道路挖掘管理自治條例
高雄高等行政法院(行政),訴字,104年度,158號
KSBA,104,訴,158,20170126,2

高雄高等行政法院判決
104年度訴字第158號
民國106年1月10日辯論終結
原 告　台灣中油股份有限公司
代　表　人　陳金德
訴訟代理人　李玲玲　律師
林文鑫　律師
被 告　高雄市政府工務局
代　表　人　趙建喬
訴訟代理人　陳樹村　律師
林怡廷　律師
陳海通
參 加 人　李長榮化學工業股份有限公司
代　表　人　李謀偉
訴訟代理人　朱麗容　律師
王韋傑　律師
劉彥玲　律師
參 加 人　中國石油化學工業開發股份有限公司
代　表　人　林克銘
訴訟代理人　陳修君　律師
上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，原告不服高雄市政府
中○○○000○0○00○○市○○○○○00000000000號訴願決定
，提起行政訴訟，關於確認被告中華民國103年8月19日高市工務
工字第10336525000號函無效部分及撤銷被告中華民國103年8月
19日高市工務工字第10336525000號函關於廢止8英吋及4英吋管
線使用道路許可部分，本院判決如下：
　　主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項︰
（一）原告代表人原為林聖忠，嗣於本件訴訟繫屬中變更為陳綠 蔚，復變更為陳金德，又被告代表人原為楊明州，嗣於本 件訴訟繫屬中變更為趙建喬，均由渠等具狀聲明承受訴訟 ，核無不合，應予准許。
（二）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經 被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之 變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變 更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項亦分別定 有明文。本件原告原起訴之聲明為：「訴願決定及原處分



（被告民國103年8月19日高市工務工字第10336525000號 函）有關廢止8英吋輸油管線之許可部分均撤銷。」嗣於 訴狀送達後，原告於104年11月24日追加聲明為：「1、先 位聲明：確認原處分（被告103年8月19日高市工務工字第 10336525000號函）無效。2、備位聲明：訴願決定及原處 分（被告103年8月19日高市工務工字第10336525000號函 ）有關廢止8英吋輸油管線之許可部分均撤銷。」復於105 年7月12日行政補正狀變更聲明為「1、先位聲明：確認原 處分（被告103年8月19日高市工務工字第10336525000號 函）無效。2、備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。」 被告對於原告上開訴之追加及變更雖表示不同意，惟原告 上開請求之原因事實均係爭執廢止79年12月15日（79）高 市工養處管線證字第950129號挖掘道路許可證（下稱系爭 許可證）之合法性，而原告所為訴之追加，既得利用原訴 之訴訟資料為攻擊防禦方法，並有助於紛爭解決一次性， 符合訴訟經濟原則及有效權利保護之訴訟目的，亦無妨礙 被告之訴訟權益，核屬適當，應予准許，合先敘明。（三）次按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法 律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得 因該第三人之聲請，裁定允許其參加。前項參加，準用第 39條第3款規定。參加人並得提出獨立之攻擊或防禦方法 。前2項規定，於其他訴訟準用之。