臺中高等行政法院判決
103年度訴更一字第14號
104年1月15日辯論終結
原 告 馮則維即馮則維建築師事務所
訴訟代理人 羅豐胤 律師
複代理人 吳佩書 律師
訴訟代理人 蘇仙宜 律師
被 告 臺中市政府秘書處
代 表 人 李如芳
訴訟代理人 林姸岑
陳漢洲 律師
周思傑 律師
被 告 臺中市政府建設局
代 表 人 黃玉霖
訴訟代理人 陳漢洲 律師
周思傑 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺中市政府中華民國10
2年4月26日府授法申字第1020075681號申訴審議判斷，提起行政
訴訟，前經本院102年度訴字第274號裁定駁回後，原告提起抗告
，經最高行政法院103年度裁字第904號裁定廢棄發回更審，本院
更為判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠被告臺中市政府建設局代表人原為沐桂新，嗣變更為吳世瑋 ，茲由其聲明承受訴訟，有其民國（下同）102年8月13日聲 明承受訴訟狀附卷可稽（本院前審卷第121頁）可稽，嗣再 變更為黃玉霖，由訴訟代理人周思傑律師於104年1月15日言 詞辯論期日以言詞聲明承受訴訟，並於104年1月16日補提書 面之承受訴訟狀。另被告臺中市政府秘書處代表人原為羅文 遠，嗣變更為李如芳，茲由其聲明承受訴訟，有其104年1月 15日聲明承受訴訟狀附卷可稽（本審卷第183頁），應予准 許。
㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第 111條第1項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就 訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加 以衡量。本件原告起訴時係以臺中市政府為被告（前審卷第
4頁），嗣於102年7月15日向本院提出行政起訴補正狀，將 被告「補正」為臺中市政府秘書處、臺中市政府建設局、臺 中市政府民政局及臺中市政府警察局（前審卷第104頁）， 經該4被告之共同訴訟代理人於102年8月13日提出行政訴訟 答辯狀，表示原告名為「補正」，但實際上已變更被告當事 人主體，應屬「撤回」被告臺中市政府，而「追加」上開4 被告，不同意原告為此訴之追加（前審卷第161、162頁）。 經查，原告上開「補正」之結果，確實產生被告所主張之法 律效果，惟本件系爭採購案相關限制性招標更正公告、決標 公告、開標、決標等紀錄之機關為被告「臺中市政府秘書處 」（前審卷第22、44-47、49-51頁），而系爭採購案底價核 定及異議處理機關，均為被告「臺中市政府建設局」（前審 卷第52、191頁），該二被告既與本件爭點有直接密切關連 ，則本院認為原告追加該二被告，揆諸前揭法條規定，依法 核無不合，應予准許。至於被告臺中市政府民政局及臺中市 政府警察局部分，原告已於102年10月23日本院行言詞辯論 時撤回起訴，有該筆錄附卷可稽（前審卷第354頁）。又查 本件原告參與系爭採購案，因不服被告臺中市政府建設局底 價訂定偏低，提出異議，經被告臺中市政府建設局異議處理 結果及臺中市政府申訴審議判斷認為無理由，予以駁回。原 告不服，於102年7月3日起訴時，訴之聲明為「申訴審議判 斷及異議處理結果均撤銷」（前審卷第4頁），嗣於102年10 月3日具狀追加訴之聲明，為「申訴審議判斷、異議處理結 果及原處分均撤銷」，並提出準備㈠暨聲請調查證據狀表明 所追加之原處分為請求撤銷臺中市政府秘書處101年12月14 日決標紀錄（前審卷第47頁）中關於底價核定之部分（前審 卷第325頁背面），復於102年10月23日言詞辯論期日陳明其 訴之聲明如上開102年10月3日所具狀載（前審卷第354頁） ，於本審104年1月15日言詞辯論期日其訴之聲明亦為「申訴 審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷」，經核原告之上 開聲明之追加，因與原已起訴部分可共用相同訴訟程序及資 料，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之追加尚屬適當 ，應予准許。
