臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1772號
104年1月29日辯論終結
原 告 全家清潔有限公司
代 表 人 張慶芬（董事）
被 告 臺北大眾捷運股份有限公司
代 表 人 賀陳旦 （董事長）
訴訟代理人 陳偉玲
賴鈴霓
上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
3 年9 月17日訴字第103035號採購申訴審議判斷書，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核 無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情 形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。另被告代表 人已由楊錫安變更為賀陳旦，茲由新任代表人具狀聲明承受 訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：臺北市政府以民國102 年12月26日府授工採字第 10214302910 號函通知被告為應審計部臺北市審計處執行業 務需求，請被告就「各地方法院99年1 月至102 年6 月刑事 裁判書」中涉有違法（約）廠商提供相關行政處罰之資料， 被告經查臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）98年度審易字 第389 號刑事宣示判決筆錄，方知悉原告前參與被告辦理「 北投、新店及中和機廠電聯車清潔工作」採購案（下稱系爭 採購案），有容許他人借用本人名義及證件參加投標之情事 ，屬其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為， 爰依政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭採購案投標須知 第13點第3 項第8 款規定，以103 年5 月15日北捷供字第10 33205180B 號函通知原告繳回已發還之押標金共計新臺幣（ 下同）2,043,000 元（下稱原處分）。原告不服，提出異議 ，經被告以103 年6 月9 日北捷供字第10332668700 號異議 處理結果函復並無違法情事。原告不服，提起申訴經申訴審 議判斷駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠政府採購法於87年5 月1 日制定時，第31條第2 項規定：「
機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳 納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……二、 投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義 或證件投標。……」，對於「容許他人借用本人名義或證件 參加投標」之行為，並未明定應追繳押標金，雖同條項第8 款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行 為者」之概括性規定，惟仍應經主管機關之補充解釋始得認 定。而政府採購法實施時，第87條對於「借用他人名義或證 件投標」及「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行 為並無處罰之規定，但對「借用他人名義或證件投標」已明 定應追繳押標金，俟91年1 月16日修正政府採購法第87條， 增訂第5 項「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他 人名義或證件投標者，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣 1 百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標 者，亦同。」，將「借用他人名義或證件投標」及「容許他 人借用本人名義或證件參加投標」均明定為應處罰之行為， 而第31條第2 項原本明定廠商「借用他人名義或證件投標」 及「冒用他人名義或證件投標」應追繳押標金之規定，並未 同時修正，亦即「借用他人名義或證件投標」行為，政府採 購法於追繳押標金及罰則均將之列為處罰之要件，惟對於「 容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為，僅於第87 條列為處罰行為，依明列其一排除其他之法理，「容許他人 借用本人名義或證件參加投標」之行為，應排除於第31條追 繳押標金之行為，始符法理。因政府採購法為公法性質，縱 有立法疏漏，亦非審判機關所得自行解釋予以補充。 ㈡追繳押標金係公法上之請求權，依行政程序法第131 條第1 項規定，因5 年間不行使而消滅，惟上開時效應自何時起算 ，行政程序法並未規定。最高行政法院102 年11月份第1 次 庭長法官聯席會議決議認「……二、政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事 實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期 機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間 ，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公 法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效 期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個 案具體審認。」，最高行政法院102 年度判字第234 號判決 亦同此見解。
㈢原告於97年2 月6 日參加系爭採購案之投標時，縱認符合「 其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」， 且已領回所繳納之押標金，依最高行政法院101 年度判字第