訴願人已向行政法院 提起撤銷訴訟，利害關係人就同一事件再行起訴者，視為 第1項之參加。」行政訴訟法第42條定有明文。經查，原 告所屬高雄煉油廠於79年間以左高長途油管汰舊換新市中 心段工程施工為由，向被告所屬養護工程處（現行高雄市 道路挖掘管理權限劃歸由被告管轄，下稱養工處）申請在 高雄市前鎮區凱旋三路路段（一心路至三多路間，下稱系 爭路段）挖掘及埋設3條管徑分別為8英吋、6英吋及4英吋 之輸油管線，經養工處核發系爭許可證在案，有挖掘道路 申請書及系爭許可證附卷（本院卷1第238-249、79頁）可 稽，原告為系爭許可證之名義受處分人。又系爭許可證係 以單一處分同時核准8英吋、6英吋及4英吋管線之挖掘埋 設及使用，處分內容有8英吋、6英吋及4英吋管線，自具 有可分性，足堪認定。次查，上開系爭許可證中6英吋管 線部分係參加人中國石油化學工業開發股份有限公司（下 稱中石化公司）委託原告代辦鋪設管線，4英吋管線部分 乃參加人李長榮化學工業股份有限公司（下稱榮化公司） 之前手福聚股份有限公司（下稱福聚公司）委託原告代辦 鋪設管線，有原告與中石化公司及福聚公司受委託代辦鋪



設管線工程合約附本院卷（卷2第256-259頁、卷1第81-82 頁）可稽，足見參加人中石化公司及榮化公司為6英吋及4 英吋管線之真正所有權人，乃系爭許可證之實際規制對象 ，屬於系爭許可處分之實際相對人，與原告具有相同之法 律上利害關係。嗣被告以103年8月19日高市工務工字第10 336525000號函（下稱原處分）廢止系爭許可證，同時廢 止8英吋、6英吋及4英吋管線之許可，則原告為原處分之 名義相對人，而參加人中石化公司及榮化公司就其所有6 英吋及4英吋管線，亦為原處分之實際規制對象，亦與原 告具有相同之法律上利害關係，本院前於105年7月21日以 104年度訴字第158號裁定，依前揭行政訴訟法第42條第1 項規定，命參加人中石化公司及榮化公司獨立參加本件訴 訟，原無違誤。惟參加人中石化公司已就其具有實質利害 關係之6英吋管線，於104年4月15日向本院合法提起撤銷 訴訟，且其送件收文字號（本院收文字號循第1594號）早 於本件訴訟原告起訴繫屬於本院（本院收文字號循第1595 號）之前，有本院依職權調取本院104年度訴字第157號卷 全卷核閱屬實，則參加人中石化公司就原處分廢止6英吋 管線部分之撤銷訴訟，既已先繫屬於本院，嗣具有相同法 律上利害關係之原告，再就被告原處分提起本件確認無效 訴訟及撤銷訴訟，其中關於廢止6英吋管線之撤銷訴訟部 分，即屬原告就同一事件再行起訴，揆諸前揭行政訴訟法 第42條第4項規定，應視同原告參加本院104年度訴字第15 7號之訴訟，此部分於本件無庸審理，應移由本院104年度 訴字第157號另以參加程序處理，本院前以裁定命中石化 公司獨立參加本件6英吋管線撤銷訴訟部分，由本院另以 裁定撤銷之，至本院104年度訴字第157號就中石化公司6 英吋管線撤銷訴訟移由本件併案審理部分另予退回，從而 ，本件審理範圍僅就原告先位聲明確認原處分無效部分（ 此部分中石化公司仍應參加，無行政訴訟法第42條第4項 規定之適用）及備位聲明撤銷原處分中關於原告所有8英 吋管線及參加人榮化公司所有4英吋管線廢止許可部分。二、事實概要︰
原告所屬高雄煉油廠於79年間以左高長途油管汰舊換新市中 心段工程施工為由，向養工處申請取得系爭許可證，同意其 在系爭路段挖掘及埋設3條管徑分別為8英吋、6英吋及4英吋 之輸油管線，而有使用系爭路段道路之事實。103年7月31日 夜間高雄市前鎮區凱旋三路及苓雅區三多一路等路段於發生 石化氣爆後，經被告審認參加人中石化公司及榮化公司自承 分別有利用系爭3條管線之6英吋及4英吋輸油管線作輸送丙



