臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 103年度交字第95號
原 告 范智發
被 告 交通部公路總局新竹區監理所
代 表 人 張朝陽
訴訟代理人 黃玫雀
上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告103 年3 月11日壢監
裁字第裁53—DB0000000 號違反道路交通管理事件裁決書所為之
處分（原舉發通知單案號：桃園縣政府舉發違反道路交通管理事
件通知單桃警局交字第DB0000000 號），提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第8 條之 裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第237 條之1 ，應適用 交通裁決事件訴訟程序。
二、事實概要：
㈠緣原告未考領普通重型機車駕駛執照，僅考領普通小型車駕 駛執照。前於民國99年12月1 日20時25分許，騎乘牌照號碼 為8682-GHR之普通重型機車，並為警於（改制前）桃園縣新 屋鄉○○○路0 段000 號前警舉發「酒後駕車，其酒測值0. 48MG／L （禁駛）」之違規行為」，並經裁罰記違規點數5 點（下稱第一次酒駕行為）。嗣原告因另有其他違規記點情 形，致違規點數達6 點而經裁罰吊扣普通小型車駕駛執照1 年（吊扣期間自101 年5 月7 日至102 年5 月6 日止）。 ㈡嗣原告復於吊扣駕駛執照期間期滿後，及上開酒後駕車違規 行為發生後5 年內，再於102 年10月31日16時38分許，酒後 騎乘牌照號碼為BWO-262 號之普通重型機車（下稱系爭機車 ），途經（改制前）桃縣新屋鄉○○路000 號前路時，為（ 改制前）桃園縣政府警察局楊梅分局員警查獲，原告經實施 酒精濃度測試之結果為0.30MG/L，員警遂開立桃警局交字第 DB0000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單，認定原告 有「酒後駕車，經漱口後酒測值0. 30MG/L 」之違規情事， 並記載應到案日期為103 年11月15日前。原告即因此經本院 刑事庭於102 年12月23日以102 年度壢交簡字第2575號刑事 簡易判決「駕駛動力交通工具而有吐氣所含酒精濃度達每公 升零點二五毫克以上情形」罪，處有期徒刑二月而確定在案 。嗣經被告查證明確後，亦認原告確有「汽車駕駛人駕駛汽
車，於五年內酒精濃度超過規定標準2 次以上」之違規行為 ，乃於103 年3 月11日以壢監裁字第裁53—DB0000000 號裁 決書（下稱原處分），裁處原告罰鍰9 萬元（該部分業經被 告撤銷），吊銷其駕駛執照，3 年內不得重新考領駕駛執照 ，並應參加道路交通安全講習（下稱第二次酒駕行為）。該 裁決書並於同日由原告親自到站簽收送達，因原告對此處分 不服，即於103 年4 月9 日向本院提起本件行政訴訟，請求 撤銷原處分。
二、本件原告主張：
㈠其確於102 年10月31日騎乘系爭機車，於桃園縣新屋鄉中華 路上飲酒啤酒，並於酒後行經新屋鄉000 號前，為警攔查測 得酒測值達0.30MG／L 部分。
㈡然原告於案發當時係騎乘系爭機車，如認應吊銷駕駛執照， 亦為機車駕駛執照，不應吊銷其所持有之汽車駕駛執照。 ㈢並聲明請求撤銷原處分，訴訟費用由被告負擔。三、本件被告答辯：
㈠道路交通安全規則第114 條（102 年6 月11日修正）規定： 「汽車駕駛人有下列情形之一者，不得駕車：飲用酒類或 其他類似物後其吐氣所含酒精濃度達每公升0.15毫克或血液 中酒精濃度達百分之0.03以上」、道路交通管理處罰條例第 35條第1 項（102 年1 月30日修正，自102 年3 月1 日施行 ）則規定：「汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有下列情形 之一者，處新臺幣1 萬5 千元以上9 萬元以下罰鍰，並當場 移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照1 年；附載未滿12歲兒童 或因而肇事致人受傷者，並吊扣其駕駛執照2 年；致人重傷 或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領：酒精濃度超 過規定標準」、第3 項規定：「汽車駕駛人於5 年內違反第 1 項規定2 次以上者，處新臺幣9 萬元罰鍰，並當場移置保 管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊 銷其駕駛執照，並不得再考領。」