二、事實概要：緣原告參與「臺中市政府警察局局本部暨各大隊 興建工程（含潭子行政園區整體規劃）委託規劃設計監造」 採購招標案（下稱系爭採購案），因不服被告臺中市政府建 設局底價訂定偏低，有違政府採購法施行細則第26條第1項 、第2項規定，提出異議，經被告臺中市政府建設局於102年 1月8日中市建築字第1010136320號復函（下稱異議處理結果 ）略以：「本局核定底價係依照投標廠商報價及服務建議書
內容逐項審定，並參考本府101年度辦理公共建築工程委託 設計監造（異質最低標）採購及目前承辦原臺中縣委託設計 監造案之決標金額……顯見本件採購案底價核定屬合法、合 理……原告於第一次減價時即以書面表示願以底價承包，並 當場於決標紀錄上簽章，顯示貴所已考量其履約成本及利潤 ，並已審酌『底價承攬』之風險，基於契約自由原則而決定 依底價承包，雙方當事人於決標時意思合致契約即成立，貴 所自當承擔履約責任及風險。」等語，認原告異議為無理由 。原告不服，提起申訴，遭申訴審議判斷駁回，提起行政訴 訟，前經本院102年度訴字第274號裁定駁回原告之訴，原告 不服，提起抗告，經最高行政法院103年度裁字第904號裁定 廢棄原裁定，發回本院更為審理。
三、原告主張略以：
㈠原告提起本件訴訟有權利保護之必要：
1.系爭採購案101年12月14日決標當日公告底價為建築工程技 術服務建造費用百分比法第二類法定各級距費率上限所計算 出金額之49%時，原告即於招標室等候區內針對本件採用最 有利標招標方式，公告底價核定明顯過低且顯不合理提出異 議，並多次向被告臺中市政府建設局及臺中市政府警察局參 與決標過程官員表明將另依政府採購法規定依法提出申訴、 異議等程序。事實上，原告於得知決標公告核定底價僅為49 %後，除當場提出異議外，當時原告並不願於決標紀錄中用 印，即欲先行離開現場。但原告離開門口前，因臺中市政府 警察局後勤科營繕股承辦洪茂男發現原告尚未完成用印，決 標程序將有瑕疵，即追出於開標室等候區外，要求原告返回 招標室等候區，希望原告能於決標紀錄中先配合用印以完成 決標形式上之流程，當時該局後勤科營繕股股長林錦新同時 在旁告訴原告用印決標後仍得依法申訴爭取自身合法權益種 種；原告後來並向出現面前之被告臺中市政府建設局建築工 程科科長沈献程及承辦池記均等當面再次重申異議，並表達 採用最有利標招標方式，宣布公告核定底價卻僅為招標公告 預算金額49%，明顯過低且顯不合理，原告必將依法申訴等 以維權益救濟。當時沈献程科長也回應這是原告的權利，並 請原告能先配合用印以完成決標形式上之流程，此時才由被 告臺中市政府祕書處紀錄魏美玉將決標紀錄攜出至招標室等 候區櫃台並由原告勉為配合補行用印完成，原告當時並曾要 求同時影印留底為證。是以，從上開決標過程可見，決標紀 錄中雖有原告之蓋章，亦不足證明原告同意以該底價金額承 攬契約，被告辯稱決標時雙方意思合致云云，顯非屬實。 ⒉被告臺中市政府建設局於102年1月3日以中市建築字第10200
0175號函要求原告於10日內與臺中市政府警察局、民政局簽 約。惟原告因不服底價核定一案尚在異議程序中，尚無法確 認契約價金而不願簽約，乃於102年1月10日以維字第130110 001號函表示「至今尚未收到貴局針對此項異議結果書面通 知；且因本次異議內容涉及契約價金，致使最後契約條件， 實際目前仍無法確認並為後續與貴府洽辦機關（臺中市政府 警察局、臺中市政府民政局）簽約執行之依據。」 ⒊原告就簽約一事，多次與被告臺中市政府建設局人員電話協 調溝通，鑑於底價核定金額尚有爭議，建議契約價金部分暫 以附註條文方式辦理。