烯氣體之使用，而原告申請挖埋系爭3條管線之申請資料， 原係作油管之使用，惟原告事後將系爭4英吋及6英吋管線分 別移由參加人榮化公司及中石化公司作為輸送丙烯氣體之使 用，變更系爭許可證使用目的之使用，顯有不當將輸油管線 作為輸送丙烯之事實，並認系爭4英吋管線疏於維護致丙烯 大量洩漏至系爭路段沿線箱涵而生氣爆，致發生危害民眾生 命、身體及財產權等公共安全之情事，倘不廢止系爭許可證 ，將對公益有所危害，乃依行政程序法第123條第4款規定， 以原處分廢止系爭許可證。原告不服，提起訴願，訴願中被 告追補行政程序法第123條第1款、第5款規定，仍遭決定駁 回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）被告未依職權詳盡調查證據，違反行政程序法第9條及第3 6條規定：
1、原處分多以臆測、自我想像之推理邏輯論斷原告所有8英 吋管線對公共安全之公益性有危害之虞，無視臺灣高雄地 方法院檢察署（下稱高雄地檢署）及被告環境保護局確定 系爭8英吋管線無破漏或毀損之調查結果以及原告已提出 之系爭8英吋管線檢測報告，未依職權充分調查事證即推 論原告檢測計畫未周全及未落實檢測、系爭8英吋管線已 無法安全運輸等情，以臆測性之理由迅為系爭處分，難謂 已盡職權調查義務，自與行政程序法第36條規定有違。 2、原告所屬高雄煉油廠79年間進行「左高長途油管汰舊換新 市中心段工程」，依據公路法第30條、70年8月27日發布 之高雄市市區道路管理規則（下稱行為時市區道路管理規 則）第69條及該規則第57條第2項授權規定之「高雄市道 路挖掘埋設管線管理辦法」（77年8月1日修正，嗣後更名 為「高雄市道路挖掘管理自治條例」，下稱挖埋管線管理 辦法）向被告提出申請，申請時該等法規並未限定管線用 途為僅能供輸送「石油」使用，且對管線運輸類型亦無規 範：
⑴自挖埋管線管理辦法之內容以觀：該管理辦法係規範道路 挖掘施工前之申請許可與施工中之管理事項，並未具體規 定提出申請許可鋪設之管線用途應限制作何等的使用用途 （未限定管線用途僅能輸送「石油」使用、對管線運輸類 型亦無規範），亦未要求申請人申請時必須提出用途說明 ，更未規定管線輸送物須經審核獲准。因此，原告於79年 申請「左高長途油管汰舊換新市中心段工程」時，既已依 上開管理辦法第4條規定事先填具申請書並檢附施工位置 平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表，並



經養工處核准發給許可證後，施工完成使用迄今，原告之 管線更新工程即無違反上開管理辦法，而為合法授益處分 無誤。
⑵自挖埋管線管理辦法規範目的以觀：該辦法屬於規範「道 路路面施工管理與路面品質」之法令，無涉及埋設管線運 送物質之管理與監督（後者應屬中央或地方其他法律之規 範範圍及執行該等法律之機關的權責），且原許可處分亦 僅就道路「挖掘地點」、「挖掘面積」、「施工期限」、 「施工時間」、「路面修復」及備註（備註內容亦為工程 施工與施工回復等事項）等項為許可，並未對管線輸送物 質乙項進行審查許可。其次，被告103年8月6日之新聞稿 亦明確指出：「工務局是道路主管機關，絕非石化管線目 的事業主管機關」、「為確保道路路面品質，工務局身為 道路主管機關訂定高雄市道路挖掘管理自治條例，該條例 第四章維護管理，第37條及第38條明文規定管線埋設人埋 設於道路下方之管線及人、手孔等附屬設施之頂面設施應 隨時確保與路面齊平，若有塌陷變形者應立即改善。第39 條立法意旨係為確保工務局職掌之道路品質，避免管線埋 設所通過之道路路面，因孔蓋不平（37條）或路面回填不 實（38條）造成凹陷影響用路人安全，要求管線埋設人擬 定年度巡檢計畫，以維持路面平整。」、「另依據該局組 織規程及業務職掌，為高雄市道路主管機關，相關預算經 費均使用於道路維護管理之需，從未編列預算辦理各事業 管線維護及管理……。」等語，足見被告亦自承挖埋管線 管理辦法（或更名後之高雄市道路挖掘管理自治條例）均 係為維護道路路面品質所訂定之規範，而非為地下管線之 管理維護所訂規範，此與挖埋管線管理辦法第5條前段之 規定相符。