月一日施行前，原無一定形式之限制，凡文書足以表示處分之意思者，即屬處分書（本院四十六年判字第六六號判例參照）。又「行政官署對於人民所為
之行政處分製作以處分為內容之通知。此項通知原為公文程式條例所稱處理公務文書之一種。除法律別有規定者外，自應受同條例關於公文程式規定之適用及限制，必須其文書本身具備法定程式始得謂為合法之通知。」司法院釋字第九七號著有解釋。系爭被告八十七年八月三日以（八七）建廣五字第一二三一八號函，依其製作或記載之內容，核與公文程式條例之規定相符，難謂為違法之行政處分。綜上說明，原處分並無違法，訴願、再訴願決定遞予維持，均無不合。原告起訴意旨並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 三 月 八 日 最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 黃 璽 君 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十 年 三 月 八 日
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