然因系爭採購案為臺中市政府重大工 程之一，102年1月11日上午，被告臺中市政府建設局建築工 程科承辦人池記均撥打電話給原告，沈献程科長於電話中表 示因系爭採購案為臺中市32項列管重大建設工程之一，亟需 於104年前興建完工，囿於時程壓力，希望原告先配合依原 價金條件簽約，並表明可於公文內先聲明保留變更價金及後 續爭取救濟權益，如果經由法院判決後，將依據確定判決內 容配合辦理調整。原告乃於102年1月11日以維字第13011100 2號函檢送契約書，並表明「依……102年1月11日指示內容 辦理，隨函檢送相關契約書資料」「有關函覆異議處理內容 ，本所將依法提出書面申訴等法律程序以為權益救濟；實因 依法處理最後之結果涉及契約合理調整價金內容，本所謹於 議約同時聲明保留依據採購法救濟程序或仲裁、法院判決結 果調整契約內容等法律權利」，被告建設局嗣於102年1月15 日函覆原告「四、……簽訂契約後可續依規（約）辦理履約 爭議事項，若最後法院判決結果涉契約條文之增刪，本局亦 將依法配合辦理，惟請勿擅自增刪修改契約條文或附件，倘 仍拒絕簽約，本局將依政府採購法第101條第1項第7款及投 標須知第21條規定之辦理後續議處程序。」觀諸上開公文往 返內容可知，原告於102年1月11日函送契約書時，已於函文 中明確表示因底價核定尚在異議申訴階段，有待爭議解決後 調整契約價金內容，被告亦函覆表示若法院判決涉及條文之 增刪，將依法配合辦理。可見原告於簽約時，因不服底價核 定一案尚在申訴審議階段，就價金部分予以保留，原告自始 即不同意以該顯不合理之底價承攬契約。
㈡101年12月14日決標紀錄中關於底價核定部分，應屬行政處 分：
⒈最高行政法院96年度判字第2084號裁判要旨：「政府採購法 第74條規定：『廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議 ，得依本章規定提出異議及申訴。』依同法第76條規定，廠 商對於公告金額以上採購案異議之處理結果不服者，得向主
管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會 提出申訴，該採購申訴審議委員會所為之申訴審議判斷，依 同法第83條之規定，視同訴願決定。廠商對不利於其之決標 結果提出異議，異議處理結果如維持原決標結果，異議廠商 之權利或法律上利益係受到決標結果之侵害，並非因異議處 理結果受侵害，此異議程序僅是法律所定申訴之先行程序。 且對廠商而言，如僅對異議處理結果爭訟，即使勝訴，決標 結果仍存在，其受侵害之權利或法律上利益，亦未能因而受 到救濟。因而在此種情形，成為行政爭訟程序之所謂『原處 分』係指招標機關之決標結果之決定，並非維持原決標結果 之異議決定。」
⒉原告因對於101年12月14日決標過程中核定底價49%之部分不 服，乃依政府採購法爭議處理規定陸續提起異議與申訴，因 異議處理結果與視同訴願決定之申訴審議判斷均不利於原告 ，原告乃提起本件行政訴訟，合先敘明。原告並將起訴狀之 第一項聲明原為「申訴審議判斷及異議處理結果均撤銷」， 於102年10月3日準備（一）暨聲請調查證據狀追加訴之聲明 第一項為：「申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷 。（原處分即為「原證3」決標紀錄中關於底價核定之部分 ）。
⒊揆諸首揭最高行政法院裁判見解，對原告而言，如僅對異議 處理結果爭訟，即使勝訴，決標紀錄關於底價49%仍存在， 原告受侵害之權利法律上利益，亦未能因而受到救濟。因而 在此至種情形，成為行政爭訟程序之所謂「原處分」，係指 招標機關之決標結果關於底價核定49%，並非維持原決標結 果之異議決定。是以，101年12月14日決標紀錄中關於底價 核定部分，應屬行政處分。
⒋依據採購實務，僅在決標時方會公告底價，廠商本無從得知底 價核定究竟於何時所為，原各因不服決標紀錄關於底價核定 部分，進而提起異議、申訴、行政訴訟，自屬合法。退萬步 言，縱認被告於決標紀錄公告底價僅係揭示臺中市政府建設 局於101年9月28日所核定之底價，而非屬行政處分，原告亦 得以臺中市政府建設局101年9月28日核定底價之決定為行政 處分請求撤銷。
