臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第170號
103年12月23日辯論終結
原 告 信義房屋仲介股份有限公司
代 表 人 周俊吉
訴訟代理人 羅凱正 律師
被 告 臺北市政府地政局
代 表 人 李得全
訴訟代理人 沈瑞芬
訴訟代理人 薛儀君
訴訟代理人 鄭素惠
上列當事人間不動產經紀業管理條例事件，原告不服臺北市政府
中華民國103 年4 月24日府訴二字第00000000000 號訴願決定，
提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新 臺幣（下同）27萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第 229 條第2 項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法 院行政訴訟庭為第一審管轄法院，合先敘明。
㈡按當事人喪失訴訟能力或其代理權消滅者，訴訟程序在有法 定代理人獲取得訴訟能力之本人，承受訴訟以前當然停止， 惟在有訴訟代理人時不適用之，行政訴訟法第186 條準用民 事訴訟法第168 至172 條規定至明。被告臺北市政府地政局 原代表人黃榮峰於民國103 年12月25日卸任，由李得全繼任 ，有台北市政府103 年12月25日府人任字第00000000000 號 函附卷可稽，且被告機關自始均有訴訟代理人進行訴訟，其 並已依照行政訴訟法第181 規定聲明承受訴訟，核先敘明。二、事實概要：
原告為不動產經紀業，於網路刊登「寬裕經點創意空間（01 418T）」廣告，內容有「總價4140萬（含車位價：430 萬） 」、「建物登記：106.68坪」、「格局：0 房／1 廳／1 衛 ／」、「類型：大樓、住宅、成屋、第三種工業區」、「邊 間雙併單純住戶，毛胚屋好規劃」「石材外觀氣勢非凡，氣 派大廳」「公設完善社備齊全」、「月管理費：7,200 元」 、「警衛管理：全天候」等文字記述，且有建物外觀照片、 室內照片及載有「陽台、雨遮」字樣之格局圖（下稱系爭廣 告），物件基本資料欄中類型註明為「住宅」、「雙併單純
住戶」等說明文字，經被告查證該廣告內建築物使用執照（ 臺北市政府都市發展局98使字第0420號）所載使用分區為第 三種工業區、用途為「策略性產業」等，不得為其他使用， 此情既載明於系爭不動產之使用執照上，原告刊登之上開廣 告內容與事實不符，被告遂以其違反不動產經紀業管理條例 第21條第2 項規定，於102 年12月3 日以北市地權字第 00000000000 號裁處書裁處原告罰鍰27萬元（下稱原處分） 。原告不服提起訴願，經臺北市政府以103 年4 月24日府訴 二字第00000000000 號訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起 本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠原處分所依據內政部訂頒之不動產經紀業廣告處理原則（下 稱該「廣告處理原則」）第6 點，目的在要求或限制不動產 經紀業不得為不實廣告，係對於不動產經紀業課予法律上義 務，一旦違反即得依不動產經紀業管理條例第21條第2 項及 第29條第1 項第3 款規定裁處罰鍰，屬對於人民財產上之限 制，可見該廣告處理原則攸關人民權利或義務之事項，自應 以法律或法律授權之命令定之，不得僅以行政函釋為之，否 則有違法律保留原則，該廣告處理原則應屬違法，被告援引 作為對原告裁罰之依據，原處分即有違法。
㈡縱令認內政部得未經法律授權頒訂該「廣告處理原則」，該 廣告處理原則為有關法規釋示之行政命令（解釋性行政規則 ），依大法官釋字第137 、216 號解釋意旨，法官審判亦不 受該廣告處理原則之拘束，而「不動產經紀業管理條例」第 21條第2 項規定之「廣告及銷售內容應與事實相符」，係指 廣告及銷售內容應同時符合委託契約（不動產使用現況之事 實）及使用執照內容（法律上使用限制之事實），委託人委 託經紀業銷售不動產時，經紀業必須依據受託時不動產現實 使用狀況刊登於廣告內，俾利消費者知悉不動產使用現況， 委託契約書之內容與不動產使用狀況（即該廣告處理原則所 稱之事實）相符者，經紀業亦須依據不動產使用現況之事實 刊登於廣告內，若委託契約書內容與不動產使用現況事實不 符者，經紀業亦應依據使用現況事實修正廣告內容。本件委 託人於102 年9 月12日委託原告銷售時，原告係依據委託契 約及不動產使用現況刊登於網頁廣告，符合該廣告處理原則 第4 點規定，並無廣告不實，原告僅憑該廣告登載之「住宅 」與使用執照記載不符，謂原告係刊登不實廣告，顯有違誤 。