、道路交通管理處罰條例 第24條規定：「汽車駕駛人，有下列情形之一者，應接受道 路交通安全講習：有第35條第1 項規定之情形。」、道路 交通管理處罰條例第68條第1 項規定：「汽車駕駛人，因違 反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分 時，吊銷其執有各級車類之駕駛執照。」、道路交通管理處 罰條例第67條第2 項規定：「汽車駕駛人，曾依第29條第4 項、第30條第3 項、第35條第3 項前段、第4 項前段、第37 條第3 項、第43條第2 項、第3 項、第61條第1 項第3 款、 第4 款後段、第62條第4 項前段規定吊銷駕駛執照者，3 年 內不得考領駕駛執照」、第5 項規定：「前4 項不得考領駕
駛執照規定，於汽車駕駛人係無駕駛執照駕車者，亦適用之 。」
㈡道路交通安全規則第61條第1 項第4 款規定：「汽車駕駛人 取得高一級車類之駕駛資格者，應換發駕駛執照，並准其駕 駛較低級車類之車輛，其規定如下：已領有小型車駕駛執 照者，得駕駛輕型機車」，檢視公路監理系統，原告第二次 酒駕行為時，尚未考領有機車駕駛執照，原告前於98年10月 17日則係考領有普通小型車駕駛執照，於員警攔查時，即係 以普通小型車駕駛執照駕駛普通重型機車，屬道路交通管理 處罰條例第22條第1 項第4 款「領有小型車駕駛執照，駕駛 重型機車」之越級駕駛行為，並無該條例第21條第1 項第1 款「未領有駕駛執照駕駛機器腳踏車」及第67條第5 項「係 無駕駛執照駕車者」之情況。
㈢另關於原處分裁罰內容罰鍰9 萬元部分，因有違行政罰法第 26條第1 項前段規定，故被告就該部分撤銷之。另原告於行 為時即係領有小型車駕駛執照，駕駛普通重型機車，並非「 未領有駕駛執照駕駛機器腳踏車」或上開條例第67條第5 項 「係無駕駛執照駕車者」之情況，自無該規定適用之餘地。 從而，被告依道路交通管理處罰條例第35條第3 項吊銷原告 行為當時所持有之普通小型車駕駛執照，並無違法，故請駁 回原告之訴。
㈣並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。四、本院判斷之依據與理由：
經查，兩造對於上開事實欄所載之內容（包括原告確有二次 酒後駕車之行為，且第一次酒駕行為與本次違規時間係在5 年內等情），雙方均不爭執，並有被告所提供之舉發通知單 與、裁決書、送達證書、酒測值等資料在卷可稽，且經本院 依職權調則相關刑事案卷確認無訛，堪信為真實。是本案之 爭點在於：原告持有小型車駕駛執照，然本案係駕駛普通重 型機車違規，吊銷其持有小型車駕照是否有違比例原則並侵 害原告之行動自由權？惟於論述上開爭點前，本案尚應討論 原告本次違規行為是否該當道路交通管理處罰條例（下稱本 條例）第35條第3 項之構成要件？以行為時往前回溯5 年適 用，是否產生類似不利益溯及既往之結果，侵害受規範者的 信賴保護利益？茲分述如下：
㈠按102 年1 月30日修正前之道路交通管理處罰條例第35條第 3 項原係規定：「汽車駕駛人經依第1 項規定吊扣駕駛執照 ，並於吊扣期間再有第1 項情形，處新臺幣6 萬元罰鍰（修 正前第1 項係處15,000元以上6 萬元以下罰鍰），並當場移 置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者
，吊銷其駕駛執照，並不得再考領」；嗣於102 年1 月30日 日修正為：「汽車駕駛人於5 年內違反第1 項規定2 次以上 者，處新臺幣9 萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其 駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並 不得再考領」，並訂於102 年3 月1 日施行。其立法理由為 ：「鑑於近年酒後駕車肇事死亡人數有逐年攀升之勢，已 居肇事原因之首，另依據內政部警政署統計100 年酒後駕車 肇事致人死亡人數高達439 人，較99年增加20人，且近期仍 接連發生酒醉駕車肇事致人死傷之嚴重事故，已凝聚社會各 界對防制酒後駕車之高度共識，考量酒後違規駕車係屬影響 道路交通安全或重大危害交通秩序之違規行為，為遏止該類 危險行為，爰參酌本條例第43條第3 項對在道路上競駛、競 技等危險駕駛行為，處最高罰鍰9 萬元之規定，修正第1 項 規定罰鍰上限，由6 萬元提高至本條例最高之罰鍰9 萬元， 下限仍維持現行規定。