㈢被告核定底價時點有違政府採購法之相關規定： 1.按政府採購法第46條規定，底價應依圖說、規範、契約並考 量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首 長或其授權人員核定。限制性招標底價之訂定時機應於議價 或比價前定之。同法施行細則54條第3項規定，限制性招標 之議價，訂定底價前應先參考廠商之報價或估價單。同法施
行細則第52條規定，機關訂定底價，得基於技術、品質、功 能、履約地、商業條款、評分或使用效益等差異，訂定不同 之底價。次按系爭採購案投標須知第12條第6項「議價及決 標」規定：「㈠優勝廠商為一家者，以議價方式辦理；優勝 廠商在兩家以上者，按優勝序位，自最優勝者起，依序以議 價方式辦理。」
2.被告辯稱底價訂定之時點，於101年9月25日評選優勝廠商後 ，於101年9月28日核定底價，系爭採購案於101年12月14日 進行議價，符合政府採購法之規定云云，顯屬混淆視聽： ⑴被告臺中市政府建設局於101年10月4日以中市建築字第10 10098185號函予原告，表示101年9月25日系爭採購案經評 選委員會決議「余曉嵐建築師事務所」優勝序位為1，取 得優先議價權，原告優勝序位為2。
⑵嗣因余曉嵐建築師事務所總標單未蓋章，違反政府採購法 第50條、第51條及本案投標須知第10條第1項第1款第2目 等規定，屬投標文件內容不符合招標文件規定，不予決標 予該廠商，被告臺中市政府建設局並於101年12月10日以 中市建築字第1010125452號函更正原告為優勝序位第1， 取得優先議價權。
⑶被告辯稱於101年9月28日已核定底價，惟查，斯時核定底 價係以「余曉嵐建築師事務所」為議價對象，系爭採購案 既於101年12月10日始更正原告為最優勝廠商取得優先議 價權，被告自應依上述政府採購法之規定，以原告為議價 對象，重新針對原告之技術、品質、評分、圖說、報價等 訂定底價。豈料，被告未在與原告議價前重新訂定底價， 竟仍援引對余曉嵐建築師事務所之核定底價，顯屬違反上 開政府採購法之相關規定。
⑷被告答辯狀所提「被證8採購底價表影本」與申訴審議階 段102年2月21日陳述意見狀所附「證據8本案採購底價表 」有所不符，原告否認其真正。
㈣系爭採購案招標公告原採「最低標」，經行政院公共工程委 員會（下稱工程會）發文糾正後，改採「限制性招標」，惟 被告仍援引其他4件「異質性最低標」以及原臺中縣政府發 包之「最低標」委託設計監造案之決標金額比率，作為系爭 採購案核定底價之依據，於法顯屬有違：
1.臺中市政府為推廣城市行銷，對歌劇院、臺灣塔等建築提供 高額設計費，吸引國際建築大師競圖，豈料，另一方面竟以 「異質最低標」徵選國內建築設計，殘害臺灣建築設計環境 ，引發國內建築業一片撻伐。
2.本案自始即採「異質最低標」，有「101年6月8日招標公告
」「臺中市政府警察局局本部暨各大隊興建工程（含潭子行 政園區整體規劃）委託規劃設計監造技術服務異質最低標採 購招標投標須知」「臺中市政府警察局局本部暨各大隊興建 工程（含潭子行政園區整體規劃）委託規劃設計監造技術服 務異質最低標補充投標須知」可稽，因而引起上述爭議。 3.工程會於101年6月13日以工程企字第10100219610號函全國 各機關，揭示「機關辦理技術服務採購，廠商於投標時須提 出設計圖，供機關於開標後辦理競圖者，不適用政府採購法 施行細則第64條之2規定，及本會訂頒之『機關異質採購最 低標作業須知』，請查照並轉知所屬機關。」工程會主任委 員陳振川更於102年2月23日去函中國時報表示：「以技術服 務為例，去年工程會鼓勵各機關採最有利標評選優良技術服 務團隊，全國以最有利標決標的件數比率，自去年初63.18% 提升至年底80.85%，決標金額比率自年初70.94%提升自年底 76.3%，此一成果已接近先進國家水準。另工程會亦已於去 年發函全國各機關，要求設計競圖標案勿採異質最低標方式 辦理。」