㈢依客觀文義解釋，不動產經紀業管理條例第21條第2項所稱 「廣告及銷售內容應與事實相符」，係指「客觀存在之事實
須與廣告內容一致相符」，縱使現況事實有違使用規定之情 形亦同。例如：某社區將原本使用執照規劃之機車停車位擅 自挖設成社區游泳池，則銷售廣告對於該社區公共設施之說 明，即應為游泳池而非機車停車位。蓋游泳池固屬違規使用 ，但為現況事實；機車停車位雖係合法，但非現實使用狀態 ，不動產經紀業者倘以廣告宣稱該社區有機車停車位，即與 事實不符。本件不動產之現況事實係由委託人充作住宅使用 ，其未按使用執照作一般事務所使用，則現況事實即應刊登 為類似住宅設置之廣告圖片，否則即悖離法條文義之射程範 圍。被告將法條文義所指「使用現況之事實」曲解為僅限於 「使用執照用途」，已違反客觀文義之解釋。法條並未明文 「廣告及銷售內容應與使用執照相符」，被告即不得曲解法 律，逕自限縮解釋僅能與使用執照相符，始謂合法廣告。系 爭不動產使用執照上之土地使用分區記載為「第三種工業區 」，原告亦有忠實在廣告內註明「第三種工業區」，完全符 合使用執照之記載，亦符合該廣告處理原則第6 點規定，且 依該廣告處理原則第8 點規定，第4 、6 點同為認定廣告有 無與事實相符之要件，被告僅憑第6 點關於與使用執照內容 不符一節為裁罰，應有違法。
㈣不動產經紀業廣告處理原則第8點規定：「依第4點、第6點 、第7點規定判斷廣告是否與事實相符，應考量下列因素： （一）表示或表徵與實際狀況之差異程度。（二）表示或表 徵之內容，是否足以影響具有普通知識經驗之相關交易相對 人為合理判斷並作成交易決定。」足見不動產經紀業管理條 例第21條第2項之立法目的，在保障具有「普通知識經驗」 （並非無知識經驗）之交易相對人，得依據廣告內容為合理 判斷並作成交易決定，倘不實之表示或表徵內容，不足以影 響具有「普通知識經驗」之交易相對人為合理判斷者，亦不 得謂為不實廣告。考量不動產交易價值高，交易相對人絕無 可能僅憑廣告內容即作出交易決定，尚須藉由交易相對人自 身之合理判斷，因此，得為合理判斷之交易相對人，僅限於 具有「普通知識經驗」之相對人，不包含「無知識經驗」之 人，此方為第8點之制定目的及保護之對象，若不動產經紀 業能提供愈多正確之交易資訊，愈能使具有「普通知識經驗 」之交易相對人作出更為合理之判斷，原告提供之廣告內容 兼顧不動產使用現況（即「住宅」）及法律上使用限制之事 實（即「第三種工業區」）之說明，更能促進交易相對人為 合理判斷、不致混淆或誤認，更能達到保障交易相對人權益 及建立交易秩序之目的，對於不動產交易具有「普通知識經 驗」之交易相對人，就工業區內原則上不得作為住宅使用理
應知悉或已有基本認識，絕無可能僅因廣告內同時註明「住 宅」及「第三種工業區」，即足以影響具有普通知識經驗之 交易相對人無法作出合理判斷。
㈤不動產經紀業廣告處理原則第6點第11款規定：「廣告表示 建築物之用途與…使用執照所載不符…」，是以，必須廣告 內容有積極之記載，且該積極記載內容與使用執照不符，方 為不實廣告，被告答辯時亦自承上開規定所指廣告應與事實 相符，並無明訂廣告應記載事項，亦即行銷訴求若未列為廣 告內容，並無違反規定，足見原告縱於不動產交易過程中， 以住宅為行銷訴求，若未將住宅列為廣告內容，即無違反第 21條第2項規定，原告係為兼顧現況事實及法令限制，在網 頁廣告註明「物件類型為大樓、住宅、成屋、第三種工業區 」，俾供交易相對人正確且充分之交易資訊，由此可見，原 告係誠實告知交易資訊，並無蓄意隱瞞該不動產座落第三種 工業區之事實，且不動產說明書中亦詳為揭露。相較之下， 若原告根本未於廣告中登載任何資訊，抑或未登載「第三種 工業區」，交易相對人反因無從取得完整資訊，而無法為合 理判斷，被告竟認此情非廣告不實，其價值判斷顯輕重失衡 。