原許可證核發之標準僅探究該埋設管線之硬體 結構涉及使用道路之範圍、挖掘面積及是否回復路面等事 項，並未就管線使用目的進行審核或對埋設管線運送物質 為任何之管理或限制。總言之，當申請人已依據許可內容 完成埋設並回復路面原狀之後，管線之用途即非屬上開管 理辦法規範內容，更非被告行政業務職掌權限範圍。 ⑶至於101年12月13日訂定之高雄市道路挖掘管理自治條例 （下稱挖掘管理自治條例）第7條有關施工計畫書應載明 管線類型，及第39條有關管線埋設人應於「年度開始前」 擬訂年度管線檢測維護計畫報請主管機關核定之規定，目 的亦係在於確保挖掘工程及挖掘後回復路面之道路安全與 交通維持，其比諸之前管理辦法較為詳細之規定，係為便 利上開事務之管理與執行，本質上仍屬「道路挖掘」之規



範，並非各種管線輸送物質之事業管理規範，合予說明。 惟無論將現行挖掘管理自治條例如何擴張解釋，皆不得亦 不能溯及適用於101年前已埋設管線之挖掘埋設申請案件 ，且該等條文中所定「管線埋設人」如已合法將管線轉讓 予他人者，繼受者自應承受該等條文有關「管線埋設人」 之義務與責任。以系爭4英吋管線而言，其所有權及管領 支配權既已合法移轉予參加人，則參加人榮化公司即應依 挖掘管理自治條例第39條之規定辦理（擬訂年度管線檢測 維護計畫報請主管機關核定等事項），原告於公法上及私 法上均無任何合法適格及權利義務，辦理系爭4英吋管線 之應辦事項。
⑷原申請許可證之資料固然有提及申請目的係為「油管汰舊 換新」，惟該項記載是針對該次申請挖掘、使用道路的原 因，並非申請審定「管線輸送物」，觀諸石化儲運行業界 一般使用「油管」（輸油管線之簡稱）定義，係指「用於 運送石油及石油產品的管道系統」，故本不以運送石油（ 原油）為限，尚包含運送自原油提煉出來的若干石油產品 （「丙烯」係通過石油裂解而獲得，故包含在內）。高雄 市政府勞工局技正劉德成指出：「查經濟部能源局依石油 管理法，納管全台天然氣管和油管（包括台塑公司、中油 公司），目前油氣地下管線已由經濟部納管90%，而乙烯 、丙烯、氫氣、甲苯等工業用化學品，亦為石化產品，其 地下管線之管理均相同。」均可證明油管運輸內容包括石 油及石油製品。挖埋管線管理辦法並未要求申請挖掘道路 埋設各種管線之業者須具體註明所有可能輸送之物質名稱 並據以為其許可審定內容，且乙烯、丙烯亦屬石油製品， 原告並無違反油管使用目的，被告直接依「工程名稱」認 定4英吋與6英吋管係以「油管」名義申請、使用目的在輸 「油」，即非有據，其進而認定該2管線「使用不符」， 亦已逾當時法令規範範圍。至市區道路條例亦未明文規定 道路挖掘申請之申請人資格、設置物種類，相關所需申請 書表內容亦無明文禁止埋設石化管線（見監察院報告）， 系爭8英吋管縱使嗣後於93年間改運送乙烯，均無違當初 申請之使用目的。
⑸依高雄地檢署103年度他字第8070、8873號結案函之調查 結果載明：「然證人即養工處技正李○淵於偵查中證稱： 80年間伊承辦過道路挖掘申請業務，伊有時候會擔任代理 人，施工單位要申請道路挖掘時，伊會先看一下施工會不 會影響其他單位的管線，我們內部有規定挖掘時何種設施 要離幾公尺。足認養工處於施工單位申請挖掘道路許可時



，會進行施工之設施、施工之距離等事項進行審核，並非 一經申請即一律核發許可證。故中油公司當時雖以埋設油 管而非丙烯、乙烯管線向養工處申請道路挖掘許可，但因 養工處人員對於許可與否有實質審查權限，故……養工處 人員對於是否核發道路挖掘許可既有實質審查權限，卻以 原告申請文件上填寫『油管』為由，諉稱其不知系爭管線 之運送物質，實屬卸責之詞。何況『油管』定義本即指「 用於運送石油及石油產品的管道系統。」被告僅按字面意 義錯誤解讀，實不可取。
