臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1226號
103年12月25日辯論終結
原 告 吳沼錚
訴訟代理人 吳威廷 律師
被 告 新北市政府交通局
代 表 人 王聲威（局長）
訴訟代理人 陳建成
邱瑞朝
上列當事人間有關交通事務事件，原告不服新北市政府中華民國
103 年6 月19日北府訴決字第1030483457號（案號：0000000000
號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件被告代表人原為趙紹廉，訴訟中變更為王聲威，業據被 告新任代表人王聲威提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許。
二、事實概要：
緣原告所有坐落新北市○○區○○路○段○○○巷○○○號 前之土地（即永和區○○段○○地號土地，原告權利範圍4 分之1 ，下稱系爭土地），經被告會同相關機關會勘後，於 民國（下同）103 年1 月2 日在其上劃設禁止臨時停車紅線 （下稱系爭標線，即原處分）。原告不服，提起訴願，遭決 定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠被告繪設系爭標線之程序違法：
被告曾表示「該處劃設禁止臨時停車標線係配合新北市政 府警察局永和分局（下稱永和分局）『路潔專案』執行， 冀永和分局協調地方規劃共識後再由被告配合標線劃設」 ，然被告至今之現場履勘，原告未曾參與其中，亦未使原 告有直接表達意見之機會，顯然違背前開凝聚共識之承諾 ，原處分有未經當事人陳述意見之重大瑕疵，依行政程序 法第114 條第1 項第3 款及第2 項規定，於訴願程序終結 後已不得補正，原處分及訴願決定自當予以撤銷。 ㈡系爭標線繪設不符法條揭示之必要性原則，並存有不當連 結之違法：
⒈被告稱本件具有公用地役關係，並依據道路交通管理處
罰條例第3 條第6 款、第5 條第3 款規定，為維護道路 交通安全與順暢，繪設系爭標線。然依卷附現場照片， 原告於系爭標線繪設處停放車輛，未曾阻礙○○○○社 區大廈（下稱系爭大廈）停車場出入口之暢通，20年來 一如往昔，被告所稱妨礙交通暢通之情狀並不存在。 ⒉再者，針對公用地役關係必要性之認定，司法院釋字第 400 號解釋指出「……首須為不特定之公眾通行所必要 ，而非僅為通行之便利或省時」，明顯將「必要」排除 於「通行之便利或省時」之外。如前所述，原告於系爭 標線繪設處停放車輛，未曾有阻礙系爭大廈停車場出入 口之通行之情況，系爭大廈停車場車輛並非無法出入， 系爭標線繪設並未使系爭大廈停車場出入口由原本無法 通行變成得以通行，不過為便利停車場車輛出入而已， 且該等便利程度如何尚不得而知，因系爭路段為窄口路 段，縱後方道路變寬，前方路口狹窄問題若未解決，僅 一昧拓寬後方路口，其實益有限。是故，被告所為不過 僅可能為便利通行之舉，與前開司法院釋字第400 號解 釋揭示之必要性認定有違。
⒊被告雖於庭上指出停車場出口前得繪製紅線，然此僅指 停車場出口那一側之紅線，並非停車場出口周圍得繪製 紅線，此由被告機關僅於停車場出口右側繪製紅線，左 側依然開放機慢車停放即可明瞭。況依據原告於永和地 區現場訪查結果發現，有相當多比原告住所更狹窄之停 車場出口處，被告仍然開放停放車輛並繪製停車格，甚 至停車場出口對面也僅留一通行車道，其餘仍允許停放 車輛，可見被告所主張於原告住所外繪製紅線之必要性 顯屬無稽。
⒋本件係肇因於緊臨之系爭大廈將其基地蓋滿，未預留通 行必要之空間，卻執意使用原告等私有土地，以犧牲他 人所有權情況來成就自己之便利，此心態實不可取。被 告未能明確彰顯必要性之情況下，竟恣意繪製系爭標線 ，原處分自當予以撤銷。又系爭大廈停車場出口方向歪 斜，為其興建之結果，該不便利自當由其承擔，釜底抽 薪之計，應是由其自行施工修正停車場出入口，與路行 順暢吻合，否則其設計失當，卻要犧牲原告之財產權， 兩者顯失均衡，當與比例原則有違。
⒌被告所稱本件有公用地役關係存在，係依據新北市政府 養護工程處之認定，然其認定完全不符司法院釋字第40 0 號解釋揭示之要件，被告執此違法認定，主張本件有 公用地役關係並強勢繪設系爭標線，此時系爭大廈或台
北自來水事業處欲使用原告土地，不論有無支付償金， 均當透過協商以取得雙方共識，而非由被告逕行繪設系 爭標線，造成原告土地無法使用之現狀，窒礙雙方協商 取得之共識，故被告在未保障人民私權前即繪設系爭標 線，存有不當連結之違法。
㈢被告於訴訟中再次現場會勘後，改以系爭路段設有地下式 消防栓作為繪設系爭標線之理由，然查：
⒈本件歷經一開始現場會勘、訴願，被告均未提出消防栓 作為處分之理由，可見原處分作成時，被告並未考量消 防栓因素，並因撤銷訴訟中行政處分違法時點之判斷為 原處分作成時，故被告訴訟中改以消防栓作為主張主軸 ，反徵原處分作成時理由之薄弱與不法。