㈥不動產交易消費者絕無可能僅憑一紙廣告內容即決定購買不 動產，原告尚有依不動產經紀業管理條例第23條規定，於銷 售時持不動產說明書對交易相對人解說房屋使用之法令上限 制，系爭不動產所製作之不動產說明書，有經委託人簽名確 認其擬銷售之內容及明細，內附之一般委託及標的物現況說 明書，委託人亦有勾選或為描述，並非不實廣告，亦不會導 致普通知識經驗之交易相對人有混淆誤認之風險，若原告不 以房屋現況事實銷售，豈非又是另一廣告不實違規事件，原 告忠實呈現卻受裁罰，法律評價顯有失衡且失公平。且使用 執照規範之對象僅及於建商不及於不動產經紀業者，該注意 事項記載內容，僅係課銷售期間之公告義務，並要求買賣契 約及產權移轉時載明之，與本件不動產廣告兩不相關。 ㈦原處分裁處原告27萬元罰鍰，係援引103 年2 月18日修正前 之統一裁罰基準，以原告「歷年」累計「違規次數」實質變 更不動產經紀業管理條例第29條之裁罰下限，使下限由6 萬 元變更為20萬元，並逕處原告27萬元罰鍰，未慮及行政罰法 第18條第1 項揭示「所受影響」、「所得利益」與「受處罰 者資力」等因素，有違行政罰法第18條第1 項規定，構成裁 量濫用，又未慮及系爭廣告僅有「住宅」二字，即重罰27萬 元，對行政罰法第18條規定之「所受影響」置若罔聞，亦有 違法。再者，委託人與原告所屬分店簽立委託銷售契約後，
經紀人員會依所提供銷售內容或授權拍攝之物件現況照片， 撰擬廣告文案內容，再交由分店秘書或由經紀人員鍵入於原 告公司內部系統鍵入物件銷售明細，原告總公司鑑價部門知 悉後，即開始進行不動產之產權調查，依調查結果判定究為 可售或不可售，鑑價部門並會製作不動產說明書及產權調查 表，將結果交由經紀人員提供委託人閱覽並加以說明後，由 委託人在不動產說明書上簽名確認銷售明細及內容，其後原 告總公司網路事業部即會針對分店不動產經紀人鍵入之銷明 細及廣告文案進行覆核，再由該部統一上架至原告公開之網 路，本件廣告之上架時間與其餘遭被告裁罰事件之廣告上架 時間，如103 年8 月18日提出之列表所載，被告以原告歷年 違規次數決定裁罰下限，對長年經營不動產仲介經紀業者而 言，無疑是加重長年經營業者之責，變相苛罰，況歷年違規 次數，並非每次違規之情節均相同，是否能歷年累計，實有 疑問，原處分未考量本件違規情節輕重及其他斟酌因素，逕 以無關本件事實之歷年違規次數為判斷標準，亦有違不當聯 結禁止原則。縱認對履犯不改者，有加重處罰之必要，亦應 以前違規行為遭裁罰後，再有相同後違規行為時，始能累計 前後之違規次數，然原告迄未能說明原告於同一時期遭被告 裁處計10件違規，如何認定具有前後違規行為次序之具體理 由？為何同一天所為數件裁處之違法情節及行為均相同，並 無屢犯不改情形，卻得認定違規次序先後？原處分認定本件 為第14次違規，均未詳予說明，徒憑內部系統所謂之「批號 」次序，顯然未行使裁量權而有裁量怠惰之違法等語。 ㈧並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則抗辯以：
㈠不動產經紀業管理條例第21條規定：「經紀業與委託人簽訂 委託契約書後，方得刊登廣告及銷售。前項廣告及銷售內容 ，應與事實相符，並註明經紀業名稱。……」為該條例賦予 不動產經紀業者之法定義務及責任，且按司法院釋字第2號 解釋略以，適用法律或命令發生其他疑義時，則有適用職權 之中央或地方機關，皆應自行研究，以確定其意義，而為適 用。次按行政程序法第159條第2項規定：「行政規則包括下 列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業 務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關 或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之 解釋性規定及裁量基準。」上開所謂解釋性行政規則，係指 主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示 ，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據（司 法院釋字第407號解釋參照）。本件系爭廣告是否係屬不動