（二）原處分理由不詳，亦欠缺相關佐證，與法有違： 1、被告在不附理由情況下，未斟酌系爭管線非氣爆原因，且 原告自系爭8英吋管線設立至今皆按照嚴格、周全之檢驗 計畫，定時檢測系爭管線之狀態及安全性，且檢測結果皆 合格並加以詳細紀錄、歸檔，實已就該管線盡完整之維護 義務；系爭8英吋管線自始至終皆依當時申請許可處分目 的使用，並無變更使用目的或不當使用情事，並未違反使 用道路許可處分等對原告有利之情事與事證，顯與行政程 序法第9條規定有違。況原處分並未提及系爭8英吋管有何 不當使用情事，可知被告亦不認為8英吋管有不當使用情 事，卻仍無視原告合法使用8英吋管之事實，逕為系爭不 利處分，有違公允及衡平。
2、行政程序法第123條第4款及第5款規定固賦予主管機關有 廢止人民授益處分之裁量權，惟此並非代表行政機關無須 就其裁量之過程、參與決策之專家有孰、斟酌之原因及所 依據之事證、專業意見為何為清楚之記載。惟原處分僅說 明：「倘不廢止該處分，勢將對公益有所危害」、「系爭 處分可能因本此氣爆事件而受有損壞……」云云，然法治 國家貴在重視人民的權利保障，被告如欲依第123條第5款 規定廢止系爭處分，應說明系爭8英吋管線有何處、如何 損壞？是否可修補？縱使損壞（原告否認之），倘不廢止 ，如何對公益產生何等損害？等項理由。否則即違反第96 條第1項第2款規定，且未載明所依據之事證為何，亦違反 論理及經驗法則。本條規定所欲維護者既係公益，被告作 成廢止系爭處分之決定時，自應通盤考量所有可能對公益 造成危害之情形，系爭8英吋管自始至終均維護良好，在 氣爆發生後，經環境保護局進行吹驅、頂水測壓作業，確 認均無漏洞，高雄地檢署亦對媒體表示：「榮化管線於二 聖和凱旋路口的破洞確為全部3條管線中唯一漏氣處」， 足證縱不廢止系爭許可證對公益並無危害，反之，輕率的 廢止原處分，迫使業者改以槽車運送相關原料，形同不定



時炸彈在路上跑，反有害公益。
3、訴願決定既肯定釀成氣爆的管線乃參加人榮化公司所有之 4英吋管線，且係參加人榮化公司未善盡管理維護義務， 及其人員操作不當所造成，反之，原告所有之系爭管線自 始至終均善盡維護義務，且亦無不當使用之情形，為何不 廢止系爭管線之道路使用許可即有「再生類此高壓氣體爆 炸」之可能，均未見說明。
（三）原處分有違行政程序法第7條規定之比例原則及行政程序 法第8條之規定：
1、原處分之行政目的無非維護系爭管線沿線居民及用路人之 生命、身體及財產安全，然系爭8英吋管線既已經高雄地 檢署及環境保護局等機關確認無破漏毀損，且原告對其檢 測、維護計畫周詳，要無造成公共安全疑慮之可能，故被 告在未盡就系爭8英吋管線「對公益有重大危害」之舉證 責任情形下，逕廢止原許可證決定，絕非能合理達成上開 行政目的之手段，非具適當性。
2、系爭8英吋管線既非造成本次氣爆事件之原因，亦無影響 公共安全，被告自無以連坐之方式作成廢止處分之必要。 又倘係「不當將輸油管線作為運輸丙烯使用之事實，而造 成本次氣爆事件」，被告只須強制就參加人榮化公司4英 吋管線停管即可達維護公共安全之目的，並無廢止原許可 處分，使得與氣爆事件無涉之原告無法繼續使用系爭8英 吋管線之必要。退步言，縱認系爭8英吋管線之安全性仍 有改善空間，被告仍得透過行政指導、行政契約或行政處 分等手段命原告期限內為一定措施改進，並由原告自行提 出相關報告或由主管機關派任專家進行檢測，倘仍未達安 全標準，在對原告處以罰鍰或其他行政罰，同樣能達其目 的，且對於原告之財產權之侵害顯然較小。
3、氣爆案之發生係肇因於參加人榮化公司未善盡維修檢測義 務以及有高雄市政府事後施作之「幽靈箱涵包覆石化管線 」導致管線外露鏽蝕，均與原告之管線無因果關係，系爭 管線埋設於道路中，應無「對公益有重大危害情事」，可 歸責者僅參加人榮化公司及事後施作箱涵者，原處分之作 成對公益並無任何促進效果，徒然侵害原告依憲法第15條 保障之財產權，顯然有失公允，甚至影響原告在南部地區 輸送作業，造成整體成本之增加連帶影響民眾消費支出成 本，對社會經濟及公眾利益損害亦鉅，且若被告禁止原告 以管線輸送相關原料，將迫使廠商必需以槽車於地面上運 送，反而對公共安全造成更高之風險，故原處分亦有違行 政程序法第7條第3款規定之衡平性，自不待言。