4.有鑑於工程會上開糾正，臺中市政府就系爭採購案改採「準 用最有利標」之決標方式。然被告無視於工程會糾正之意旨 ，仍以異質最低標之方式暗渡陳倉核定底價為49%，導致 本件決標金額比率為49%，遠低於前開工程會主委所述101 年度決標金額比率自年初70.94%提升自年底76.3%之水準。 5.依據政府採購法及投標須知規定，系爭採購案原先採取之「 異質最低標」與最後修正之「準用最有利標」之開標、審標 及決標規定，截然不同；被告自不得援引其他異質性最低標 、最低標之決標金額比率作為系爭採購案底價核定之依據。 且綜合系爭採購案於修正前採「異質最低標」投標須知與修 正後採「準用最有利標」之投標須知比較可知，二者間在開 標、審標及決標方式均大相逕庭，原先採取之「異質性最低 標」依資格標、規格標、價格標分段開標，最終仍以廠商最 低標價為決標原則，服務建議書之內容要求極為簡略，甚至 有超過30頁即扣分之規定，工程需求總經費概算金額不列入 評分項目，導致淪為「不比創意、直接比價」之惡性競爭。 在建築業一片撻伐與工程會發函糾正後，系爭標案改採「限 制性招標經公開評選準用最有利標決標」，不採最低標價為 決標原則，而是採公開客觀之評選方式，服務建議書之要求 ，不論在廣度、深度，均較異質最低標之要求更廣、更深， 且無30頁之限制，並要求將「經費預算分析」列入服務建議 書，評選項目中，「廠商標價之合理性（針對本案工程規模 、招標文件範圍內所應提供之設計監造技術等服務項目費用
之初步評估分析）及發包工程經費預算分析之合理性」權重 更占20%。由此可證，政府採購法及招標須知就「準用最有 利標」與「異質最低標」之評選方式截然不同，自不得比附 援引。
㈤系爭採購案係採「最有利標」，稽諸比較臺中市政府近年來 就建築技術服務採「準用最有利標」之採購案件底價占預算 金額之比例，本件核定底價金額顯屬過低：
1.從系爭採購案招標公告可知，本件決標方式採「準用最有利 標」，法條依據為政府採購法第22條第1項第9款，訂有底價 。
2.謹將近年來包含系爭採購案在內之臺中市政府建築技術服務 勞務採購案件採「準用最有利標」共計10件整理如附表1（ 前審卷第21頁）所示。再將系爭採購案與申訴程序中所舉之 4件「異質性最低標」整理如附表2（前審卷第37頁）所示。 附表1「編號2至編號10」共計9件「準用最有利標」採購案 ，決標金額有8件與底價金額一模一樣，可見優勝廠商於議 價時均與本案一樣，均採底價承攬。
3.比較附表1「編號2至編號10」之9件「準用最有利標」採購 案，與附表2「編號2至編號5」之4件「異質最低標」採購案 ，平均「底價占預算金額之比例」分別為94%與88.75%，均 遠較系爭採購案核定之「底價占預算金額之比例」49%高出 許多，益證本案之底價核定，明顯悖於被告過去就「準用最 有利標」及「異質性最低標」（含被告所稱參考之國軍新田 營區案）案件核定底價之比例，明顯有違誠信原則、平等原 則。
4.附表1「編號2至編號10」之9件「準用最有利標」採購案， 優勝廠商多以底價承攬，因此平均「決標金額占預算比例」 亦為94%；至於附表2「編號2至編號5」決標方式因採「異質 最低標」，投標廠商只要規格標分數合格，決標關鍵不問設 計品質，只問最低標價，在削價競爭、劣幣逐良幣的惡性循 環之下，「決標金額占預算比例」平均僅有49.98%。被告不 但未反思技術服務之競圖標案採「異質最低標」之不良後果 ，在工程會糾正改採「準用最有利標」之決標方式後，竟一 昧以異質性最低標之「決標價格」作為本案核定底價之參考 ，於法無據，自無可採。
5.再從工程會發布之「最有利標作業手冊」第3頁「準用最有 利標」適用情形及作業程序可知，「依採購法第22條第1項 第9款……規定以限制性招標辦理之專業服務、技術服務、 資訊服務……公告金額以上者，應分別依機關委託專業服務 廠商評選及計費辦法、機關委託技術服務廠商評選及計費辦
