臺北高等行政法院判決
103年度訴字第993號
104年1月15日辯論終結
原 告 宜德醫材股份有限公司
代 表 人 林洽權（董事長）
訴訟代理人 李之聖 律師
被 告 衛生福利部臺北醫院
代 表 人 徐錦池（院長）住同上
訴訟代理人 林聖鈞 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國103 年4 月25日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告代表人於起訴時為施玲娜，訴訟繫屬中變更為徐錦池， 業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明 。
二、事實概要：
原告參與被告民國91、92年所辦理之「『醫學斷層掃描儀二 組』、『小兒科、藥劑科、放射科醫療儀器乙批』」（下稱 系爭2 採購案），嗣被告於102 年11月1 日以北醫總字第10 25004672號函（下稱原處分）通知原告，略以原告前承攬被 告之4 件採購案（含系爭2 採購案），經臺灣桃園地方法院 檢察署（下稱桃園地檢署）起訴在案，要求原告繳回押標金 及不正利益費用共新臺幣（下同）6,849,905 元（系爭2 採 購案押標金共2,245,000 元）。原告不服，對系爭2 採購案 之押標金共2,245,000 元之部分提出異議，復不服被告102 年11月27日北醫總字第1020010715號函之異議處理結果，向 行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經審議判 斷駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：
㈠桃園地檢署101 年8 月3 日起訴書並未就本案起訴原告，亦 未起訴原告負責人，故被告單憑該起訴書作為向原告追繳本 案押標金之依據，顯有所誤：
⒈桃園地檢署起訴書未就本案起訴原告或原告負責人，被告 倘僅以該起訴書之記載為據，而未提出其他證據證明原告 或原告負責人涉及不法，已與政府採購法第31條第2 項第
8 款所規定「違反法令行為」之追繳押標金要件不符。退 步言，縱認該起訴書載有原告違反法令之行為（假設語氣 ），然依最高行政法院101 年度判字第636 號、102 年度 判字第116 號及102 年度判字第179 號等多則判決意旨， 行政機關不得逕以檢察官之起訴書作為行政處分認定事實 之依據，故被告於作成原處分前，未為任何證據調查，僅 單以未經法院判決肯認之檢察官起訴書作為其認定事實之 依據，顯已於法有違。
⒉原處分認定原告構成「影響採購公正之違反法令行為」之 依據，除桃園地檢署起訴書外，再無任何其他人證或物證 之調查，且該起訴書之內容迄今未獲任何刑事法院或行政 法院之判決肯認，是依上開最高行政法院判決意旨，倘行 政法院尚不得僅以檢察官起訴書認定之事實作為其判決事 實，行政機關更不得不為任何證據調查，逕以檢察官起訴 書內容作為其行政處分之事實基礎，故原處分實屬欠缺處 分理由及證據基礎之違法處分，應予撤銷。
㈡依行政程序法第131 條第1 項規定於102 年5 月22日之修法 理由、最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議 決議（下稱最高行政法院102 年11月決議）及最高行政法院 101 年度判字第640 號、101 年度判字第679 號判決等法律 規定及實務見解，被告就系爭2 採購案所為原處分已逾公法 請求權5 年時效：