⒉退步言，縱使消防栓屬有效抗辯，仍無法改變本件不論 是系爭標線或消防栓，均是設置於原告所有之私人土地 上，完全視人民權利保障為無物。原告曾詢問消防栓設 置單位即台北自來水事業處將消防栓移除之可能性，該 處答覆可以移除，但要和新北市政府消防局會勘。嗣已 訂於103 年12月24日進行現場會勘，並電話告知變更位 置及供水水壓技術上可克服，且消防栓設置在私人土地 上導致無法停車，非僅此1 例，不會支付償金，亦不可 能為原告此1 個案而改變慣例等語，適足以突顯權力的 傲慢。
㈣被告作成原處分有裁量瑕疵：
⒈被告雖稱私人土地倘認定屬道路範圍，即有道路交通標 誌標線號誌設置規則之適用，且標誌標線號誌設置目的 在便利行旅及促進交通安全，有無設置必要均由主管機 關考量交通順暢及維護安全之公益等因素所為之裁量。 惟被告多次與永和分局書函來往中自陳，其係為配合該 局路潔專案執行，並非居於主動地位，後又表示永和分 局協調地方規劃共識後再由其配合標線劃設，明確彰顯 被告怠於依法定職權認定。
⒉再被告表示原告於住宅前停放車輛之地點緊臨系爭大廈 地下停車場出入口，雖有3.1 公尺可供通行，惟該地下 停車場出入口旁即為社區公梯出入口，為避免影響當地 交通安全，而繪設系爭標線必要乙節，係基於公用地役 關係存在之前提下所為之論斷，本件並無公用地役關係 ，已如前述，此時被告仍否得為相同結論，頗值存疑， 且原告車輛停放後仍有3.1 公尺可供通行，對於行人及 系爭大廈居民而言，綽綽有餘。至於停車場出入口部分 ，應多寬才屬便利通行，並無固定標準，事實上，多年
來系爭大廈車輛出入未受阻礙，亦無抱怨原告於私有土 地上停放車輛妨礙通行，彼此和睦相處，豈能因路潔專 案之執行而抹滅數10年來的鄰里默契與慣行。況與原告 所犧牲之財產權權衡後，其效果與被告作為之目的並未 相稱，非最小侵害手段，顯有裁量未合於行政目的之瑕 疵。
⒊另系爭土地屬法定空地，法定空地保留之目的在於增進 建築物使用人之舒適、安全與衛生等公共利益，而非為 建築物使用人以外之人之利益，蓋法定空地本質上仍屬 私人土地，自應以建築物使用人之利益為使用。被告不 顧原告等同棟住戶使用之便利，竟以非該建築物使用人 之後方大樓住戶利益計算，在未有法律授權下，擅自將 路潔專案當作法律使用。若系爭大廈住戶確有利用系爭 土地之必要，自應由渠等與原告等同棟住戶共商袋地通 行之償金，抑或公用地役關係所需之補償，非由被告逕 行限制原告使用系爭土地，甚而強迫無償提供他人通行 。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及 原處分均撤銷。
四、被告答辯略以：
㈠劃設系爭標線之路段，係屬新北市政府於98年3 月4 日公 告核定「擬定永和都市計畫細部計畫」案中住宅區用地範 圍，該路段應為建物初期所留設供公眾通行之道路範圍， 屬既成巷道之市區道路。依永和分局102 年4 月3 日新北 警交字第1024002983號函及該分局102 年4 月15日舉辦之 路潔專案工作協調會議記錄決議事項第3 點「在狹窄巷道 找到停車空間劃設停車格」及第6 點「立即執行現場會勘 工作（劃設標線、停車格）」，商請被告配合該分局路潔 專案小組逐里清除巷弄路障、路霸後，利用剩餘空間，在 不影響巷道通行及消防安全前提下，經現場確認路邊停車 位配置後予以劃設路邊停車位及禁停紅線。本件同一巷弄 內部分停車位係早期劃設，因已留設通行空間，爰保留現 有停車位；系爭路段因緊鄰系爭大廈地下停車場斜向出入 口，該出入口旁即為社區公梯出入口，倘容認於該處停放 車輛，車輛停放寬度將影響地下停車場車輛行駛，並危及 系爭大廈民眾進出安全，被告基於維護當地交通安全，系 爭土地上劃設系爭標線，並無原告所述標準不一之情。 ㈡又經被告與原告於103 年11月20日前往現場共同勘查，劃 設系爭標線路段緊鄰系爭大廈地下停車場出入口（坡道式 斜向型13度），且該出入口前已設置平面式消防栓設施， 依據道路交通安全規則第111 條第1 項第2 款、第112 條
第1 項第3 款、道路交通管理處罰條例第55條第1 項第2 款及第56條第1 項第3 款規定，在消防栓之前，不得停車 ；5 公尺內，不得臨時停車。再依交通部98年1 月14日交 路字第0970062140號函，消防栓前禁停紅線應以該消防栓 中心沿著道路路邊半徑5 公尺為認定範圍方式劃設。被告 基於維護當地消防安全，依道路交通管理處罰條例第5 條 第1 項規定於系爭土地劃設系爭標線，洵屬有據，非原告 所述有標準不一之情事。為此，求為判決：駁回原告之訴 。