4、81氣爆係因參加人榮化公司所屬4英吋管線導致，並非系 爭8英吋管線，系爭處分既屬可分，則廢止參加人榮化公 司之管線即可。且參加人榮化公司自95年10月取得4英吋 管所有權後，即未盡維護義務，自95年至103年7月氣爆發 生前，被告自有足夠時間得命參加人榮化公司限期改善， 其未定期命參加人榮化公司限期改善，有違比例原則，亦 違反法條規定。其次，縱氣爆發生而有立即危險，依行政 執行法第36條第2項規定，行政機關得採取之即時強制方 法亦僅限於：對於人之管束、對於物之扣留、使用、處置 或限制其使用、對於住宅、建築物或其他處所之進入以及 其他依法定職權所為之必要處置，且依行政執行法第41條 規定，如因行政機關之即時強制措施，造成人民財產權受 損，尚應給與人民補償。故事實上如有立即危險，亦係在 當下命業者關閉開關、切管、停止輸送等措施，始足防免 該危險之擴大，絕非「廢止道路許可證」可得防免。 5、系爭許可證屬一表示行政機關意思於外之法外觀存在，已 給與原告相當之信賴外觀。原告因有可信賴該行政處分， 故投入鉅資規劃、設置系爭8英吋管線，20餘年中並積極 維護、管理，所耗費之勞力、時間、費用龐大，已表現出 具體之信賴行為。依行政程序法第119條規定，原告亦無 不值得保護或違法之情事。據此，本件有信賴保護原則之 適用，自為明灼。又依行為時挖埋管線管理辦法第4點規 定，判斷是否核發許可證時，「管線輸送物品」或「管線 用途」非判斷核發與否的考量點，因此，養工處亦僅就「 施工之設施、施工之距離」進行實質審查，可見就當時法 規而言，「管線輸送物品」、「實際所有人」並非是否核 發許可證的重要事項。縱使原告當時並未表明「管線輸送 物品」、「實際所有人」，亦非以詐欺、脅迫或賄賂方法 使被告作成處分，或對重要事項提供不正確資料或為不完 全陳述，該處分亦無違法之處，故原告對該行政處分之信 賴並無不值得保護之處，自仍有信賴保護原則之適用。 6、據鈞院另案104年度訴字第157號卷內資料，被告96年間曾 向參加人中石化公司溯及追收91至93年間之道路使用費， 參加人中石化公司不服，以行為時依據之法規「高雄市市 有財產管理自治條例」係規定「利用公有土地、道路、建 物設置停車場、……或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊… …而使用者，始應計收使用費，鋪設石化管線並不在前開 所定徵收使用費之列。」為由，提起訴願，據高雄市政府 於該案答辯，其早自78年起即徵收道路使用費，則高雄市 政府既自78年起即已對埋設於道路底下之管線業者徵收道



路使用費，而本件管線埋設工程為79年3月12日開始施工 ，80年4月16日之前完工，系爭6英吋管線移交予參加人中 石化公司使用後沒多久，高雄市政府應即知悉6英吋管線 之所有人為參加人中石化公司，否則其如何據以徵收道路 使用費。高雄市政府在該案答辯認定「中石化」為「石化 管線」「所有人」，顯與本件之說詞不同（本件被告一再 指原告始為6英吋管所有人，中石化公司僅為使用人）。 足證，被告在氣爆之前，明知且認定參加人中石化公司始 為系爭6英吋管之所有人，同理，在氣爆發生前，其亦認 知參加人榮化公司始為系爭4英吋管所有人，迨於氣爆事 故發生後，始翻異前詞，稱參加人榮化公司、中石化公司 僅為系爭4英吋、6英吋管使用人，原告始為所有人，明顯 有違誠信原則。又高雄市政府於該案稱「油管」本即包含 「油品、石化管線」，並稱參加人中石化公司表示「石化 管線不在自治條例第63條規定『油管』應徵收道路使用費 之範圍」之說法係有所「誤解」，否則何以在本件主張當 年的「油管」不包含「石化管線」，明顯自相矛盾。