⒈本案各件採購案之招標、決標及退還押標金均距原處分作 成超過10年，已逾行政程序法第131 條之公法上5 年請求 權時效。然被告辯稱本件時效應自被告收受桃園地檢署起 訴書方行起算，故本件就時效部分之爭點應係自何時起算 5 年時效。基於下列理由，原處分作成時仍逾5 年時效： ⑴按最高行政法院101 年度判字第640 號及101 年度判字 第679 號判決：「廠商有政府採購法第31條第2 項各款 情形之一，且其所繳納之押標金已發還者，機關既即時 取得追繳的權利，並得隨時請求繳還，其消滅時效自應 從該追繳權利成立時起算。」足見被告作成原處分時， 已逾5 年公法請求權時效。又按最高行政法院102 年11 月決議就採購機關依政府採購法第31條第2 項各款規定 追繳押標金之時效起算時點，明確不採「乙說：自機關 知悉得追繳原因時起算」，而採「丙說：自可合理期待 權利人為請求時起算」。詳其實質理由，係因政府採購 法第31條第2 項各款之追繳原因，若干原因係屬機關於 退還押標金時「可得而知」，若干原因則屬機關於退還 押標金時「無法合理期待可得而知」；倘屬前者情形，
因可合理期待機關不予退還押標金或甫退還後即可追繳 ，故倘機關係因未仔細探究當時未隱匿於廠商之資訊而 「漏未知悉」追繳原因，時效仍應自前開合理期待時點 （即返還押標金時）起算。
⑵本件縱以桃園地檢署起訴書所認定之事實為斷，張俊寧 為系爭2 採購案之需求單位主管，對於各採購案是否發 還押標金之程序具有審核權，然此一被告具有審核是否 發還押標金之公務員，於決定「放行」系爭2 採購案時 均已明知各採購案不應發還押標金，仍予發還，此時應 認被告已知悉（至於張俊寧有無將其知悉不應發還之事 由告知被告其他人員，此乃張俊寧與被告間有無背信或 其他內部法律關係，與原告無涉），故依上開最高行政 法院決議及判決意旨，系爭2 採購案追繳押標金之5 年 時效，應自被告發還各案押標金時起算。
⒉另應陳明者，行政程序法第131 條第1 項規定於102 年修 正，將人民就公法上之請求權由5 年延長為10年，但行政 機關之請求權時效仍維持5 年。依此次修法之立法理由： 「由於政府在公法上請求佔有證據保持及公權力行使的優 勢，而人民往往因其訊息的劣勢，常有請求權時效完成的 情形發生，原條文第1 項規定，政府與人民對彼此之請求 權行使適用同等的消滅時效期間，顯未盡公允。有鑑於此 ，公法請求權若要適用民法上消滅時效概念，應區分請求 權人是政府或人民，由於政府相對於人民在公法請求佔有 優勢性，人民為請求權人時的消滅時效應長於政府為請求 權人時，故作以上區分以保障人民行使公法上請求權時效 之公平性，爰將原條文第1 項予以修正」，顯見立法者就 公法請求權之時效起算標準，非採被告主張之「知悉說」 ，否則人民縱使受有訊息劣勢，然時效於人民知悉前不會 起算，應毋須透過上開修法將人民與行政機關之請求權時 效加以區別，足證行政程序法第131 條規定之公法請求權 時效，並非以「何時知悉」為判斷標準。
㈢就原處分已罹於時效，再補充陳明：
⒈就本件時效爭議，涉及最高行政法院102 年11月決議，可 分成下列2 個層次：⑴張俊寧非僅係被告當時之採購單位 主管，且係「被告是否發還押標金」之決策者，亦即倘張 俊寧決定不予發還，被告即不會發還押標金；於此情形下 ，縱依被告所稱本件各標案均不應發還（原告仍否認）， 則當被告就發回押標金之決策者明知不應發還仍發還時， 是否可認「被告已知悉不應發還」？倘被告就發回押標金 之決策者知悉，尚不算被告知悉，又應待何人知悉方屬被
告知悉？⑵退步言，縱認被告於發還押標金時不知悉，則 被告不知悉之原因顯係「張俊寧知情不報」，而張俊寧既 非原告人員，是否仍屬最高行政法院102 年11月決議所稱 「廠商隱護中」？
⒉就上開第1 層次，倘被告就發還押標金之決策者於發還押 標金「前」，已明知不應發還之事由，自應視為被告已知 悉；至於此採購單位主管明知不應發還卻仍與發還，被告 當可基於與該主管之內部委任或聘僱關係，追究其刑事背 信及民事賠償責任，惟此機關內部法律歸責應不影響被告 於發還押標金時已知悉不該發還之客觀事實。況桃園地檢 署起訴書係認定林洽權以其私人資金支付予張俊寧，非使 用原告資金，當然也未經原告決議或其他董事同意，則倘 被告僅因林洽權係原告負責人即要求原告為林洽權個人行 為負責，又為張俊寧身為被告當時採購單位主管兼發還押 標金之決策者，被告卻可主張與張俊寧切割而不以「張俊 寧知悉」認定為「被告知悉」？