產經紀業管理條例第21條第2項之「不實廣告」之範疇，本 應由不動產經紀業管理條例主管機關於行使職權時，依上開 解釋意旨自行研究，以確定其意義，故內政部基於主管機關 職權因執行不動產經紀業管理條例之規定，參酌實務經驗為 必要之釋示，以供內政部或各直轄市、縣市政府執行職權時 據以認定是否該當違反上開條款之構成要件事實，該廣告處 理原則即係內政部基於職權所為必要之解釋性行政規定，被 告據以審認系爭廣告核屬不動產經紀業管理條例第21條第2 項之「不實廣告」自屬有據。
㈡系爭廣告內容如對建築物之用途有所表示，本應符合相關規 定，該廣告處理原則之規定，並未牴觸母法，或對人民之自 由權利增加法律所無之限制，並未違反法律保留原則。此類 案件被告曾於102年12月6日函請內政部釋示，內政部102年1 2月16日內授中辦地字第0000000000號函示，仍認不動產廣 告之用途倘與法定用途及建造執照或使用執照所載不符，即 難認該廣告與事實相符。
㈢關於不動產經紀業管理條例第21條關於「應與事實相符」之 意涵，以不動產經紀業管理條例為落實「建立不動產交易秩 序，保障交易者權益」立法目的，使不動產經紀業及經紀人 員之管理與輔導有法可循，俾建立不動產交易秩序，保障交 易者權益，促進不動產交易市場健全發展，故於條例內定有 不動產經紀業者之義務及責任，此法定義務之履行係基於不 動產經紀業管理條例所為之特別規定，是不動產經紀業者依 該管理條例第21條於廣告銷售時應為正確資訊揭露，俾使交 易相對人（潛在消費者即買方）得事先瞭解不動產之真實狀 況及銷售條件，再為是否委託經紀業者進行交易之決定，而 達保障交易者權益及建立交易秩序之目的。本件原告於網路 所刊登廣告之系爭不動產物使用執照（98使字第0420號）上 ，確有記載土地使用分區為第三種工業區，核准用途為「策 略性產業」等，並於注意事項第17點之7 載明「本案應確實 策略性產業及飲食業使用，如誤導民眾為住宅使用，或有不 實廣告惡意欺瞞等行為，經行政院公平交易委員會認定而受 處罰，或受敗訴判決確定時，廢止建造執照。」即表明本建 物不得作住宅使用，按房屋銷售廣告所描述之建物用途情形 ，為影響消費者承購與否決定之因素，一般消費者據廣告內 容僅認知於購屋後得依廣告揭示之用途使用，而難以知悉廣 告所載之用途違反建管法規，有遭拆除、改建、停止使用或 恢復原狀之風險，原告廣告之物件類型載明為「住宅」及內 容呈現「雙併」、「單純住戶」等說明文字，顯有以「住宅 」使用之資訊為廣告銷售，誤導交易相對人得作住宅使用，
縱使現況有違規作住宅使用，亦不得在未經說明其狀態對不 特定多數人為廣告銷售之訴求，亦即不得以「住宅」作為該 不動產用途之客觀陳述，否則即與事實不符，被告依內政部 102 年6 月訂定之廣告處理原則中不實廣告之認定，以原告 違反不動產經紀業管理條例第21條第2 項規定為裁處，並無 違誤。
㈣按不動產經紀業管理條例第22條及第23條固規定原告應於查 證及製作不動產說明書後持書解說，同條例第21條則係規定 廣告應與事實相符，依此廣告仍應符合正確資訊之事實，不 動產說明書並非廣告之一環，不動產標的之重大資訊，係依 前揭規定於不動產說明書中查明記載，並於銷售時與交易相 對人為解說，縱使系爭不動產現況有違規使用，原告刊登廣 告並未表明違法性，僅將「住宅」與「第三種工業區」併列 ，將致一般消費者誤認雖位於第三種工業區，但得作住宅使 用，仍屬違反不動產經紀業管理條例第21條第2 項規定而與 事實不符。
㈤被告為處理違反不動產經紀業管理條例事件，特訂定臺北市 政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基 準，該裁罰基準係依據行政程序法第159條第2項第2款及臺 北市法規標準自治條例第37條規定程序所制訂發布，係對於 行為人過去違反行政法上義務所為之裁罰性不利處分，為行 使法律所授與之裁量權及為使個案處理法律適用一致、符合 平等對待原則等目的所制定，自為法所允許，被告依裁罰基 準第2點丙類違規事件9規定：「一、依違規次數處罰如下， 並於處罰同時以書面通知限期30日內改正：……7.第7次以 上處20萬元以上30萬元以下罰鍰。