法、機關委託資訊服務廠商評選及計費辦法……規定辦理， 至其評選優勝廠商或勘選認定適合需要者之作業，則準用最 有利標之評選規定。」、「機關辦理採購，依採購法第22 條第1項第9款……採限制性招標準用最有利標決標者，與該 評選優勝或勘選認定適合需要之廠商依序辦理議價前，採訂 有底價者，應依採購法第46條及其施行細則第54條第3項規 定合理訂定。」
6.系爭採購案補充投標須知第5條「優勝序位評選方式」，係 採「序位法」，非固定費用或費率，「價格納入評比」。「 最有利標作業手冊」第9頁，價格納入評比之序位法評定方 式為：「以序位第1，且經評選委員會過半數之決定者為最 有利標。招標文件應訂定評比結果合格的情形（例如平均70 分），並規定未達合格分數者，即不得列為協商及決標對象 。評選委員對於價格之評比，應考量該價格相對於所提供標 的之合理性，以決定其評比結果，而非與其他廠商之報價相 較而決定其評比結果。評選委員辦理序位評比，應就各評選 項目分別評分後予以加總，並依加總分數高低轉換為序位。 評選委員各評選項目之分項評分加總轉換為序位後，應彙整 合計各廠商之序位，以合計值最低者為序位第一」本件原告 標價100%既經評比屬合理，且更正為優勝序位，被告底價核 定49%，顯非適法，彰彰甚明。
7.「最有利標作業手冊」第14頁「底價與報價」：「㈢準用最 有利標辦理評選優勝廠商者，廠商之報價應納入評選考量。 後續洽優勝廠商議價時，得訂定底價或不訂底價，採訂定底 價者，應依採購法施行細則第54條第3項於評選優勝廠商後 議價前參考廠商之報價訂定底價，不可於開標前即訂定底價 ；採不訂底價者，應依採購法施行細則第74條成立評審價格 之評審委員會（得以採購評選委員會代之）審定廠商報價。 評審委員會之成立時機，則準用採購法第46條第2項有關底 價之訂定時機。㈣準用最有利標辦理評選優勝廠商者，如訂 定底價，對於不同優勝序位之廠商，應訂定不同之底價；且 廠商標價合理者，可考慮照價訂底價，照價決標。」參與本 件採購案之全部5家廠商，標價最低者為89%，評選結果合格 之2家廠商標價最低者為95%，可見本案件合理之市場行情皆 與被告所核定之底價49%差距甚遠，益證底價之訂定與政府 採購法施行細則第54條第3項「限制性招標之議價，訂定底 價前應先參考廠商之報價或估價單。」規定明顯有違。又被 告於101年9月28日核定49%之底價係針對當時優勝廠商余曉 嵐建築師事務所所為，被告在101年12月10日發函通知原告 更正為優勝廠商後，未訂定不同之底價，亦與上開最有利標
作業手冊規定有違。
8.被告前開違法情節，屬最有利標作業手冊第22頁以下「最有 利標錯誤行為態樣」六、底價：「㈡準用最有利標辦理評選 優勝廠商者，後續洽優勝廠商議價，其採訂定底價者，未於 評選優勝廠商後議價前參考廠商之報價訂定底價；……㈢準 用最有利標辦理評選優勝廠商者，如訂定底價，對於不同優 勝序位之廠商，未分別訂定底價。違犯法條依據：採購法施 行細則第54條第3項、第74條、第75條、採購法第46條、施 行細則第54條第3項。」
9.因實務上底價核定金額與預算公告金額差距甚鉅之案件層出 不窮而衍生許多爭議，工程會特別研擬政府採購法部分條文 修正草案，有工程會102年1月24日工程企字第10200030860 號函可稽，工程會就政府採購法第46條增訂第3項：「第1項 底價，除有特殊情形者外，不得低於已公告預算金額之百分 之七十。」並說明「實務上，部分機關所訂底價與公告之預 算金額差距過大，衍生價差過大、操弄底價、有失誠信之爭 議，特別是廠商於減價時，在未知悉底價金額之情下，書明 願照底價承做後所生爭議。為使機關審慎編列預算，並依本 條訂定底價，爰增訂底價訂定之下限。」併此敘明。 ⒑實則「最有利標作業手冊」前言即已闡明：「最有利標之精 神，就是要讓機關能依招標文件所規定之評審標準，就廠商 投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作 綜合評選，以擇定最佳決標對象。由於是綜合評選之結果， 所以得標者可以是一個分數高、產品品質好、功能強而價格 雖高但屬合理之廠商。一方面讓機關在既定之預算規模下， 買到最好之標的，把預算用得最有價值；另一方面亦可鼓勵 廠商從事非價格之競爭，避免惡性低價搶標。」本件原告係 依政府採購法第22條第1項第9款規定並採「準用最有利標」 決標，以綜合評選方式優勝而為議價廠商，與採最低標方式 僅以價格評選產生之廠商自屬有異。