（四）原處分有違行政程序法第10條規定及不當連結禁止原則： 1、氣爆之原因乃參加人榮化公司對系爭4英吋管未盡管理維 護義務以及被告對「幽靈」箱涵建造監督不周所致，不可 歸責於原告，亦與系爭8英吋管無關，被告以不可歸責於 原告之突發氣爆事件為廢止原許可處分理由，顯出於與事 物無關之考量，自違反不當連結禁止原則，且原告並未違 反任何行政法上義務，被告不能僅憑臆測原告所有8英吋 管線可能因氣爆事件而受有損壞或檢測顯有檢測計畫未周 及未落實檢測等情，即逕對原告為此一等同行政罰之不利 處分。故本件處分有裁量濫用、裁量怠惰等瑕疵，至為明 灼。
2、據高雄地檢署檢察官103年度偵字第20447號、第20194號 、第21045號及第22296號起訴書（下稱高雄地檢署起訴書 ）指出：「該3支石化管線……採用『陰極防蝕法』作為 第二層之防蝕措施……須以土壤作為導電材質，但該3支 石化管線被包覆於箱涵內時，若又懸空而無法接觸其他導 電介質，……使『陰極防蝕法』失效。再者，該3支石化 管線包覆於箱涵內，易因水氣使管線發生鏽蝕，待管壁減 損至一定程度後，將因無法承受管內壓力而破損，進而造 成石化氣體或液體外洩。……」可見該幽靈箱涵不僅使該 3支石化管線所採用陰極防蝕法失效，並且因箱涵內水氣 而加重管線因水氣而發生鏽蝕的可能，提高管線破損鏽蝕 的機率，縱使該管線內所運輸之物為「石化液體」，仍有



外洩可能。因此，該幽靈箱涵始乃氣爆發生的首要原因， 是否廢止系爭用路許可自應予以考量。訴願決定認該幽靈 箱涵屬另案刑事責任訴追之問題，而與是否廢止系爭處分 無關，顯係應考量之事項未予考量，而有「裁量怠惰」之 違法。
（五）原告對系爭4英吋管、6英吋管並無維護義務： 1、依現行學說及實務見解所謂行政法上的行為責任與狀態責 任可為簡要定義為：行為責任係自然人與法人等因其行為 導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任，狀態責任係 指物之所有人或對物有事實上管領力之人，基於對物之支 配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害（ 或稱『排除危險狀態或回復安全狀態』）之自己責任。而 管線之維護義務屬於「狀態責任」，應由物之所有人或對 物有事實上管領力之人，對物之狀態所生之危害，負防止 或排除危害之義務。依高雄地檢署起訴書所認定事實為： 「高雄市政府養工處復於79年12月12日再次○○○00○○ 市○○○○○○○○000000號挖掘道路許可證，埋設系爭 8英吋、6英吋及4英吋管線，中油公司將系爭3支石化管線 於途經凱旋三路與原前鎮崗山仔2-2號道路交叉口處之埋 設高程，提升至計劃性排水箱涵頂版高程之上，以利日後 該計劃性排水箱涵於施作時，無需再遷改該3支石化管線 ，並避免石化管線穿越排水箱涵之排水斷面內」，足證原 告原先埋設管線之行為並無違法之處。
2、原告於79年間埋設系爭管線均符合當時之法令規定，乃高 雄地檢署檢察官認定在案，原告之埋設行為既無違法之處 ，則當然不發生「行為責任」，且原告埋設之管線於埋設 時的「狀態」，不但無任何危害性，且更已將未來可能之 合理能預期的危害（危險）因素完全考慮在內而予以排除 （即埋設高程已提升至計畫性排水箱涵頂版高程之上）， 因此在當時原告就系爭4英吋管線亦不發生任何「狀態責 任」至明。至於所有管線於埋設後之維修管理、更換、廢 止或遷改等事項，當然屬於各事項階段時期之管線所有人 及/或事實上有管領、支配力之人的責任。原告將系爭4英 吋管線合法移轉予福聚公司後，該4英吋管線之維修管理 、替換、廢止或遷改事項，唯福聚公司或其繼受人有權利 （或權力）及責任為之，概與原告無涉。況管線之維護義 務所生責任應屬於「狀態責任」，亦即物之所有人基於對 物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除 危害之義務存在。本件氣爆事件之發生部分原因為參加人 榮化公司所有之4英吋管線鏽蝕、破洞所肇致，參加人榮



