臺北高等行政法院裁定
103年度訴字第1256號
103年12月25日辯論終結
原 告 臺灣永光化學工業股份有限公司
代 表 人 陳建信（董事長）
訴訟代理人 黃帥升 律師
王龍寬 律師
林庭宇 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）住同上
訴訟代理人 陳銘隆
錢欣媺
黃偉哲
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103 年
6 月16日台內訴字第1030176979號訴願決定，提起行政訴訟，本
院就其中桃園縣政府102 年9 月2 日府地用字第1020214556號函
及蘆竹地政事務所102 年9 月17日蘆地行字第1021003862號函部
分裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：本件被告代表人原為吳志揚，於訴訟中變更為鄭 文燦，茲據現任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合 ，應予准許。
二、事實概要：原告所有坐落桃園縣大園鄉○○○段○○區○段 ○○○○○○號等二筆土地，原編定為工業區丁種建築用地，嗣 經被告以民國98年6 月11日府水河字第09802221292 號公告 變更老街溪水系主流老街溪（自出海口起至龍南排水與大坑 坎排水合流口處）河川區域，被告並於內政部99年6 月15日 台內營字第0990804311號公告，變更臺灣北、中、南、東部 區域計畫（第一次通盤檢討）─因應莫拉克颱風災害檢討土 地使用管制公告實施後，依據區域計劃法第15條、第15條之 1 及非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下 稱編定作業須知）第7 點及第11點至第16點規定，以101 年 6 月14日府地用字第1010145887號函，檢送中壢市○里段○ ○路段○○○段等三地段計94筆土地，面積合計127.511735 公頃及大園鄉○○○段○○○段計363 筆土地，面積合計10 1.751234公頃及平鎮市○○段○○ 段計32筆土地，面積合計 10.488744 公頃，擬由特定農業區、一般農業區、工業區及
森林區，調整為河川區，報經內政部102 年8 月20日台內營 字第1020808113號函准予核備後，以102 年9 月2 日府地用 字第10202145561 號公告使用分區圖、使用編定圖暨編定清 冊，公告期間自102 年9 月23日起至102 年10月23日止。被 告同時以102 年9 月2 日府地用字第1020214556號函（下稱 系爭函一）通知桃園縣中壢市公所（現改制為中壢區公所） 、平鎮市公所（現改制為平鎮區公所）及大園鄉公所（現改 制為大園區公所）等將上開公告張貼公告欄，並將編定圖冊 陳列於適當地點展示，副本同時抄送中壢地政事務所、平鎮 地政事務所及蘆竹地政事務所，協助將土地使用編定結果通 知書送達土地所有權人或土地登記簿所載管理人或管理機關 。蘆竹地政事務所遂以102 年9 月17日蘆地行字第10210038 62號函（下稱系爭函二）附非都市土地使用分區調整編定結 果通知書通知原告，上開土地部分由工業區丁種建築用地， 變更為河川區丁種建築用地。原告不服，提起訴願，經內政 部作成「關於不服原處分機關102 年9 月2 日府地用字第10 202145561 號公告處分部分之訴願駁回。其餘部分之訴願不 受理。」之決定。原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。三、原告起訴主張略以：
㈠系爭函二乃被告之行政處分，原告並已向訴願機關即內政部 提起訴願，訴願決定漏未決定，已違反訴願法第89條，應予 撤銷。
㈡系爭函二之記載不明，違反行政程序法第5 條明確性原則、 第43條之採證法則及第96條第1 項第2 款之規定： ⒈行政程序法第5 條、第43條及第96條第1 項第2 款分別明 載：「行政行為之內容應明確。」「行政機關為處分或其 他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果， 依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告 知當事人。」及「行政處分以書面為之者，應記載下列事 項︰二、主旨、事實、理由及其法令依據。」復按「行政 行為之內容應明確；行政處分以書面為之者，應記載主旨 、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5 條及第96條 第1 項定有明文……惟法定解聘事由有多款情形，原處分 未明確指出究係依據何條項規定，自有違上開行政處分明 確性原則。」及「按書面行政處分書之應記載事項，依行 政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之 者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法 令依據。其立法意旨在使行政機關就事實上或法律上作較 慎重之考慮，減少行政處分之錯誤或其他瑕疵，並使處分 相對人提起行政救濟時，可由司法審查加以確認，方符法
律明確性原則。此項限制於裁量理由、證據取捨之心證理 由及其他依法應具備之理由均有適用。」最高行政法院分 別著有99年判字第611 號判決及102 年判字第137 號判決 可稽。
⒉系爭函二之法令依據僅於第一項記載係依據區域計畫法、 編定作業須知、內政部102 年8 月20日台內營字第102080 8113號函及桃園縣政府102 年9 月2 日府地用字第102021 4556號函（即系爭函一），惟遑論被告從未於作成系爭函 二前提供或檢附該等函文予原告，亦未特定其係依區域計 畫法及編定作業須知之何條項規定作成，原告實無從了解 其確切之法令依據，參諸前揭最高行政法院99年判字第61 1 號判決見解，系爭函二違反行政程序法第5 條及第96條 第1 項第2 款之規定。
⒊再者，系爭函二未說明為何將上開土地改編為河川區、其 評估之因素為何、所根據之證據資料為何、上開土地之何 部分屬河川區、又何部分仍屬工業區等事實及理由，不僅 令原告不明究理，何以一從未淹水之工業區竟被劃為河川 ？且未敘明何部分屬河川區，則上開土地究竟應全數適用 抑或部分適用水利法，實令原告無所適從，更遑論闕漏事 實及理由亦令法院無從審查及確認，參諸前揭最高行政法 院102 年判字第137 號判決，系爭函二違反行政程序法第 5 條、第43條及第96條第1 項第2 款之規定。 並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於原告所有之大園鄉 ○○○段○○○小段40號及42號土地之部分。四、經查：