⒊就上開第2 層次，依最高行政法院102 年11月決議不採「 乙說：自機關知悉得追繳原因時起算」，可知追繳押標金 時效之起算時點，應視追繳事由之不同而異，分析如下： ⑴依政府採購法第31條第2 項之8 款追繳押標金事由中， 以最高行政法院上開決議所採「是否屬廠商隱護中，使 採購機關無法阻止押標金發還」作為區分標準，顯然可 分成下列2 類：①依經驗法則，無法合理期待機關於發 還押標金時即知悉追繳事由，例如同條項第1 、2 、3 款（此即所稱「廠商隱護中」）。②依經驗法則，可合 理期待機關於發還押標金時應知悉追繳事由，例如同條 項第4 、5 、6 、7 款。
⑵基於上開分類後，對照被告所稱「林洽權支付金錢予張 俊寧」此一追繳押標金事由，可知被告自認就本件追繳 事由被蒙在鼓裡，係因其採購單位主管「知情不報」， 然原告質疑如下：為何「要求採購機關之法定代表人兼 發還押標金之最高決策者依法作為」不屬最高行政法院 102 年11月決議所稱之「合理期待」？倘屬合理期待， 則為何不能以「被告本可知悉之時點」作為被告之「合 理期待可知悉時點」？退步言，縱認經驗法則上「難以 期待張俊寧會誠實以報」，為何「被告法定代表人兼發 還押標金最高決策人員知情不報」之不利後果，被告可 要求「全部」由原告犧牲時效利益承擔？
⒋綜上所述，本件追繳時效起算時點應以「被告採購單位主 管知悉時」起算，因該時點已可認定「被告知悉」；退步
言，縱認被告其他人員因該採購單位主管未告知而不知悉 ，此一「被告未能於合理期待時點知悉」亦不應由原告承 擔。
㈣依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，被告於追繳原告押 標金前，須先經主管機關認定原告涉有「影響採購公正之違 反法令行為」，且依最高行政法院歷年判決見解，主管機關 此一認定須以行政程序法規定之「法規命令」為之，然原處 分並未以任何主管機關就此所定之「法規命令」為依據，被 告逕行追繳原告押標金，實於法有違：
⒈被告向原告追繳押標金之法律依據係政府採購法第31條第 2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反 法令行為者」，故原處分必須指明其所依據之「主管機關 認定」為何，方屬適法。又按最高行政法院101 年度判字 第679 號及101 年度判字第640 號判決意旨：「政府採購 法第31條第2 項第8 款規定係立法者授權主管機關（即工 程會）可以行政命令補充認定同條項第1 款至第7 款以外 其他『有影響採購公正之違反法令行為』之類型，蓋廠商 有何種情形（或行為），其所繳納之押標金，不予發還， 其已發還者，並予追繳，乃涉及人民財產權利之限制，應 由法律加以明定，或以法律具體明確授權主管機關發布命 令為補充規定，不得發布規範行政體系內部事項之行政規 則替代，且須為人民所能預見（司法院釋字第443 號、第 524 號解釋意旨參照），故該用以補充認定其他『有影響 採購公正之違反法令行為』類型的行政命令性質應屬法規 命令，並非行政規則，實難謂其係主管機關就行政法規所 為之釋示，用以闡明法規之原意，溯及自該條款生效日起 有其適用。」故原處分所依據之「主管機關認定」須係以 主管機關於本件行為發生前業已公告且為人民得以預見之 「法規命令」為之，方屬適法。
⒉又依行政程序法第150 條第1 項及第2 項規定，採購機關 倘欲依政府採購法第31條第2 項第8 款向投標廠商追繳押 標金，自應具體指明其所依據之「主管機關法規命令」為 何，方屬適法。惟遍詳原處分，被告僅以工程會101 年4 月10日工程企字第10100102920 號函釋（下稱工程會101 年4 月10日函釋）作為向原告追繳押標金之依據，實難謂 符合上開最高行政法院見解及政府採購法第31條第2 項第 8 款規定：
⑴「法不溯及既往」乃具憲法層次之法治國重要原則，業 經司法院釋字第362 號、第493 號、第536 號及第574 號等多號解釋揭櫫在案。然被告係於97至99年間即退還