㈥採用最有利標之系爭採購案與採用異質性最低標之「國軍新 田營區新建工程委託規劃設計監造」（下稱新田案）之履約 成本、風險截然不同，自不得以新田案得標廠商投標價49.5 %作為本案核定底價之參考依據：
1.系爭採購案與新田案，即附表2「編號1」與「編號5」，前 者採「限制性招標經公開評選準用最有利標決標」，後者採 「異質最低標決標」，不論在開標、審標、決標過程，以及 服務建議書之內容要求與評分方式，均有不相同，已如前所 述，被告竟將二者比附援引，實屬不當。
2.從附表2可見，其他4件最低標採購案之「底價金額」平均占
預算金額之「88.75%」，「新田案」之底價金額更與預算金 額完全相同，比例高達100%。何以本件系爭採購案之底價金 額卻僅有預算金額之49%？被告一再辯稱新田案與系爭採購 案條件相近，卻又未能就兩案底價占預算金額比例之顯著差 距做詳盡說明，空言以新田案決標金額作為本案底價核定金 額之參考依據，委無足採。
3.實則，原告就系爭採購案所提「服務建議書」第56頁，針對 「預算管制計畫」已詳細提出「工程預算分析」「預算編列 標準」「工程經費概算表」，載明「委託設計監造勞務酬金 上限約為43,144,449元」，並於投標時標價100%等節，業經 招標機關評選核定為優勝廠商並進行議價，被告自不得無視 評選過程中已考量廠商標價合理性、採購法施行細則第54條 第3項議價前之底價核定應參考廠商報價之規定，從而，本 件核定底價為49%，顯非適法。
4.被告臺中市政府建設局於101年9月底，工程採購底價表之「 預估（計）金額」，原告於101年12月21日提出書面異議後 ，被告臺中市政府建設局建築工程科於102年1月2日簽稿陳 請局長決行，該簽稿內文均未提及新田案，當時該局吳世瑋 副局長（目前建設局局長）遲於102年1月間始於內部簽文加 註「退請加敘潭子新田營區規劃設計監造費率」，可見系爭 採購案於核定底標時究竟有無參考新田案之決標金額，不無 可疑，被告之說詞顯屬事後狡辯飾詞。又新田案金額為預算 金額之100%，然決標紀錄紀載「最低標廠商余曉嵐建築師事 務所總標價（49.5%）低於底價百分之七十，顯不合顯，採 購法第58條通知廠知於3日內提出說明，本案先予保留決標 。」可見被告認為新田案決標廠商標價49.5%顯不合理。則 被告豈有於本件系爭採購案援引新田案決標金額認定本案底 價49%為合理？被告此一主張，豈非前後矛盾。 ㈦被告核定系爭採購案之底價有違誠信原則、平等原則，顯有裁 量濫用之違法：
1.按最高行政法院90年度判字第1807號裁判意旨：「按行政機 關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應 遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則 ）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範 圍……主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之 違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授 權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰 ，所為處分即屬違法。」系爭採購案採「準用最有利標」之 決標方式，廠商標價之合理性列入評選項目，權重占20%， 原告既經公開評選為優勝廠商，可見原告之標價必然具備相