為遏止汽車駕駛人心存僥倖及酒後 違規駕車不當行為，現行對於汽車駕駛人違反第1 項規定受 吊扣駕駛執照處罰，在吊扣期間再有第1 項情形者，其罰鍰 即依最高額處罰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照 ，惟參照交通部公路總局統計分析，酒後違規駕車再犯率高 達31％，為達有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，爰修 正第3 項規定汽車駕駛人5 年內違反第1 項規定2 次以上者 ，依最高罰鍰額處罰。為防制遏阻酒後違規駕車，執行酒 精濃度測試已為重點執法勤務，惟實務屢有酒後駕車之駕駛 人拒絕停車接受稽查之情形，為有效防杜駕駛人拒絕停車接 受稽查，強行闖越危及執法人員安全，爰修正第4 項，並配 合第1 項修正，將罰鍰修正為9 萬元，另同時施以道路交通 安全講習」。
㈡然本條例第35條第3 項所定，汽車駕駛人「於5 年內違反第 1 項規定2 次以上者」，此處「5 年內」適用起算點為何？ 被告機關認為，依交通部函示，係以本次違規「行為日」往 前回溯5 年內，曾有兩次違反本條例第35條第1 項規定，即 構成本條之處罰，不論前次違規行為是否發生在102 年3 月 1 日之前。再公路總局102 年7 月3 日路監交字第00000000 00號函發所屬各監理所，所附之交通部102 年7 月1 日交路 字第0000000000號號函檢附研析意見（略以）：於102 年3 月1 日以後有酒後駕車行為，且行為前5 年內曾有道路交通 管理處罰條例第35條第1 項行為紀錄之客觀事實，既已符第 35條第3 項所定「汽車駕駛人於5 年內違反第1 項規定2 次 以上者」之處罰要件，且道路交通管理處罰條例及其他法律 均查無不得適用上開條文之規定，故本案應無法律適用之爭
議，應依第35條第3 項裁處殆無疑義等語。換言之，被告適 用本條項之見解，顯係以102 年3 月1 日以後之「行為日」 往前回溯5 年內，如曾有違反第35條第1 項規定之紀錄者， 即構成本條之處罰。
㈢但基於法律立即適用效力原則（生效之法律始能產生規範效 力），本條項既自102 年3 月1 日生效施行，自僅能自該日 向後適用，本條項所定「於5 年內」之要件，如依據上述被 告機關之解釋，顯有將行為要件溯及既往適用於本條項施行 前已完成之行為及處罰。換言之，行為人在102 年3 月1 日 前固有酒駕處罰行為，惟當時無從預見其於102 年3 月1 日 起，如再有違反行為，將加計其回溯計算於5 年內之前次違 反行為，亦即5 年內有違反2 次以上者，將受處新臺幣9 萬 元罰鍰，及吊銷駕駛執照，3 年內不得考領之法律效果。此 種不利益形同溯及適用於本條項生效前之行為，而有類似不 利益溯及既往之情形，亦即新生效之法律雖係向後適用，但 卻產生將生效前已完成之行為溯及適用及再次評價之不利益 效果，其類似法律溯及既往之現象，學說上因而有稱此為「 不真正不溯及既往」，同有法治國不利益不溯及既往原則之 適用（參見司法院大法官釋字第574 號解釋），基於法安定 性及信賴保護原則，除為重大之公益等極為特殊之事由，且 經立法者明定，否則不利益不得溯及既往，或產生類似之溯 及既往效果，自屬當然。
㈣被告機關就上開法律的解釋，使得信賴舊法秩序之行為人， 因新法的施行，產生無法預期之損害，而生不利益。惟此種 合法之信賴利益，如重於法律修正或廢止所要求之公共利益 ，又無依法不受保護之情事時，則仍有保護之必要。正如司 法院大法官議決釋字第525 號解釋，在討論信賴保護原則與 行政法規修正或廢止之關係時，其理由書所謂：「法治國為 憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩 序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所 生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法 理基礎，亦為行政程序法第119 條、第120 條及第126 條等 相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁 量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞 於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法 規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停 止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得 依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之 信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨 。制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益
優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法 規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續 施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法 規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第48條之3 等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理 之補救措施或訂定【過渡期間】之條款，俾減輕損害」等語 。大法官雖係針對行政機關之行政法規而發，惟基於法治國 原則之信賴保護原則，立法者於制定或修正法律時，仍應衡 量受規範者之信賴保護利益是否值得保護，而制定合理之「 過渡條款」。釋字第620 號解釋理由書於解釋增訂民法第10 30條之1第1項如何合憲適用時，即進而謂（略以）：「任何 法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會 環境之需求，而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民 既存之有利法律地位。對於人民既存之有利法律地位，立法 者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上固有決定是否 予以維持以及如何維持之形成空間。惟如根據信賴保護原則 有特別保護之必要者，立法者即有義務另定特別規定，以限 制新法於生效後之適用範圍，例如明定【過渡條款】，於新 法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用（本院釋字第 577 號解釋理由書參照），或採取其他合理之補救措施，如 以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等（ 85年12月27日修正公布之勞動基準法增訂第84條之2 規定參 照），惟其內容仍應符合比例原則與平等原則」等語。以本 案系爭法條而言，例如，立法者應明定於一定期間內之酒駕 違規行為，仍適用修正前的第35條第3 項。
㈤至立法者如應設而未設「限制新法於生效後適用範圍之特別 規定」，即過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或 採取其他合理之補救措施，而顯然構成法律之漏洞者，基於 憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於 法律容許漏洞補充之範圍內，即應考量如何補充合理之過渡 條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條款之法理（釋字第 320 號解釋理由書參見）。另基於「解釋法律者應較制定法 律者聰明」之法諺，更為免系爭條項之不利益溯及適用造成 違憲結果，尤以本條項屬侵害而非給予人民利益的法規範， 修正後本條項自有採「合憲解釋原則」之必要，做為未有合 理「過渡條款」補充適用之彌補，以免適用上造成行為人信 賴舊法所生利益的侵害。合憲解釋原則乃於規範違憲審查時 ，為尊重具有直接民主正當性之立法機關，所應採取之解釋 方法（參見大法官釋字588 號解釋彭鳳至大法官一部不同意 見書）。另參見大法官釋字第574 號解釋理由書所指出，「