40號判決意旨「縱使有『其他經主管機關認定有影響採購公 正之違反法令行為』，且已領回其所繳納之押標金，因被上 訴人得隨時請求繳還，並不以該行為經第一審法院判決有罪 為必要，其請求權時效亦應自該追繳權利成立時即押標金之 發還日起算。」，故本件應自97年2 月6 日起算，而已罹於 5 年之消滅時效。又系爭採購案經新竹地檢署以97年度他字 第194 號偽造文書案偵查，並以98年度偵字第3900號、3902 號對原告為緩起訴處分，檢察官於偵查時亦明確告知，已向 被告調閱本案招標資料，原告涉犯政府採購法第87條第4 項 之罪等情，故被告於檢察官發函調閱系爭採購案資料時，即 已得知原告於系爭採購案容許訴外人上記廢棄物清除有限公 司（下稱上記公司）借名參與投標之事實，自可合理期待被 告得為追繳押標金，故本件已逾5 年消滅時效。 ㈣被告主張經查閱新竹地院98年度審易字第389 號刑事宣示筆 錄判決，始得知原告容許上記公司借名參與投標之事實，而 合理期待可行使追繳押標金之權利云云，惟依最高行政法院 100 年度判字第1985號判決意旨「……機關依政府採購法第 31條第2 項第8 款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須至 經刑事判決或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之。 ……」被告作成原處分、異議處理結果，及臺北市政府採購 申訴審議判斷之意見，顯有誤會。又實務上就既往之法律關 係回復原狀多採客觀說，而認請求權可行使時，係指行使請 求權在法律上無障礙而言。權利人主觀上不知已可行使權利 ，為事實上之障礙，非屬法律上之障礙，時效之進行不因此 而受影響，否則權利人永不知悉其得以行使權利，則請求權 時效永不開始進行，時效永無消滅之日，顯與消滅時效制度 之立法意旨相悖。
㈤綜上，本件被告依政府採購法第31條第2 項第8 款、第1 項 規定，作成追繳押標金之處分，因原告未受刑事有期徒刑之 判決，且請求權亦罹於消滅時效，應予撤銷。
㈥並聲明求為判決：申訴審議判斷、異議處理結果及103 年5 月15日北捷供字第1033205180B 號函追繳押標金之處分均撤 銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠被告以原告將其公司名義及證件借給他人使用於參加投標， 而依政府採購法第31條第2 項第8 款規定追繳押標金之行政 處分，於法有據:
⒈政府採購法第31條第2 項所列8 款押標金不予發還或追繳事 由之規定，須招標機關於招標文件中明定，押標金始得不發 還或追繳。而系爭採購案之投標須知（本院卷第61-71 頁）
第13點第3 項也明定政府採購法第31條第2 項各款押標金不 予發還或追繳之事由，故廠商如有違反前揭規定事由之一者 ，被告即得就廠商所繳交之押標金不予發還或追繳。 ⒉新竹地院98年度審議字第389 號刑事判決理由中略以：「… …甲○○於97年3 月3 日前係上記公司之負責人，欲確保臺 北捷運公司於96年2 月9 日上網公告招標之96年高運量標案 有3 家以上廠商投標，使該標案能順利開標，不致流標，以 使上記公司得標，竟基於意圖影響採購結果之犯意，向張慶 芬借用其公司之名義及營利事業登記證、營業人銷售額與稅 額申報書等證件投標。而張慶芬明知自己無投標意願，竟容 許甲OO借用其公司之名義及證件，參加該採購案之投標（張 慶芬容許出借其公司名義及證件投標部分，經檢察官以98年 偵字第3900號為緩起訴處分）……」（本院卷第41-45 頁） ，可知原告確有將其公司名義及證件借給他人使用於參加投 標行為之犯罪事實，並經原告自白而受緩起訴處分，則原告 犯行當符合政府採購法第31條第2 項第8 款規定「其他經主 管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，故被告依 該條規定及投標須知第13點第3 項第8 款規定作成向原告追 繳押標金之行政處分，於法無違。
㈡被告追繳押標金之請求權，並未罹於5年消滅時效： ⒈追繳押標金，應以其得知廠商有追繳押標金事由，始得行使 其公法上之請求權。而本院101 年度訴更一字第123 號判決 意旨略謂「所稱『得知』應係指明知及確實知悉廠商有追繳 押標金之違法情事，始足當之，倘僅懷疑有該違法情事而未 經調查確實者，尚難謂機關已『得知』該違法情事而開始計 算其可得行使追繳押標金請求權之時間起算點。」（本院卷 第49-53 頁）。
⒉新竹地檢署雖曾於97年3 月3 日來函（本院卷第56頁），向 被告調閱系爭採購案之招標文件時，其函文僅稱為辦案需要 而請被告提供系爭採購案之有關招標文件而已，其函文並未 提及原告及其代表人涉有違反政府採購法第87條等情事，被 告未再收到地檢署或法院就所涉該函之政府採購招標案相關 後續訊息或文書等，根本無從得知原告之犯行，當也無從對 原告行使追繳押標金之請求權。
⒊被告是於102 年12月26日始確實知悉原告犯有追繳押標金之 違法犯罪情事，依最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法 官聯席會議決議意旨，被告追繳押標金之請求權起算時點， 應自102 年12月26日起算。
㈢並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳
述，本件爭點厥為：⑴被告以原告容許他人借用本人名義或 證件參與投標，作成追繳押標金之處分，是否適法？⑵被告 追繳押標金之請求權是否罹於時效？茲分述如下： ㈠按政府採購法第31條第2 項規定：「機關得於招標文件中規 定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還 ，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。 二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人 名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、 開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規 定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證 金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行 為者。」、第87條第5 項規定：「意圖影響採購結果或獲取 不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期 徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人 名義或證件參加投標者，亦同。」。