當之合理性，合先敘明。
2.政府採購法第46條第2項規定，底價之訂定時機，限制性招 標應於議價或比價前定之；同法施行細則第54條第3項規定 ：「限制性招標之議價，訂定底價前應先參考廠商之報價或 估價單。」工程會於102年1月21日以工程企字第1020001833 0號函清楚揭示：「本法施行細則第54條第3項規定：『限制 性招標之議價，訂定底價前應先參考廠商之報價或估價單』 ，係指機關辦理限制性招標之議價，除應依本法第46條規定 訂定底價外，於訂定底價前並應先參考議價對象廠商之報價 或估價單。該細則係依本法第113條規定訂定，屬行政程序 法第150條所稱法規命令，對外發生法律效果，對機關具有 拘束力。」是以，系爭採購案，被告應於議價前參考廠商之 報價訂定底價，本件採購案共有5間廠商投標，標價分別為 95%、89%、100%、95%、100%，平均為95.8%。 3.被告所定之底價，明顯低於其他同樣採準用最有利標決標方 式之標案（參起訴狀附表一），顯有未考量成本、偏離市場 行情，背離誠信原則、公平原則，揆諸前開裁判意旨，已有 違法規授權之目的，其裁量權之行使，乃出於恣意而屬裁量 怠惰，而屬違法之行政行為。
4.系爭採購案係依據「最有利標評選辦法」為技術服務勞務採 購案以綜合服務能力，而非價格競爭，並已公告採購預算並 將廠商所提報之價格納入評選，政府採購法更明文確立訂定 底價前應參考廠商報價，是以，在訂有底價之技術服務勞務 採購案件，經評選為優勝之廠商於議價時同意以底價承攬， 本即全國建築師參與最有利標評選議價之實務常態，試問， 在訂有底價之情形下，締約之最高價格不就是底價？倘若縱 容機關惡意利用善良廠商信賴政府會依法行政訂立合理底價 ，恣意以行政裁量權為由，變相將勞務採購（非工程採購或 異質性最低標採購）明訂之「最有利標」變質為「最低標」 ，無視採購法令規定解釋，任意訂立顯失公平有違合理偏低 底價，政府採購法所訂「最有利標評選辦法」將形同具文。 5.被告臺中市政府建設局工程採購底價表之「預估（計）金額 」，為該採購之預估決標金額。依政府採購法施行細則第26 條第2項、第53條本文規定：「機關依本法第27條第3項得於 招標公告中一併公開之預計金額，為該採購之預估決標金額 。」「機關訂定底價，應由規劃、設計、需求或使用單位提 出預估金額及其分析後，由承辦採購單位簽報機關首長或其 授權人員核定。」被告臺中市政府建設局工程採購底價表之 「預估（計）金額」於101年9月底，經當時該局吳世瑋副局 長及其規劃設計需求單位之各層機關人員建議金額皆為依建
築物工程技術服務建造費用百分比法上限之「89%」，何以 當時沐桂新局長在無任何說明之下，逕自核定底價金額為「 49%」？前後任局長對同一案件之底價金額之認定竟有40% 落差之譜，益證被告核定底價顯有裁量濫用之違法。 6.從被告所提「採購評選委員會評選結果總表」可知，原告標 價屬合理且無浪費公帑之情形：從系爭採購案之空白招標文 係「廠商評選序位表」可知，「廠商標價之合理性（針對本 案工程規模、招標文係範圍內所應提供之設計監造技術等服 務項目費用之初步評估分析」占評選權重之20%，原告既經 評選為優勝廠商，顯見原告標價有其合理性，被告故意不提 出「廠商評選序位表」，隱瞞對其不利之事證，可證其核定 底價未參考廠商之標價，有裁量濫用之違法。且由該總表其 他記事欄第4點「最有利標標價是否合理無浪費公帑情形」 ，並未填寫有標價不合理或浪費公帑之情況。
㈧被告所提臺中市政府警察局提出臺中市警察局第四分局、第 五分局、大雅分局之底價核定為86%、96%、85%，遠較本案 49%高出甚多，可見本案核定底價確實顯屬過低顯不合理： 1.臺中市警察局「第四分局100年度分局本部辦公廳舍搬遷及 新廳舍修繕委託技術服務採購案招標案」，需求單位預估金 額為90%，核定底價為86%；「第五分局四平派出所新建工程