法律發生變動，自法律公佈生效施行日起向將來發生效力」 之法律立即適用效力原則（生效之法律始能產生規範效力） ；以及釋字第142 號解釋文及解釋理由書對於54年12月30日 修正之營業稅法第41條「營利事業匿報營業額逃漏營業稅， 於事實發生之日起5 年內未經發現者，以後不得再行課徵」 條文，關於該法文所稱之「5 年」，應「自該法公佈施行生 效日起算」等彌補立法者未制定過渡期間條款，產生之不利 益與不正義結果之作法。本院認本條例第35條第3 項所稱之 「5 年」，固自原告本次違規行為時往前回溯5 年，惟僅得 回溯至該法條生效日即102 年3 月1 日止，亦即駕駛人所為 2 次以上的違規酒後駕車行為，均應在修正後本條例第35條 第3 項之生效日，102 年3 月1 日以後，始不致將修正施行 前之違規酒駕行為，再次納入評價，對原告致生不利益之結 果，方足挽救本條項可能產生的違憲結果。至被告機關提出 之上開函示，基於釋字38號、第137 號、第216 號解釋，本 院當不受拘束，而得基於憲法與法律意旨為上述正確且合憲 之解釋。
㈥又修正本條例第35條第3 項的適用，屬所謂【不真正溯及既 往】，並非【（真正）溯及既往】，自不應套用法律溯及既 往原則的「公式」。再該條項所定「違反第1 項規定2 次以 上」的全部法律事實，一部分（即前幾次違反）係在修正前 發生，另一部分在修正後發生，換言之，並未在修正前的「 現實生活中完全具體實現」，而是一部分實現，持續到修正 後法律施行才完全具體實現，這根本不是法規溯及既往適用 ，而是向後施用，卻因為行為人無法預見，與不能控制部分 已發生在修正前法規的事實，產生將生效前已完成之行為遭 到再次評價且不利益的效果，類似不利益溯及既往，但非溯 及既往，從而學說上有以「不真正溯及既往」形容。最重要 者，此涉及人民信賴利益之保護，例如釋字第525 號、第52 9 號解釋均屬此類案例。此亦為本院在上述理由引用釋字第 525 號解釋為據，並未引用釋字第577 號解釋的原因。關此 ，近來大法官釋字第717 號解釋對於限定公教人員退休所得 上限，減少原得辦優惠存款金額之規定是否違反信賴保護的 聲請，其理由書第2 段即明白指出此乃涉及信賴保護原則的 問題：「信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性 ，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更 寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律 地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事 實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（本院 釋字第525 號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法
規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往 原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（本院釋字第 529 號解釋參照）或可得預期之利益（本院釋字第605 號解 釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（本院釋字第 589 號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何 維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之 信賴及是否符合比例原則」。故換言之，是否違反信賴保護 原則，方為本案重點，法律不溯及既往僅係信賴保護原則的 下位類型。正如許宗力大法官於釋字第574 號解釋提出協同 意見書中所稱：「凡法律修改，即便向將來發生效力，只要 對發生於舊法時代，於新法公布生效時仍未完結的連續性事 實關係，產生不利影響，就會有信賴保護問題」、「人民『 依舊法已取得之權益』（既得權）因法律修正受到不利影響 時，有信賴保護原則之適用。惟信賴保護原則的適用範圍絕 非僅止於此，因『依舊法已取得之權益』受新法影響的情形 ，與法律的真正溯及既往幾無二致，實務出現的情形極少， 較常見者反是『依舊法預期可以取得之權益』受新法影響的 情形。如果信賴保護原則只保護『依舊法已取得之權益』， 而不及『依舊法預期可以取得之權益』，勢必大幅失去其存 在意義」等語。