原告本案押標金，被告所引用工程會函釋之作成日期係 101 年4 月10日，依「法不溯及既往」原則，該函釋自 無往前溯及而適用於本案之效力，故暫且不論該函釋實 質內容於本案亦無適用餘地，單就該函釋作成日期，於 形式上即無法適用於本案，被告竟引以為向原告追繳押 標金之依據，於法不符。且按上開最高行政法院歷年見 解，工程會依政府採購法第31條第2 項第8 款所為之認 定，須以行政程序法第150 條以下規定之「法規命令」 為之。工程會101 年4 月10日函釋僅係該會將其見解通 報予其他非下屬之行政機關，其法律性質至多屬於行政 程序法規定之「行政規則」，而非「法規命令」，況縱 認屬法規命令，亦無溯及效力，故被告以上開函釋作為 向原告追繳本件押標金之法令依據，顯於法有違。 ⑵就實質而言，現行貪污治罪條例關於行賄罪設有「違背 職務行賄」及「不違背職務行賄」2 種態樣，分別規定 於貪污治罪條例第11條第1 項及第2 項。然其中「不違 背職務行賄罪」係於100 年6 月29日經立法院三讀通過 及總統公告，工程會方於上開立法增修後，於101 年4 月10日作成該函釋，主張「違背職務行賄」及「不違背 職務行賄」均因違反貪汙治罪條例而構成政府採購法第 31條第2 項第8 款之「影響採購公正之違反法令行為」 ，此可觀乎該函釋「主旨」所描述之構成要件事實與貪 污治罪條例第11條第2 項規定相同，及「說明」以上 開貪污治罪條例於100 年6 月29日之增修內容作為其依 據。簡言之，工程會101 年4 月10日函釋之實質規範基 礎來自於貪污治罪條例於100 年6 月29日之增修內容。 惟本案招標及開標當時並無工程會101 年4 月10日函釋 及該函釋所依據之現行貪污治罪條例第11條第2 項「不 違背職務行賄罪」規定，且桃園地檢署起訴書並未認定 林洽權有任何不法，故縱以工程會101 年4 月10日函釋 之實質規範而言，原告既未違反當時貪污治罪條例任何 規定，自不構成工程會該函釋所稱「違反法令行為」， 被告竟率爾向原告追繳押標金，實於法有違。
⒊再者，政府採購法第31條第2 項第8 款規定另一實質要件 係「影響採購公正」。縱依桃園地檢署起訴書認定之事實 ，被告負責人遭起訴之罪名為貪汙治罪條例第5 條第1 項 第3 款之「不違背職務收賄罪」而非同條例第4 條第1 項 第5 款之「違背職務收賄罪」，亦即依檢察官之認定，被 告採購主管李傳國並未於本案採購過程有何違背職務之行 為，則倘被告採購主管於採購過程之行為均未違背職務，
原告又無涉及不法，則究竟原告於本案採購過程對「採購 公正」造成何影響？被告所認定「影響採購公正」係指何 項客觀事實？判斷理由又為何？被告身為原處分之作成機 關，自有指明之必要，否則實難謂無違反行政程序法第96 條關於行政處分必須載明處分事實及處分理由之規定。 ㈤按臺中高等行政法院103 年度訴字第197 號及103 年度訴字 第293 號等判決，所涉法律爭點及當事人所提攻擊防禦方法 （包括採購機關引用之工程會函文），與本件幾乎完全相同 ，依該2 案判決引用最高行政法院見解所為之判決意旨： ⒈政府採購法第31條第2 項第8 款規定，係指特定之行為類 型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違 反法令行為」，非於具體個案發生後，始由主管機關認定 該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否 則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行 政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳 押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨（ 最高行政法院100 年度判字第1985號判決意旨參照）。 ⒉被告依工程會101 年4 月10日函釋，作為政府採購法第31 條第2 項第8 款之依據，自非就特定之行為類型，事先經 主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為 」，而係於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商 之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，已違反法律 安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機 關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政 府採購法建立公平採購制度之立法意旨，依法亦有未合。 ⒊次按行政程序法第36條、第43條規定，檢察官係以被告涉 有犯罪嫌疑而提起公訴，是否涉有犯罪猶待刑事法院確認 ，故採購機關尚不得僅以起訴書作為認定事實之證據，應 經行政調查及審酌相關證據資料後，方得為事實認定（最 高行政法院102 年度判字第792 號判決意旨參照）。被告 於作成原處分時，並未依行政程序法第36條及第43條規定 ，依職權調查證據，並斟酌全部調查事實及證據之結果， 依論理及經驗法則判斷事實之真偽，僅以前揭追加起訴書 作為認定事實之唯一證據，依法自有違誤。依上開諸項法 律上理由及最高行政法院見解，被告不得依政府採購法第 31條第2 項第8 款規定追繳廠商押標金。
㈥本件原處分於上開案件有下列具法律上意義之共同性，是該 案判決意旨於本件應有重要參考價值：二案之原處分（或異 議處理結果）均係以工程會101 年4 月10日函釋作為政府採 購法第31條第2 項第8 款所稱「主管機關認定」，且二案被
告於本院審理期間所提出之其他工程會函文亦相同（包括工 程會92年6 月5 日「政府採購錯誤行為態樣」即採購人員倫 理準則第7 條第1 款規定）。二案之原處分及被告就「處分 事實」之認定，均僅憑檢察官之起訴書為其唯一證據（且二 案引用之起訴書是同一份），且未於原處分作成前，依行政 程序法第36條及第43條規定踐行任何證據調查程序。 ㈦特陳明者，依工程會歷年函釋，倘工程會確係依政府採購法 第31條第2 項第8 款規定，認定特定行為態樣構成追繳押標 金事由時，均有載明「依政府採購法第31條第2 項第8 款規 定，認定何種行為應被追繳押標金」，方符最高行政法院10 1 年度判字第679 號及101 年度判字第640 號等判決所揭櫫 「工程會認定追繳押標金事由應以法規命令定之」此一法治 國原則及授權明確性原則。舉例而言，除上開工程會101 年 4 月10函釋外，工程會94年3 月16日工程企字第0940007656 0 號函釋（下稱工程會94年3 月16日函釋）認定「容許他人 借用名義投標」屬於政府採購法第31條第2 項第8 款之追繳 押標金事由時，即載明「廠商如有容許他人借用本人名義或 證件參加投標者，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定， 認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還， 其已發還者，並予追繳。」惟被告於原處分及一審審理期間 所提出之工程會函文，除101 年4 月10日函釋違反法不溯及 既往外，其他函文完全未見工程會有認定「不違背職務支付 金錢屬於政府採購法第31條第2 項第8 款規定之追繳押標金 事由」之規範意旨，況倘工程會曾於101 年4 月前已為該認 定，又何需以該函釋重複其詞？由此可見，截至101 年4 月 10日函釋前，工程會未曾依政府採購法第31條第2 項第8 款 規定，認定本案事實態樣構成追繳押標金事由。 ㈧被告所提工程會92年6 月5 日「政府採購錯誤行為態樣」即 採購人員倫理準則第7 條第1 款規定及工程會89年1 月19日 工程企字第89000318號函釋（下稱工程會89年1 月19日函釋 ）等，均未符最高行政法院及前開臺中高等行政法院針對政 府採購法第31條第2 項第8 款「主管機關認定」所為闡釋， 故被告不得依該款規定追繳本件押標金：