……」，因原告係第14次 違反前揭條例第21條第2項規定，其於廣告誤導潛在購買者 可供「住宅」使用，將導致未來不可預期之重大損失，情節 非輕，被告經充分考量原告之違規行為，並參照該裁罰基準 第2至5次以上每次遞加罰鍰新臺幣1萬元意旨，處27萬元罰 鍰，自無裁量濫用之違法。另按「行為後法律或自治條例有 變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁 處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處 罰者之規定。」為行政罰法第5條所明定，本件原處分於102 年12月3日作成後，前揭臺北市政府地政局處理違反不動產 經紀業管理條例事件統一裁罰基準雖於103 年2 月18日修正 公布，應在本件原處分裁處日期之後，被告依違規行為時臺 北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁 罰基準裁罰，亦無不當。
㈥又本次事件為議員於民政質詢時提出，基隆河大彎北段地區
及內湖五期重劃區之特定專用區（例如：商業區（供一般商 業使用) 、娛樂區等) ，不得作住宅使用，惟仍有業者將該 區不動產以「住宅」進行銷售，請被告查處，被告受理廣告 違規案件均會依行政程序調查後，請行為人依行政程序法規 定陳述意見，有關原告含本件之類似情節受處分事件，雖都 是同一原告經紀業，惟各違規案件均屬其不同分店之仲介人 員所為，所為違規廣告銷售之不動產及其廣告內容均不同， 閱覽各該次廣告之民眾均不相同，故一次廣告即有其單一之 危害性產生，被告調查後認屬不同違規行為，採1 件1 罰原 則，而予分別裁處。又雖屬同時受理10件違規案件，惟調查 後是屬工業區販售住宅，嚴重違反本府政策，應逐案加重處 罰，又如屬事證明確應裁罰的案件，則個案依行政調查程序 所需及批核時間，作為每一案件處理結案之先後。是原告含 本件之各違規事件並非連續行為，而係各別獨立行為，各別 論處，且含本件為裁處10案均屬第7 次以上案件，故依裁處 時被告裁罰基準，均可於20萬元以上30萬元以下裁量罰鍰。 ㈦被告自100年6月起分別於101年5月、101年10月、101年12月 、102年3月、102年4月、102年10月持續函請臺北市不動產 仲介經紀商業同業公會宣導及102年11月至原告公司總部為 實地輔導並提醒業者注意「本市都市計畫土地使用分區凡劃 設為『工業區』及部分『特定商業區』、『娛樂區』等之土 地，依規定不得作為住宅使用」，臺北市不動產仲介經紀商 業同業公會亦函各會員公司進行宣導，並將資訊放置於同業 公會網站宣導，內政部102 年6 月13日函頒之該廣告處理原 則，被告也於同年月20日函轉與上開同業公會，該同業公會 即於同年月24日轉知各會員公司且刊載網頁上，原告為國內 知名之不動產經紀業者，長期經營不動產經紀業，自應知悉 了解並遵守各項法令規定，對於不動產經紀業管理條例等相 關法令即應了解遵循及其執行之業務應有較高之注意義務， 更何況被告持續宣導，原告尤應注意其廣告之內容真實性， 詎原告仍有本件違規行為之發生，顯見原告未善盡義務，任 令其所屬經紀人員違反規定，顯有應注意能注意而不注意之 過失，依行政罰法第7 條規定，自應就其違法行為負行政法 上責任。原告為國內知名不動產經紀業者，卻將不得供住宅 用途使用之系爭不動產，誤導潛在購買者可供「住宅」使用 ，使潛在購買者將來可能因系爭建物之使用用途不符規定而 遭主管機關裁罰及其他不可預期之重大損失，其違規情節非 輕，又本案為第7 次以上違規案件，依本局裁罰時之裁罰基 準丙類違規事件9 規定，第7 次以上處20萬元以上30萬元以 下罰鍰，故被告得依案情輕重裁量予以20至30萬元間處罰，
確在行政機關依法被賦予之行政裁量權範圍，因原告公司被 查獲違規案件較多，實因其違規案件數量之增加將使影響層 面更廣，而有致違規情節升高之情形，故為充分評價其違規 行為，遏止該型態之違規，確保市民購屋權益，故依行政罰 法第18條規定以其違反義務行為件數增加所生影響亦加劇， 而每案酌予加罰1 萬元，並非因其裁處送達後再犯而加重， 此為被告行使裁量權之結果，也符合對於遏止違規住宅使用 之政策目標，被告將違章次數情形，分別訂在其法定額度範 圍內之裁罰金額，並非以不相關之因素為基準，被告依此為 裁量，並無裁量逾越、裁量怠惰或裁量濫用之瑕疵等語。 ㈧並聲明：駁回原告之訴。
五、本件爭點：