固然信賴保護利益通常發生在授益行政的法 規或行政處分領域，但是並不表示侵益行政沒有信賴保護原 則的問題，尤以對於處罰法令變更，處於新、舊法間的構成 要件事實或法規範改變，人民信賴舊法已處罰完成的利益（ 法安定性），更值保護。關於信賴保護原則的信賴基礎、信 賴表現與信賴客觀上值得保護等要件的判斷，在授益行政領 域的判斷基準與侵益行政領域之判斷容有不同，是若將授益 行政的判斷標準，誤植於侵益行政的判斷，而謂「其於新法 生效後再犯之行為係屬違章行為本身，非屬信賴之表現」， 亦非妥適。蓋所謂「展開運用財產及其他處理行為之具體信 賴表現行為」乃著重於授益行政法規範變更之判斷，與侵益 行政的判斷恐無涉。本案屬侵益行政法規範的變動，應著重 於行為人對於舊法處罰的信賴表現，在新法施行後是否造成 難以預見的侵害，亦即對於信賴舊法已處罰完結的法秩序既 得權，是否因為構成要件的回溯連結，造成對未來期待不應 重複處罰的信賴利益，遭到無法預期的侵害？於本案中顯然 是成立的。
㈦又本院認為系爭法律實已構成釋字第620 號解釋理由書所特 別指出的例外情形：立法者如應設而未設「限制新法於生效 後適用範圍之特別規定」，即過渡條款，以適度排除新法於 生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，而顯然構成法
律之漏洞者，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之 要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，即應考量如 何補充合理之過渡條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條 款之法理意旨。即系爭法律與適用系爭法律的本案並非法律 溯及既往類型，業如前述，毋寧是因為產生構成要件回溯連 結，而類似法律溯及既往侵害行為人的信賴保護利益，業如 前述，而釋字第574 號解釋的原因案件正是此種類型，此參 見解釋文第2 段可知：「民事訴訟法第466 條修正提高第三 審上訴利益之數額時，當事人於法律修正生效後，始對第二 審判決提起上訴者，原則上應適用修正後民事訴訟法第466 條規定，並非法律溯及適用。惟第二審判決後，上訴期間進 行中，民事訴訟法第466 條修正提高第三審上訴利益之數額 ，致當事人原已依法取得上訴權，得提起而尚未提起上訴之 事件，依新修正之規定而不得上訴時，雖非法律溯及適用， 對人民之信賴利益，難謂無重大影響，為兼顧公共利益並適 度保護當事人之信賴，民事訴訟法施行法第8 條規定：『修 正民事訴訟法施行前所為之判決，依第466 條所定不得上訴 之額數，於修正民事訴訟法施行後有增加時，而依增加前之 法令許之者，仍得上訴』，以為過渡條款，與法治國之法律 不溯及既往原則及信賴保護原則，並無違背」。又因為立法 者增修系爭法律並未顧及修正前法秩序的安定，另定過渡條 款以保障行為人的信賴保護，造成修正前違規一次的行為人 ，與修正後違規兩次的行為人，在行為時點回溯5 年內，同 樣適用系爭法律處吊銷駕照3 年處分，而產生體系不正義的 違反平等原則及比例原則之虞，此正與釋字第142 號解釋的 系爭法律及案例不公平情形類似，尤其與本案相同均屬侵益 行政領域之法規範。該案解釋標的的當時營業稅法第41條規 定：「營利事業匿報營業逃漏營業稅，於事實發生之日起5 年內未經發現者，以後不得再行課徵」，造成逃稅事實發生 在該法條增訂以前者，因行為當時施行之營業稅法無課徵期 間之限制，故無論經過時間之久暫均得課徵，反逃稅事實發 生在該法條增訂以後者，得依該法條規定之於事實發生之日 起5 年內未經發現者，即不得再行課徵，是在該法修正公布 施行之日以前雖逃漏多年未經發現之營業額仍須課徵，而在 該法修正公布施行之日以後，雖逃漏僅五年未經發現之營業 額反不得課徵，既屬有失公平，與增訂該第41條之立法精神 亦有未符。大法官為彌補此適用法律不公且有違比例原則的 現象，從而作成解釋文：「營利事業匿報營業額逃漏營業稅 之事實發生在民國54年12月30日修正營業稅法全文公布施行 生效之日以前者，自該日起5 年以內未經發現，以後即不得