㈡次按「……二、廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加 投標者，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影 響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還 者，並予追繳。」為工程會94年3 月16日工程企字第094000 76560 號函所明示。
㈢本件原告參與系爭採購案，其負責人張慶芬涉有政府採購法 第87條第5 項後段之意圖影響採購結果及獲取不當利益，容 許他人借用本人名義投標之情事，經新竹地院98年度審易字 第389 號刑事宣示判決筆錄認定在案，被告認原告前開情事 ，係屬其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 ，而依政府採購法第31條第2 項第8 款及投標須知第貳節第 13點第3 項第8 款規定，以原處分通知原告繳回已發還之押 標金共計2,043,000 元，有新竹地院98年度審易字第389 號 刑事宣示判決筆錄（本院卷第41-45 頁）、投標須知（本院 卷第61-71 頁）、被告103 年5 月15日北捷供字第10332051 80B 號函（本院卷第78頁）、103 年6 月9 日北捷供字第10 332668700 號函（本院卷第83頁）等資料影本附卷可稽。原 告對於其容許他人借用本人名義參與投標亦未爭執，此部分 事實堪予認定，則被告據以作成追繳押標金之處分，於法自 無不合。
㈣原告雖稱：政府採購法於87年5 月1 日制定時，第31條第2 項對於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為， 並未明定應追繳押標金，雖同條項第8 款規定「其他經主管 機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之概括性規定 ，惟仍應經主管機關之補充解釋始得認定。而政府採購法實
施時，第87條對於「借用他人名義或證件投標」及「容許他 人借用本人名義或證件參加投標」之行為並無處罰之規定， 但對「借用他人名義或證件投標」已明定應追繳押標金，俟 91年1 月16日修正政府採購法第87條，增訂第5 項「意圖影 響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者 ，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣1 百萬元以下罰金。 容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」，將「 借用他人名義或證件投標」及「容許他人借用本人名義或證 件參加投標」均明定為應處罰之行為，惟對於「容許他人借 用本人名義或證件參加投標」之行為，僅於第87條列為處罰 行為，依明列其一排除其他之法理，「容許他人借用本人名 義或證件參加投標」之行為，應排除於第31條追繳押標金之 行為，始符法理云云。惟查：
1.按「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或 證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元 以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同 。」政府採購法第87條第5 項定有明文，且同法第31條第2 項第8 款：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之 一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追 繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法 令行為者。」而所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公 正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機 關工程會一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」 ，而非於具體個案發生後，始由工程會認定該案廠商之行為 是否為影響採購公正之違反法令行為( 參照最高行政法院10 1 年度判字第8 號判決、101 年度判字第482 號判決、103 年度判字第72號判決意旨) 。準此，工程會94年3 月16日工 程企字第09400076560 號函已明釋：「……二、廠商如有容 許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31 條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為 ，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」該函釋並 未違反法律明確性及法律保留原則，本院自得予以援用。 2.復按政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、 公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質， 此稽之同法第1 條規定之立法旨趣可明。是以投標廠商容許 他人借用其名義或證件參加投標，實質上係虛以競標之形式 ，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免競價即可得標， 或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商 不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優 化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容