⒈首應陳明者，依行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行 政處分應記載「主旨、事實、理由及其法令依據」，方屬 適法。然不論工程會92年6 月5 日「政府採購錯誤行為態 樣」或89年1 月19日函釋，均非原處分記載之理由或法令 依據，且原處分所列理由均與上開2 函無任何實質關聯， 倘允行政機關以此種「先作處分，萬一人民有提行政訴訟 ，再另外找法令依據」之方式進行，是否有違上開行政程
序法規定及減損人民訴訟權，似非無疑。又依上開最高行 政法院判決意旨及行政程序法第150 條第1 項、第2 項及 第157 條第3 項規定，倘被告係以特定「工程會函釋」作 為政府採購法第31條第2 項第8 款規定之「主管機關認定 」依據，該函釋必須符合下列要件，方屬適法：⑴明列其 法律授權依據係政府採購法第31條第2 項第8 款。⑵明確 將特定行為態樣認定為追繳押標金事由。⑶內容係對「多 數不特定人民」就「一般事項」所為之「抽象規定」。⑷ 刊登於政府公報或新聞紙。
⒉謹依上開最高行政法院揭櫫之標準，檢視工程會92年6 月 5 日「政府採購錯誤行為態樣」即採購人員倫理準則第7 條第1 項規定：立法者於政府採購法第31條第2 項第8 款 授權主管機關規定「廠商哪些行為應遭追繳押標金」，另 於同法第112 條授權主管機關規定「採購人員應遵守哪些 倫理準則」，是此2 項立法者所為之授權規定，不論就授 權依據、授權目的、受規範主體、法律效果等，均不相同 ，故工程會基於政府採購法第112 條授權規定，用以約束 採購機關人員所訂定之「採購人員倫理準則」，自不得逕 行移為政府採購法第31條第2 項第8 款針對廠商追繳押標 金之法規命令，否則顯然違反司法院釋字第488 號解釋揭 櫫之「授權明確性」憲法原則及行政程序法第150 條第2 項關於「法規命令不得超出立法授權範圍」規定。簡言之 ，不論從「政府採購錯誤行為態樣」或「採購人員倫理準 則」，均無法自其條文內容看出「原告行為態樣業經工程 會認定應被追繳押標金」此一足使人民得以預見「構成要 件=>法律效果」之實質規範，故被告據以向原告追繳押標 金，顯無理由。
㈨原告於司法院網站所能查詢近期與押標金有關之最高行政法 院聯席會議決議係103 年7 月份第1 次庭長法官聯席會議決 議，該決議及所涉工程會89年1 月19日函釋均係認定採購機 關得於「廠商之人員涉犯政府採購法第87條之罪者」之情形 下追繳該廠商押標金；然原告或原告人員均未曾就本件所涉 標案遭檢察官或法院認定涉犯政府採購法第87條之罪，且原 處分及審議判斷亦均非以原告或原告人員涉犯該條之罪作為 追繳事由，故原告於本件主張未違上開最高行政法院決議（ 此亦係臺中高等行政法院103 年度訴字第197 號及103 年訴 字第293 號等判決於與本件事實及爭點相似之原告另案，認 定工程會89年1 月19日函釋無適用餘地之理由）。 ㈩原告絕非主張林洽權行為屬正當或情有可原，且林洽權亦未 就本件標案相關刑事有罪判決提起上訴，然原告不服原處分
及審議判斷，實乃因原處分將工程會101 年4 月10日函釋「 溯及既往」適用於該函作成前將近10年之本件標案，嚴重悖 離法治國原則，而審議判斷雖引用工程會其他公函，然各該 公函之規範內容又未及於本件原告行為態樣，且相關工程會 函文均不符最高行政法院及其他高等行政法院歷年要求之「 法規命令」或至少有經相同法定公告程式而使一般人民得事 前預見之「解釋性行政規則」，致原處分不符政府採購法第 31條第2 項第8 款「經主管機關認定」之要件： ⒈工程會依政府採購法第31條第2 項第8 款規定「新增」追 繳押標金之行為態樣後，擴張行政機關追繳押標金之權限 範圍，又押標金追繳屬於對人民財產權之不利益限制，有 法治國原則之適用，故不論工程會採用「法規命令」或「 解釋性行政規則」新增追繳押標金之行為態樣，均應符合 下列法治國原則：