化公司為該管線之所有權人及具有事實上管領力之人，不 論就公法上或私法上，應負該管線維護之「狀態責任」者 乃參加人，與原告無關。
3、地下石化管線應由排水箱涵上方或下方繞過箱涵，勿逕行 穿越箱涵，且金屬材質之石化管線於埋設作業時，為防止 管線鏽蝕，除於管線外層包覆絕緣帶作為第1層防蝕保護 外，更採用「陰極防蝕法」作為第2層之防蝕措施，其中 埋設於地下之石化管線，必須藉由土壤為導電介質而使「 陰極防蝕法」發揮保護作用，此乃一般土木、水利工程慣 例與管線維護保養之原理及原則。是故，「陰極防蝕法」 係保護管線避免腐蝕之方法，而非檢測管線是否正常運作 之方法，系爭3條管線雖因同時埋設，而同時施作陰極防 蝕，然此僅表示「防蝕」無法區分，然並不表示「檢測」 無法區分，並無均由原告維護之理。
4、是否廢止各該管線之許可證，應就各該管線實際管理使用 、維護之人為之，參加人榮化公司就該4英吋管線既有直 接管領力，應優先處罰，非得僅因3條管線皆由原告所埋 設，而概括認原告應就其他有管理權限之人之管理行為負 責。況3條管線之所有權人、運輸內容物以及使用目的均 不相同，被告之核准乃屬可分之處分行為（蓋處分是否可 分並非以是否一次申請為判斷），本無一同興廢之必要， 自應分別核發或廢止許可證。訴願決定泛以原告為申請道 路挖掘人為由，遽認該3條管線之維護義務人均為原告， 混淆截然不同之處分標的物。
5、系爭3條管線雖由原告統一申請埋設，惟系爭4英吋管及6 英吋管於79年施作完成後，原告即依約分別移交由福聚公 司、中石化公司使用，斯時法規亦未要求申請時必須載明 實際所有人與使用人，要不能將法規之不備歸責於原告。 況高雄市政府一直都知悉管線所有權歸屬及使用人分別為 3家公司，此亦經高雄地檢署調查確認：「……榮化公司 因而取得上開4英吋管線所有權等情，……並有福聚公司 高雄廠97年5月19日（97）福廠（工）第005號函（函高雄 市政府更正道路使用費徵收對象為榮化公司）、榮化公○ 000○0○00○○○000○○00000號函暨李長榮公司大社廠 102年期市區道路使用費申報明細表各1分附卷為憑……。 」由監察院調查報告亦可知，被告至少於91年11月1日即 知悉系爭4英吋管非原告所有，且至遲於93年7月22日時即 知悉該4英吋管為參加人榮化公司（福聚公司）所有以及4 英吋管的明確位置；至94年開始徵收道路使用費時，福聚 公司於95年即申報其「石化」管線數量及明細表，並明確



載明為「丙烯」管線，故被告至遲於95年即已知悉系爭4 英吋管為參加人榮化公司所有，運送丙烯（事實是更早即 已知悉）。
6、福聚公司在84年8月付清尾款後即取得管線所有權，原告 在90年7月18日及91年11月1日行文給養工處的長途管線電 子圖檔及高雄市轄區管線位置圖資電子檔，明顯未包含氣 爆管線，93年高雄市政府辦理「高雄市公共管線管理系統 整合計畫案」時，亦曾函請福聚公司提供管線資料，福聚 公司於93年7月22日檢附本件氣爆丙烯管線位置圖光碟片 給被告，足見，被告明知管線非原告所有，被告亦未曾要 求原告必須為福聚公司維護該公司所有之管線。甚至從監 察院調查報告顯示，被告於100年間辦理「市縣合併後公 共管線及道路挖掘管理系統推廣及維護專案計畫」後，參 加人榮化公司曾於101年5月22日、102年3月11日、103年2 月18日在函送檢附之申報明細表中載明申報之石化管線位 於本件氣爆災區之系爭4英吋管線，足見被告明知系爭氣 爆管線並非原告所有。
7、原告於101年11月8日提交之「台灣中油公司石油管線維修 檢測、汰換、防盜、防漏及緊急應變計畫表（103年度） 」乃依石油管理法第32條第1項規定，並非依挖掘管理自