本件原告在網路上刊登「臺北市南港區/ 向陽路/ 寬裕經典 創意空間」廣告，內容有「總價4140萬（含車位價：430 萬 ）」、「建物登記：106.68坪」、「格局：0 房／1 廳／1 衛／」、「類型：大樓、住宅、成屋、第三種工業區」、「 邊間雙併單純住戶，毛胚屋好規劃」「石材外觀氣勢非凡， 氣派大廳」「公設完善社備齊全」、「月管理費：7,200 元 」、「警衛管理：全天候」等文字記述，且有建物外觀照片 、室內照片及載有「陽台、雨遮」字樣之格局圖，有該網頁 列印資料附卷可參（見卷第25-27頁）。又該廣告內容建築 物之使用執照記載，其都市計畫土地使用分區為「第三種工 業區）」，建築物使用用途為「策略性產業及飲食業使用」 ，有臺北市政府工務局使用執照存根92使字第420 號在卷可 考（本院卷第29頁）。被告以原告上開廣告內容使用「住宅 」乙詞，係標榜該建物得作為住宅使用之意，與事實不符， 依不動產經紀業管理條例第29條第1 項第3 款規定，裁處罰 鍰27萬元，有原處分、訴願決定書各1 份附卷可稽。依前開 兩造之主張及抗辯，本件之主要爭點為：
㈠原告刊登之系爭廣告內容上使用「住宅」乙詞，搭配室內 照片，是否違反不動產經紀業管理條例第21條第2 項規定 ？
㈡原處分對原告裁處罰鍰27萬元是否有裁量瑕疵之情事？以 下分述之。
六、本院之判斷如下：
㈠原告刊登之系爭廣告內容上使用「住宅」乙詞，搭配室內照 片，是否違反不動產經紀業管理條例第21條第2 項規定？ 1.系爭不動產所在地區依法確有不得作為住宅使用之限制： ⑴按都市計畫法第1 條規定：「為改善居民生活環境，並促進 市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」，第3 條
規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市 生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要 設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。 」，第6 條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市 計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用 。」，第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等 使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區 （第1 項）。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分 別予以不同程度之使用管制（第2 項）。」，上開關於土地 分區使用予以管制之規定，目的在將都市土地細分為不同種 類的分區，不同分區內個別規劃其土地使用性質及使用強度 （包括建築物之建蔽率、容積率、高度、鄰幢間隔等），且 可再就使用區內進一步劃分而為不同使用管制，使都市成為 良好且安全之居住、工作、休閒及其他活動之空間。 ⑵次按，臺北市都市計畫施行自治條例第10條規定：「本市都 市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其使用。一 住宅區。二商業區。三工業區。四行政區。五文教區。六倉 庫區。七風景區。八保護區。九農業區（第1 項）。除前項 使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區（第 2 項）。」，第26條規定：「市政府得依本法（即都市計畫 法）第32條第2 項規定將使用分區用建築物及土地之使用再 予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治 條例管理。」