⑴就形式程序而言：不得溯及既往而適用於新增前之行為 、應依法定公告程式使人民得事前預見。
⑵就實質內容而言：行為態樣及其法律效果均須具體明確 、不得擴張解釋或類推適用至其他行為。
⒉依上開法治國原則及最高行政法院及其他高等行政法院相 關判決見解，原處分及審議判斷所引用之各項工程會函文 均非適法之追繳押標金依據：
⑴就歷年實務見解工程會101 年4 月10日函釋、92年6 月 5 日工程企字第09200229070 號函釋（下稱工程會92年 6 月5 日函釋）、89年1 月19日函釋、96年7 月25日工 程企字第09600293210 號函釋（下稱工程會96年7 月25 日函釋）及98年12月2 日工程企字第09800513840 號函 釋（下稱工程會98年12月2 日函釋）等非適法追繳依據 之理由，謹摘要如下：
①工程會101 年4 月10日函釋：溯及既往、未依法定公 告程式使人民事前預見。
②工程會92年6 月5 日函釋：非依政府採購法第31條第 2 項第8 款之授權所訂定、規範對象非廠商、法律效 果與追繳押標金無涉。
③工程會89年1 月19日函釋：非規範本件行為態樣須追 繳押標金、未依法定公告程式使人民事前預見、違反 行政機關就立法授權事項不得「轉授權」之法律保留 原則。
④工程會96年7 月25日函釋：非規範本件行為態樣須追 繳押標金、未依法定公告程式使人民事前預見。 ⑤工程會98年12月2 日函釋：非規範本件行為態樣須追
繳押標金、未依法定公告程式使人民事前預見。 ⑵特應陳明者，就上開「有無溯及既往」之判斷標準，原 告係主張「適用事實之發生時點」，而被告則主張「原 處分之作成時點」，亦即對被告而言，「事實先發生、 法規後出現」仍不屬溯及既往。倘依被告此一邏輯，則 任何法規範均不可能會出現溯及既往，蓋倘法規範於行 政機關作成原處分時尚不存在，則行政機關本即無從作 成原處分，被告上開主張實嚴重悖於論理法則。 ⑶另應陳明者，就上開「有無依法定公告程式使人民事前 預見」之判斷標準，原告主張「應刊登政府公報或行政 院政府公報網」，被告則主張「僅需納入工程會網站之 檢索系統」，就此點爭議陳明被告主張不足採之理由： ①最高行政法院101 年度第679 號、101 年度判字第64 0 號、臺中高等行政法院103 年度訴字第197 號及10 3 年度訴字第293 號等判決均要求工程會須以「法規 命令」新增追繳押標金事由，其主要理由無非係行政 程序法第157 條已將「刊登新聞紙或政府公報」列為 「法定公告程式」，亦即使一般不諳法律之人民得循 該法定公告程式得知「哪些規範具有法規命令之規制 效果」，具體落實法治國原則中甚為重要之「法規範 可預見性」；反言之，倘經該「法定公告程式」公告 之規範，不論其性質為法規命令或解釋性行政規則， 人民均不得以不知法令為由而排除其規制效果。申言 之，依上開法治國原則，凡未踐行該「法定公告程式 」之公文書，不論其法律性質係法規命令或解釋性行 政規則，亦不論其內容為何，均不生法規命令之實質 法效力（參行政院89年3 月16日台89法字第7656號函 所載該院法規委員會第232 次委員會決議），而依最 高行政法院及臺中高等行政法院上開多則判決意旨， 該未經法定公告程式公告之公文書自不得作為限制人 民財產權之法律依據。
②被告雖辯稱若干工程會函文可於該會網站所附「檢索 系統」，透過「輸入關鍵字」或「輸入文號」後查詢 而得，惟工程會針對特定個案而對特定受文者發出之 特定公文，是否會於事後被納入工程會網站之檢索系 統，並無任何法令加以規定，完全取決於各公文承辦 人之個案主觀決定，人民實無從依法律規定於事前得 知「哪些具有法規範效力之公文會出現於工程會網站 之檢索系統」，況一般人民非法律專業，未必能順利 操作該檢索系統，故被告主張「凡有納入工程會網站