五、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有系爭土地 登記謄本、地籍圖謄本、新北市都市計畫區範圍三圖合一查 詢系統圖示、永和分局102 年11月29日新北警永交字第1024 037619號公告、現場圖及照片、訴願決定書等件在卷可稽， 其事實堪予認定。是本件之主要爭執在於：被告在原告所有 建物前之系爭土地上劃設系爭標線，是否合法有據？原告訴 請撤銷，有無理由？
六、本院之判斷：
㈠按市區道路條例第2 條規定：「市區道路，指下列規定而 言：一、都市計畫區域內所有道路。……」、第4 條規定 ：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直 轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第32條第2 項規定：「直轄市或縣（市）政府所轄市區道路分工權責 、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由 直轄市或縣（市）政府分別定之，並報內政部備查。」新 北市市區道路管理規則第1 條規定：「本規則依市區道路 條例第32條第2 項規定訂定之。」、第3 條第7 款規定： 「本規則用詞定義如下：……七、交通管制措施：指為維 持交通安全與秩序而設置之標誌、標線、號誌、交通控制 及資訊設備等措施。」、第4 條第1 項規定：「本規則之 主管機關為新北市政府工務局，本府所屬其他目的事業主 管機關按業務執掌劃分如下：一、交通局：……㈡交通管 制設施之設置維護。……」
㈡次按道路交通管理處罰條例第3 條規定：「本條例所用名 詞釋義如下：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎 樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……六、標線：指管 制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設 施上劃設之線條、圖形或文字。……」、第5 條第1 款規 定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必 要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線 道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，
或禁止停車及臨時停車。」道路交通標誌標線號誌設置規 則第2 條規定：「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提 供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等 資訊，以便利行旅及促進交通安全。」第4 條規定：「標 誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關 依其管轄辦理之。」、第5 條：「本規則所稱主管機關， 指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」、第 149 條規定：「標線依其型態原則上分類如左：一、線條 ……㈤紅實線設於路側，用以禁止臨時停車。」道路交通 安全規則第111 條第1 項第2 款規定：「汽車臨時停車時 ，應依下列規定：……二、交岔路口、公共汽車招呼站10 公尺內、消防栓、消防車出入口5 公尺內不得臨時停車。 」、第112 條第1 項第3 款規定：「汽車停車時，應依下 列規定：……三、機場、車站、碼頭、學校、娛樂、展覽 、競技、市場或其他公共場所出、入口及消防栓之前，不 得停車。」
㈢又「貴府函詢產權為私有之巷弄，可否基於公共安全得不 須經所有權人同意，逕為設置標誌或繪設標線……。說明 ：……二、旨揭私有地宜由貴府相關單位考量該巷弄型態 及實際使用現況，本於權責認定是否屬『道路交通管理處 罰條例』第3 條第1 款規定之『道路』範圍，倘認定屬『 道路』範圍，得有『道路交通標誌標線號誌設置規則』之 適用」、「……二、查道路交通管理處罰條例第55條第2 款規定，消防車出入口5 公尺內禁止臨時停車（含禁止停 車），同條例第56條第1 項第3 款規定，消防栓前禁止停 車；上述禁止臨時停車（或禁止停車）之範圍，參照內政 部警政署65年2 月16日警署交字第249 號函所述計算方式 ，應以該消防栓中心沿著道路路邊半徑5 公尺為認定範圍 。」亦經交通部94年3 月31日交路字第0940025217號、98 年1 月14日交路字第0970062140號函釋在案。經核上開函 釋係交通部立於公路主管機關地位，就標誌、標線、號誌 之設置以及關於消防車出入口與消防栓前禁止停車或臨時 停車之範圍所為之釋示，與道路交通管理處罰條例相關規 定及其立法意旨無違，應可適用。