依大法官釋字第156 號解釋理由書所示：「主 管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限 制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政 處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益 遭受不當或違法之損害者…自應許其提起訴願或行政訴訟， 以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。 此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定 計畫機關依規定5 年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計 畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或 增加其負擔者，有所不同。」，是依都市計畫法第27條規定 辦理之都市計畫個別變更屬行政處分，具有構成要件效力， 其他行政機關應予以尊重，並以之為既存之構成要件事實， 作為其他機關決定時之基礎，則本件臺北市政府都市發展局 依上開都市計畫個別變更之公告內容，認定本件廣告所示建 物之都市計畫土地使用分區為「第三種工業區」，建築物使 用用途為「策略性產業」，據以核發使用執照，並無何重大 明顯之無效或瑕疵情形，於經行政爭訟撤銷前，前開都市計 畫個別變更之公告及系爭不動產之使用執照註記限制仍屬有
效之行政處分，且因係對建物之使用為限制，屬對物之行政 處分，是不問建物如何移轉、所有人權屬，就行政處分之效 力均無影響，系爭不動產在原告為經紀買賣時，確存在不能 作為住宅使用之限制，應可認定。
⒉原告刊登之系爭廣告，確有違反不動產經紀業管理條例（下 稱經紀業管理條例）第21條第2 項規定：
⑴按經紀業管理條例第1 條規定：「為管理不動產經紀業（下 稱經紀業），建立不動產交易秩序，保障交易者權益，促進 不動產交易市場健全發展，特制定本條例。」，第4 條規定 ：「本條例用辭定義如下︰一、不動產︰指土地、土地定著 物或房屋及其可移轉之權利；房屋指成屋、預售屋及其可移 轉之權利。二、成屋︰指領有使用執照，或於實施建築管理 前建造完成之建築物。……四、經紀業︰指依本條例規定經 營仲介或代銷業務之公司或商號。…。」，第21條規定：「 經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷售（ 第1 項）。前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經 紀業名稱（第2 項）。廣告及銷售內容與事實不符者，應負 損害賠償責任（第3 項）。」，第29條第1 項第3 款規定： 「經紀業違反本條例者，依下列規定處罰之：…三、違反… 第21條第1 項、第2 項…規定者，處新臺幣6 萬元以上30萬 元以下罰鍰。」。
⑵次按，內政部以102 年6 月12日內授中辦地字第0000000000 0 號函訂頒「不動產經紀業廣告處理原則」，第1 點規定： 「為利直轄市、縣（市）主管機關處理不動產經紀業受託居 間或代理銷售（租賃）不動產廣告案件，以保護消費者權益 ，促進不動產交易安全，特訂定本原則。」，第2 點規定： 「本處理原則所稱廣告，指經紀業利用……網際網路或其他 方法，使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。」，第3 點 規定：「廣告不實查核之分工原則如下：（一）經紀業所為 不實廣告案件，由主管機關依不動產經紀業管理條例處理； 非屬管理條例規範之範疇者，由公平交易委員會依公平交易 法處理。…。」第4 點規定：「廣告應與委託契約書內容及 事實相符。委託契約內容與事實不符者，經紀業應依事實修 正廣告內容。，」第6 點規定：「廣告有下列表示或表徵之 一者，得認定為不實廣告：……（四）廣告圖說：……3.廣 告照片、圖示內容對不動產法定用途、權利範圍之表示或表 徵與事實不符……（十一）建造執照：…2.廣告表示建築物 之用途與建造執照或使用執照所載不符。」，第8 點規定： 「依第4 點、第6 點…規定判斷廣告是否與事實相符，應考 量下列因素：（一）表示或表徵與實際狀況之差異程度。（