再行課徵」，以期平公允。正係釋字第620 號解釋所指，基 於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關 於法律容許漏洞補充之範圍內，考量如何補充合理之過渡條 款的最佳示範案例。釋字第142 號解釋作成於民國64年間， 大法官示範如何就侵益行政法律，補充漏洞的過渡條款解釋 ，值得稱道。大法官解釋為抽象法規審查，並非個案裁判， 司法個案援用大法官解釋，本來就不可於基礎案例事實相同 ，而應著重在憲法保障人民基本權原則的實踐，適用抽象法 規範解釋意旨，故本院在類似產生不公情事的系爭法律，適 用法律爭議相同的釋字第142 號解釋意旨，應無所謂案例或 基礎事實不同的問題。
㈧至關於吊銷小型車駕駛執照部分，有違比例原則及平等原則 之情：
⒈經查，關於吊扣、吊銷駕駛執照處分執行方式之依據，應係 90年5 月5 日總統公布增第第2 項之前僅有1 項的道路交通 管理處罰條例第68條，而該條業於94年12月28日修正，95年 3 月1 日施行生效。按修正前第68條之規定為：「汽車駕駛 人因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊扣或吊銷 駕駛執照處分時，吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照」 ，而修正後該條規定為：「汽車駕駛人，因違反本條例及道 路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其持 有各級車類之駕駛執照」。經比較修正前後本條之規定，修 正後即現行本條第68條之規定，已刪除「吊扣或」三字，換 言之，本條已無規定吊扣駕照之執行方式，而僅諭有「吊銷 駕照」之執行方式。經查其修正理由僅載：「依原法條文， 文中『吊扣或』三字刪除」寥寥幾語，究本條之立法目的為 何，修正之目的又何在，均值探討。至於本條於99年5 月5 日修正公布，同年9 月1 日施行另增訂之第2 項規定：「領 有汽車駕駛執照之汽車駕駛人，除駕駛聯結車、大客車、大 貨車外之非其駕駛執照種類之車輛，違反本條例及道路交通 安全規則之規定，應受吊扣駕駛執照情形時，無因而肇事致 人受傷或重傷者，記違規點數5 點。但1 年內違規點數共達 6 點以上或再次應受吊扣駕駛執照情形者，併依原違反本條 例應受吊扣駕駛執照處分規定，吊扣其駕駛執照」，尚與本 案無關，暫不討論。
⒉有關於94年12月28日修正前本條例第68條立法意旨，交通部 曾於93年8 月10日以交路字第0000000000號函說明如下：「 1.道路交通安全規則第53條雖就汽車駕駛執照區分為小型車 、大貨車、大客車、聯結車、輕型機車及重型機車駕駛執照 等，並於小型車以上駕駛執照再區分普通及職業部分，惟其
係為應我國車輛分類所為之區分，各類駕駛執照應考資格雖 有一同之經歷需求，但其考驗及格，獲准駕車行駛道路之權 利則為一致，亦即經處吊扣或吊銷駕駛執照處分時，不論是 否為取得較高等級車類之駕駛資格者，均無可持較低等級車 種駕照再駕車行駛於道路之權利。2.有關違反前述條例相關 規定致須接受吊扣或吊銷駕駛執照處分者，意謂其違規行為 對道路交通秩序之維持及道路交通安全已生較大之影響，故 前述條例第68條規定吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照 ，以限制其繼續駕車行駛道路之權利，其係屬駕駛行為之限 制，並不因所持駕駛執照種類不同而有所差異，故前述條例 第68條所指『吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照』，除 係指前述規則第53條分類所指之駕駛執照外，亦包括同規則 第61條所准予駕駛較低級車類之駕駛資格。
⒊另查道路交通安全規則第61條第1 項第3 款對於申請汽車駕 駛執照考驗者之經歷已有明文規定，即擬取得高一級車類駕 駛執照者均須領有較低級車類駕駛執照相關期間之經歷，方 具報考較高一級車類駕駛執照之資格，故有關前述規則第61 條之規定，即係在民眾已具備較低級車類駕駛資格後，當其 取得高一級車類駕駛資格時，基於一人一照（汽車駕駛執照 或機車駕駛執照）之原則，其換發較高一級車類駕駛執照後 ，因其具備較低級車類之駕駛資格，故規定准其駕駛較低級 車類之車輛」等語。
⒋換言之，立法者（或主管機關）以為，違反本條例相關規定 ，致須接受「吊扣或吊銷」駕照處分者，其違規行為「對道 路交通秩序之維持及道路交通安全已生較大之影響」，故吊 扣或吊銷其持有各級車類之駕照，係「屬駕駛行為之限制」 ，「並不因所持駕駛執照種類不同而有所差異」，故所吊扣 或吊銷之駕照包括「所准予駕駛較低級車類之駕駛資格」。 交通部因而又以交通部95年5 月3 日交路字第0000000000號 函、94年9 月15日交路字第0000000000號函（更早者有89年 8 月30日交路89字第008861號函等解釋性行政規則，認倘駕 駛人於違規時僅領有汽車或機車駕照之一，如因交通違規而 有吊扣駕照之必要時，應吊扣其領有車種之駕照。監理機關 更將之擴張於雖僅領有汽車駕照，惟無重型機車駕駛執照之 違規者，仍應吊扣其所領有之汽車駕照。