㈣查系爭標線係劃設在原告所有建物（新北市○○區○○路 ○段○○○ 巷○○○ 號）前之系爭土地上，該路段係屬 新北市政府98年3 月4 日公告核定「擬定永和都市計畫細 部計畫」案中住宅區用地範圍；又系爭土地為原告所有（ 權利範圍4 分之1 ），係原告前開建物法定空地，現為新 北市永和區成功路2 段217 巷5 弄巷道，供公眾人車雙向
通行使用，此乃兩造不爭之事實，並有系爭土地及上開建 物登記謄本（原處分卷第16頁、本院卷第19頁）、新北市 都市計畫區範圍三圖合一查詢系統圖示（原處分卷第18頁 ）、現場圖示與照片（原處分卷第22、23頁）、新北市政 府稅捐稽徵處103 年1 月21日北稅中一字第1033470761號 函（本院卷第38頁）附卷可考。是系爭土地雖係建物之法 定空地且為原告所有，然既在都市計畫區域內，並做為巷 道實際供公眾通行使用，即屬市區道路條例第2 條所稱之 市區道路，並屬道路交通管理處罰條例第3 條第1 款規定 之道路範圍，自有前揭市區道路條例、新北市市區道路管 理規則、道路交通管理處罰條例、道路交通安全規則規定 之適用。
㈤次查，系爭土地坐落在新北市○○區○○路○段○○○巷 5 弄底，其旁緊臨系爭大廈地下停車場車道出入口，並因 系爭大廈蓋設時未留設與後方土地（包括系爭土地）間之 通道，致上開巷弄成為1 袋形道路（本院卷第22頁），復 因系爭大廈車道出入口為坡道式斜向型，倘系爭路段開放 可供停車使用，對於系爭大廈停車場車輛出入動線有所影 響，且該出入口前有平面式消防栓設施之設置，以該消防 栓為中心沿道路路邊半徑5 公尺範圍內，依規定應禁止停 車或臨時停車，經測量結果系爭路段在前開禁止停車範圍 內等情，已據被告重赴現場勘驗及實際駕車模擬後陳明在 卷，並有系爭路段現況照片與圖示在卷可按（本院卷第 105 ～108 頁）。從而，被告於劃設系爭標線時，僅以系 爭路段應為建物初期所留設供公眾通行之道路範圍，屬既 成巷道之市區道路為據，並逕自認定具有公共地役關係， 而未審酌系爭土地乃原告所有建物之法定空地，基於原告 財產權之保障而為更細緻之考量，並實際駕車勘驗其動線 是否確有妨礙，固有未洽，惟訴訟中經被告實際駕車模擬 後，系爭路段如開放停車，對於系爭大廈停車場車輛出入 動線既有影響，則被告基於維護道路交通安全與暢通，認 有在系爭路段劃設系爭標線之必要，即非無據，況系爭大 廈停車場出入口前設有平面式消防栓，系爭路段因在禁止 停車或臨時停車之範圍內，依法本不得停車或臨時停車， 故被告劃設系爭標線，禁止車輛臨時停車，於法尚無違誤 ，並無原告所指系爭標線繪設不符必要性原則及存有不當 連結違法情事。原告稱其車輛停放仍有3.1 公尺可供通行 ，未妨礙人車通行云云，核屬其個人主觀之認定，洵非可 採，原告進而指摘被告作成原處分有裁量瑕疵，亦無足取 。至被告於該道路另一側劃設車位供車輛停放，有無違反
相關規定，則屬另事，縱有違誤，亦應由被告另為適法之 處分，尚不影響本件之認定。
㈥末查，禁止臨時停車標線係屬禁制標線，其在對用路人行 止有所規制，課予用路人一定之不作為義務，違反者，道 路交通管理處罰條例第55條並設有處罰規定，為具有規制 性之標線，雖非針對特定人為之，然依其一般特徵仍可確 定係以該標線效力所及之停車人為規範對象，核其性質自 屬行政程序法第92條第2 項所定之一般處分。而一般處分 既係對於特定範圍或可得確定其範圍之多數人所為之行政 處分，與普通行政處分以單一之特定人為相對人有所不同 ，自無從如普通行政處分般嚴格要求行政機關踐行行政程 序法第102 條規定，且參諸德國行政程序法第28條第2 項 第4 款將一般處分或以自動化設備大量作成之行政處分， 明定為無須聽取當事人陳述之例外情形，即係配合一般處 分之特性而為與普通行政處分不同之處理，我國行政程序 法第103 條雖無類似規定，然基於前述之一般處分特性， 亦難以行政機關作成處分前未給予陳述意見之機會即認其 違法且瑕疵已達處分應予撤銷之程度。是本件原告以被告 未使其有陳述意見之機會，主張被告劃設系爭標線之程序 違法，原處分應予撤銷云云，亦非可採。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴 願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為 無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 22 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 陳秀媖
法 官 程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 2 月 2 日 書記官 張正清