二）表示或表徵之內容，是否足以影響具有普通知識經驗之 相關交易相對人為合理判斷並作成交易決定。」，第10點規 定：「本處理原則，僅係例示若干不動產廣告常見之可能牴 觸公平法或管理條例之行為態樣。至於個案之處理，仍須就 實務上具體事實個別認定之。」，核其內容，係中央主管機 關為協助下級機關或屬官統一解釋不動產經紀業管理條例第 21條第2 項規定，例示不動產廣告可能產生之不實態樣，所 訂頒之解釋性行政規則，尚無違不動產經紀業管理條例第21 條第2 項規定之意旨，亦未增加法律所無之限制，自得為本 院所援用。
⑶經查，本件原告為前開規定之不動產經紀業，於102 年9 月 15日經原告之網路事業部在公司網路網頁上刊登系爭廣告， 在介紹該不動產之類型欄中記載：「大樓、住宅、成屋、第 三種工業區」之內容，有房屋買賣仲介專任委託書及該網頁 列印資料各1 份在卷可參，蓋廣告之篇幅有限，目的主要在 使用簡短而引人注意之訊息為促銷，受限於篇幅限制及一般 人僅快速閱取廣告內容之特性，原告必係擇取所認知之重要 資訊作為廣告內容，縱然在系爭廣告之類型中，有記載合法 之第三種工業區用途，惟其同時又加記違規之「住宅」用途 ，蓋都市地區之土地使用分區管制，係因地制宜，使用分區 為第三種工業區者是否必然不得作住宅使用，在同時亦載明 「住宅」之情形下，縱使具備普通知識經驗之消費者，亦無 法分辨，原告既為專業之經紀業者，實係知悉系爭不動產得 否供住宅使用一事，因該事實影響交易意願甚大，為引起消 費者注意及增加購買之吸引力，而在廣告中刻意標榜，原告 辯稱係因促使消費者瞭解現況，故予以標示云云，然而若為 瞭解現況，原告即應將「不得供住宅使用」一詞予以列明， 如此豈不更符合「現況」？原告主張，即無所據。 ⑷再查，系爭不動產實際上既存有不得作住宅使用之限制，依 都市計畫法第79條：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用 …，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本 法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得 處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元 以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀…」，及建築法第73條第2 項：「建築物應依核定之使 用類組使用，其有變更使用類組…及其他與原核定使用不合 之變更者，應申請變更使用執照…」，同法第91條第1 項： 「處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺 幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續…必 要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢
復原狀或強制拆除」等規定。亦即，建築物之使用違反土地 使用分區管制規定時，違規使用人將有遭裁罰、抑或負改正 恢復應有使用狀態之義務，本件系爭不動產倘若作為住宅使 用，即有承擔違規責任之風險，原告既自承受託本件仲介買 賣後，在刊登廣告前即進行調查，於系爭不動產交易說明書 中更具體記載系爭不動產有「不得使用作為住宅」之限制， 有不動產說明書影本1 份在卷可佐（見本院卷第62頁），足 見原告對系爭不動產存在限制不得供住宅使用之事實，知之 甚明。亦即一般消費者在不動產交易中對主建物得作為住宅 使用一事之認知，所關心者主要並非出賣人過去實際上是否 做為住宅使用，毋寧為該房屋作為住宅使用是否符合法令規 定，原告為國內相當專業不動產經紀業龍頭，對此節難諉為 不知，卻在篇幅有限之廣告中特予標榜「住宅」用途，反足 令消費者誤認該不動產並無不得作為住宅使用之限制。原告 將使用執照內容割裂適用於廣告上，刻意不刊登「不得供住 宅使用」之文字，反而將「第三種工業區」「住宅」並列， 又添以各種描述之文字諸如「雙併單純住戶」等，足以使消 費者誤認該不動產確實可供住宅使用，此種故意在系爭廣告 特予標榜住宅之記載，顯然與不得作為住宅使用之事實不符 ，應堪認定。
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