之檢索系統，一般人民即可事前預見」，顯不符實情 。況本案身為政府採購機關之被告，尚須待收到衛生 福利部公文後才知悉工程會101 年4 月10日函釋存在 ，其他工程會函文，更係被告於審議判斷作成或聘請 專業律師後方知悉，均非透過被告於作成原處分前自 行檢索工程會網站而得；由此可見上開工程會網站之 檢索系統，客觀上完全無法達到「使一般人民得於事 前預見法規範」之法治國效果。反觀行政程序法第15 7 條係由立法者於法律明定「法規命令均會刊登於政 府公報」，使一般人民可於事前得知「要找法規命令 就查政府公報，未出現於政府公報即非法規命令」， 透過此種法定公告程式，方足使一般人民得於行為前 預見該行為可能招致之法律上不利益，而使國家因此 取得就人民該行為課予不利益之合法權力，此即法治 國原則兼顧「人民權利保障」及「國家統治權」之重 要機制，自不容被告擅自以未經法律明定且非一般人 民得以預見之「工程會網站檢索系統」加以取代，否 則無異於將「法規範安定性」附著於各工程會公文承 辦人之主觀決定等語。並求為判決撤銷申訴審議判斷 、異議處理結果及原處分。
四、被告答辯略以：
㈠按最高行政法院102 年11月份決議意旨：「政府採購法第31 條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成 要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中 ，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時 效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故 上述公法上請求權應自『可合理期待機關得為追繳時起算』 其消滅時效期間。」準此，消滅時效之起算點，應為可合理 期待機關得為追繳時。原告負責人林洽權及被告前放射科主 任張俊寧之間固有行、受賄事實，且於101 年遭桃園地檢署 以兩人涉犯貪汙治罪條例起訴，是以，被告應自收受桃園地 檢署起訴書後，始能得知前揭行、受賄之犯罪事實，斯時也 才能進行追繳，亦即被告在得知行、受賄之犯罪事實後，才 能合理期待被告依法追繳押標金。依行政程序法第131 條第 1 項規定，復衡諸上開最高行政法院102 年11月份決議意旨 ，則被告於101 年10月31日收受起訴書，嗣於102 年11 月1 日以原處分向原告追繳押標金2,245,000 元，應無罹於時效 之問題。
㈡且按臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）102 年度矚重訴字 第4 號刑事判決書認定被告前放射科主任張俊寧與原告負責
人林洽權以綁標之方式協助原告取得「醫學斷層掃描儀二組 」標案，原告得標後由林洽權以決標金額扣稅後之10% 作為 計算回扣標準，交付張俊寧賄款1,862,000 元，據此認定原 告負責人林洽權涉犯貪汙治罪條例第11條第4 項交付賄賂罪 。又林洽權為取得被告「小兒科、藥劑科、放射科數位彩色 超音波儀器」之標案，行賄交付李傳國醫師賄款140,000 元 ，據此認定林洽權涉犯貪汙治罪條例第11條第4 項交付賄賂 罪。衡諸上開刑事判決認定之行賄影響採購公正之行為，被 告依政府採購法第31條第2 項第8 款追繳原告押標金，洵為 依法行政。
㈢廠商以行賄手段取得標案屬影響採購公正之行為，被告依政 府採購法第31條第2 項第8 款規定追繳押標金處分，於法有 據：
⒈按「查本件原判決以上訴人之分包廠商及連帶保證廠商違 法獲取應保密之評選委員名單，而關說行賄評選委員，業 經臺北地檢署檢察官提起公訴，且為上訴人所不爭，故系 爭採購案上訴人之分包廠商、連帶保證廠商關說行賄之事 實，為原審確認之事實。而此情形，經原判決認定屬於整 個政府採購制度公正性之破壞，構成政府採購法第50條第 1 項第7 款『其他影響採購公正之違反法令行為』者，屬
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