⒌是本院以為，本條例第68條第1 項之規定及實務作法有違比 例原則，更有侵害人民工作權或人格自由發展權之虞。依據 本條項之規定，造成違規者如受有吊銷駕照處分者（94年修 正前的吊扣亦同），不論其係駕駛何級車類違規，一律吊銷 其所持有【所有各級車類駕照】。實務拘泥於所謂「一照制
」，執意吊銷現執有的「這張駕照」，所以會包括以下車種 駕照，但依該條實際執行之方式，其實係採取所謂「兩照制 」：騎機車違規酒駕的吊（扣）銷，就吊（扣）銷機車駕照 ，不會吊（扣）銷汽車駕照，祇有違規者未同時持有機車、 汽車駕照時，才會吊（扣）銷其現持有的駕照。是以，於現 行法令及實務所准許，持有小型車以上車類駕照者，得駕駛 輕型機車，如欲駕駛普通重型機車，須另行考領普通重型機 車駕照之現狀下，如駕駛人合法騎乘輕型機車酒駕違規，如 其領有普通重型機車駕照，即吊扣其重型機車駕照，如未領 有重型機車駕照，即吊扣其小型車以上之駕照；如騎乘普通 重型機車酒駕違規，卻未領有普通重型機車駕照，僅領有小 型車以上之駕照，即吊扣該小型車以上之駕照；如駕駛人持 有至持有較高級汽車駕照，駕駛較低級汽車酒駕違規者，例 如持有職業大貨車駕照，駕駛自小客車酒駕違規，則吊扣（ 銷）其職業大貨車駕照。本院以為，一律吊扣、銷各級汽車 之處分，固有避免行為人持較高級汽車駕照，繼續駕駛較低 級汽車之「鑽漏洞」行為，且原處分機關執行吊扣係命違規 者於特定期日前繳送所持有之駕照，執行吊銷即逕行註記， 其執行吊（扣）銷之方式對於原處分機關簡便有利。惟如此 作法，易造成以下明顯不公平之現象，且有違比例原則，並 有侵害人民工作權或人格自由發展權之虞。
⒍首先，實務上區分汽、機車兩類執行之所謂「兩照制」，亦 即於分別領有（重型）機車駕照及小型車（以上）駕照者， 駕駛機車違規，祇吊（扣）銷機車駕照，不及於汽車駕照之 作法，反之亦然，固然適用於兩種駕照均持有者，尚稱合理 可行。惟貫徹此種作法，本來在欠缺某車級駕照，而無照駕 駛該車級者，例如僅領有機車駕照者，無照駕駛小型車以上 車種違規，應不執行－亦無從執行－吊（扣）銷機車駕照處 分，而此種行為已依無照駕駛之違規處罰，惟監理機關卻仍 吊（扣）銷其機車駕照，反之亦然。惟查如此作法不僅明顯 有違所謂「兩照制」原則，且相較於未領有任何車級駕照者 ，如駕駛機車或違規，即無從執行吊扣（銷）駕照處分，而 領有小型車以上車種駕照者，無照駕駛機車酒駕違規，卻要 吊扣（銷）其所持有之小型車以上駕照！反之亦然。亦即， 就駕駛機車而言，二者均屬「無照駕駛」，何以執行結果， 卻有天壤之別，其間差別待遇之合理理由何在？有違反憲法 平等原則之情。
⒎其次，如以持有自小客車駕照，但未持有重型機車駕照者， 其除受到無照駕駛之處罰外，何以要吊（扣）銷其非機車之 汽車駕照？駕駛機車之違規態樣，與是否仍得駕駛汽車之行
為有何必然關係？如此作法顯係處罰「行為人」，而非處罰 「行為」，已有違「處罰行為」原則，且更易落入國家評價 人民品格之違憲危機。又行政機關如為防止駕駛人持較高級 車種駕照，繼續駕駛較低級車種之「漏洞」，則首應檢討所 謂「一人一照」原則是否妥適，何以換發最高級車種時，就 不能持有較低級車種駕照？再者，即令維持「一人一照」原 則，執行吊（扣）銷駕照處分之執行方式，可以於駕照上註 記「不得駕駛特定較低級汽車」之字樣，以明駕駛人係駕駛 何種車種違規，遭吊（扣）銷何種車種駕照，如此駕駛人仍 得駕駛其他車種，其侵害人民之方式，顯較一律吊（扣）銷 所有駕照之作法為輕。換言之，不問駕駛何種等級之汽車違 規，一律執行吊（扣）銷所有車種駕照之作法，已有違比例 原則中之「必要性原則」（最小侵害原則）之嫌。 ⒏至101 年5 月18日公布之大法官釋字第699 號解釋解釋文雖 認為：「道路交通管理處罰條例第35條第4 項前段規定，汽 車駕駛人拒絕接受同條第1 項第1 款酒精濃度測試之檢定者 ，吊銷其駕駛執照。同條例第67條第2 項前段復規定，汽車 駕駛人曾依第35條第4 項前段規定吊銷駕駛執照者，3 年內 不得考領駕駛執照。又中華民國94年12月14日修正公布之同 條例第68條另規定，汽車駕駛人因第35條第4 項前段規定而