許他人借用名義或文件投標之行為，已影響採購公正，至為 昭然。再此種行為亦已據系爭標案投標時之政府採購法第87 條第5 項後段與同法第101 條第1 款所明文禁止，違反者， 兼有刑事罰及行政罰之責任。且上開工程會94年3 月16日函 釋既係用以補充認定其他有影響採購公正之違反法令行為類 型之行政命令，其性質屬法規命令，該函釋並已明確記載「 ……二、廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者 ，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購 公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並 予追繳。」，則原告於97年2 月6 日參加系爭採購案之投標 時，既有容許他人借用本人名義參與投標之事實，自符合「 其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」， 其押標金即應不予發還或追繳。是原告上開主張，要無可採 。
㈤原告又稱：本件被告追繳押標金之請求權已罹於時效云云。 惟查：
1.最高行政法院102 年11月第1 次庭長法官聯席會議意旨略以 ：「一、依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1 項前 段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳 納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠 商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標 公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機 關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其 所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定 機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對 於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第 1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購 法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形， 其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商 隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算 消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相 符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起 算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實 問題，自應個案具體審認。」
2.經查，被告雖為行政機關有職權調查之權限，但相較於檢察 官之司法調查權而言，仍有相當之差距，被告僅得審酌相關 招標及決標文件，該內容無法及時分辨是否有容許他人借用 本人名義參與投標之情事實，而該事實均仰賴共同參與投標 者之自白或其他相關事證之呈現。原告雖稱：其於97年2 月 6 日參加系爭採購案之投標，故本件應自97年2 月6 日起算
時效，又系爭採購案經新竹地檢署以97年度他字第194 號偽 造文書案偵查，並以98年度偵字第3900號、3902號對原告為 緩起訴處分，檢察官於偵查時亦明確告知，已向被告調閱本 案招標資料，被告亦應已知悉等語。然依最高行政法院上開 庭長法官聯席會議意旨，上述公法上請求權應自可合理期待 機關得為追繳時起算其消滅時效期間。新竹地檢署雖曾於97 年3 月3 日向被告調閱系爭採購案之招標文件，但其函文僅 稱為辦案需要而請被告提供系爭採購案之有關招標文件，並 未提及原告或其代表人涉有違反政府採購法第87條等情事， 此有該函文附卷可稽（本院卷第56頁），難期被告當時已得 知悉所謂「容許他人借用本人名義參與投標之情事」。參以 被告並非該刑事案件之當事人，亦非刑事訴訟法第55條第1 項、第255 條第2 項、第26 3條、第227 條第1 項等規定應 受送達緩起訴處分書、起訴書、判決書等相關裁判文書之人 ，故被告稱其係於102 年12月26日收到臺北市政府102 年12 月26日府授供採字第10214302910 號函文（本院卷第38頁） 後，始得知原告有上述「容許他人借用本人名義參與投標之 情事」，應屬可信。是本件追繳押標金之請求權起算時點， 應自102 年12月26日起算，則被告於103 年5 月15日以北捷 供字第10332051807 號函向原告追繳押標金，並未逾5 年消 滅時效時間。
㈥綜上所述，原告主張核非可採。被告以原告有政府採購法第 31條第2 項第8 款規定，而以原處分追繳押標金，核無違誤 。異議處理結果及審議判斷決定予以維持，亦無不合。原告 仍執前詞，提起本件撤銷訴訟，訴請撤銷原處分、異議處理 結果及申訴審議判斷為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，判 決如主文。
中 華 民 國 104 年 2 月 5 日 臺北高等行政法院第三庭 審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 陳 鴻 斌
法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 104 年 2 月 5 日 書記官 劉 道 文
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