㈠按提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，須人民因中央 或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利 益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院 提起。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法 第3 條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之 決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政 行為而言。如無具體行政處分存在，即屬欠缺提起撤銷訴訟 之要件，且其情形無可補正，行政法院應依行政訴訟法第10 7 條第1 項第10款後段不備其他要件，以裁定駁回其訴。 ㈡關於系爭函一之部分：
⒈「訴願法及行政訴訟法上所稱之處分，係指行政官署本於 行政職權對於人民所為之行政處分而言。對於官署與其他 機關團體間內部所為職務上之表示，人民自不得遽以官署 為被告而訴請予以撤銷。」「提起訴願，以有官署之行政 處分存在，為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人
民所為之單方行政行為，而發生具體的法律上效果者而言 。若行政官署就所屬機關呈請核示事項所為指示處理之命 令，則屬上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督， 既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的 法律上之效果，自不能認其為行政處分，亦即不得提起訴 願。」及「行政官署就其主管事務對所屬機關所為指示處 理之命令，係屬上級官署對下級官署，本於職權所行之指 揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發 生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起訴 願。」分別為改制前行政法院41年判字第15號、48年判字 第99號及57年判字第178 號判例之意旨。是行政機關內各 單位間之會簽意見及機關與機關間交換意見之行文等機關 內部職務上表示，或上級機關對下級機關之指揮監督行為 ，均屬行政內部行為，並未對外發生法律效果，自非行政 處分，人民不得對之提起行政爭訟。
⒉被告以系爭函一函請中壢市公所（現改制為中壢區公所） 、平鎮市公所（現改制為平鎮區公所）及大園鄉公所（現 改制為大園區公所）等將被告102 年9 月2 日府地用字第 10202145561 號公告張貼公告欄，並將編定圖冊陳列於適 當地點展示，副本同時抄送中壢地政事務所、平鎮地政事 務所及蘆竹地政事務所，協助將土地使用編定結果通知書 送達土地所有權人或土地登記簿所載管理人或管理機關。 經核其意旨係被告指示蘆竹地政事務所將土地使用編定結 果通知書送達原告，並告知原告如發現土地使用分區界線 或使用地編定有遺漏或錯誤情事，應於期限內向被告申請 更正。故系爭函一僅係被告就權責內之事項對所屬下級機 關之指示，屬行政機關內部之行文，且為上級機關對下級 機關本於職權所行之指揮監督，並未對外發生任何法律效 果，要非屬對人民所為之行政處分，揆諸上揭規定及說明 ，原告自不得對之提起撤銷訴訟。訴願決定以系爭函一非 行政處分為由，自程序上駁回原告所請，並無違誤；原告 復提起本件訴訟，乃不備撤銷訴訟之實體判決要件，其訴 為不合法，應予駁回。
㈢關於系爭函二之部分：
⒈揆諸前揭說明，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法 上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生 法律效果之單方行政行為而言。故行政機關所為單純事實 之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或 說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得 對之提起行政爭訟（改制前行政法院44年判字第18號、62
年裁字第41號判例可資參照）。
⒉觀諸系爭函二之內容係說明本案河川區使用分區調整經內 政部准予核備後由被告辦理公告，蘆竹地政事務所僅係依 被告102 年9 月2 日府地用字第1020214556號函（即系爭 函一）說明四囑託及編定作業須知第17點第1 款規定，附 非都市土地使用分區調整編定結果通知書通知原告，並告 知公告期間如發現土地使用分區界線或使用地編定有遺漏 或錯誤情事應以書面提出申請更正，原告所有上開土地之 使用分區自不因系爭函二而生自工業區變更為河川區之法 律效果。經核系爭函二乃為事實說明及觀念通知，並未對 外直接發生法律效果，故非屬行政處分。原告提起本件訴 訟請求撤銷系爭函二，乃不備撤銷訴訟之實體判決要件， 其訴為不合法，應予駁回。
五、綜上所述，原告起訴請求撤銷之系爭函一及系爭函二，經核 均非行政處分，原告此部分之起訴並非合法，應予裁定駁回 。至原告聲明其餘之請求，即撤銷102 年9 月2 日府地用字 第10202145561 號公告部分，本院另以判決駁回，附此敘明 。
六、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條，民事訴訟 法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 8 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 林 妙 黛
法 官 徐 瑞 晃
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 104 年 1 月 8 日 書記官 林 苑 珍
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