臺灣臺南地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第15號
106年1月11日辯論終結
原 告 南邦國際有限公司
代 表 人 方健宇
訴訟代理人 王正宏律師
吳昆達律師
楊雨錚律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 賴清德
訴訟代理人 曾文利
黃琬淇
梁維娟
上列當事人間菸害防制法事件，原告不服衛生福利部於105年2月
25日以衛部法字第1040035373號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用新台幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣原告於104年9月10日委由報關業者世捷航空貨 運承攬有限公司向財政部關務署臺北關報運進口快遞貨物( 申報貨物名稱為METAL ACCESSORIES，實際為CLAPTON COILS 霧化器線圈)1批，經被告機關臺南市政府核認屬於電子煙零 組件，爰以原告違反菸害防制法第14條規定，依同法第30條 第1項規定，以104年10月30日府衛國健字第1041046403號裁 處書處新臺幣（下同）1萬元罰鍰。原告不服，於104年11月 17日經由被告機關向衛生福利部提起訴願，衛生福利部於10 5年2月25日以衛部法字第1040035373號訴願決定書駁回原告 之訴願，惟原告對此仍深感不服，爰依法提起本件訴訟。貳、本件原告主張：
一、經查，我國衛生福利主管機關未曾以法規命令或行政規則對 電子煙為明確之定義，被告逕認原告所輸入之物品為電子煙 零組件並為本案裁處，自有違誤：
（一）我國衛生福利主管機關至今仍尚未以法規命令或行政規則 對電子煙為明確之定義，亦未設立專法禁止輸入或販賣此 類商品，僅透過報刊泛稱所謂之電子煙，係指會產生類似 吸菸效果且外型類似菸品之產品。現行主管機關對於「電 子煙」之定義及認定上，既然仍處於渾沌不明之狀態，則 使用該類蒸發芯之新興電子蒸汽機商品，是否即為衛生福 利主管機關所謂之電子煙，尚有疑義。在此情形下，原告
所輸入之物品，是否即為「電子煙零件」，並得以菸害防 制法第14條及第30條規定為裁處，自非無疑。（二）關於人民自由權利之保障，我國憲法原則上採取直接保障 主義，除有憲法第23條所規定之要件外，不得對於人民之 基本權利加以限制，此即為憲法對於基本權利所提供之事 前保障，又稱為法律保留原則。換言之，人民欲為何種行 為，均屬個人自由權利之行使，於法規無明文禁止之情況 下，應不受限制，國家若欲對人民的作為或不作為之行為 為限制，必須有法規作為依據。本案中，電子蒸汽機（或 稱為不含尼古丁之電子煙）既屬一新興商品，於法規範尚 未明確以前，立法者自負有積極修訂法規之義務，然在法 規尚未制定明確之規範禁止該物品及其相關零件之輸入或 需經核准後始得輸入以前，本案原告輸入系爭物品之行為 ，應不受限制，更遑論加以處罰。
（三）是以，對於此類新興之商品，至今立法機關均未曾制定任 何法律或法規命令加以禁止該類商品零件之輸入，且在主 管機關對於電子煙及電子煙零件等產品為明確之定義以前 ，被告應不得逕以系爭函釋，即認該物品為電子煙零組件 ，甚至在不具備「菸品形狀」此一要件之情況下，即驟然 適用菸害防制法第14條及第30條之規定對原告裁處罰鍰。 是以，被告所為之本案裁處，於法自有未洽。
二、再者，原告所輸入之物品，於外觀上與傳統紙菸差距極大， 亦無足令未成年人產生認之混淆之情，並不該當菸害防制法 第14條所明文規定之「菸品形狀」此一要件，被告於法律未 明文禁止、未該當法規構成要件之情況下，即逕自限制人民 工作權與財產權等自由權利，並以菸害防制法第14條及第30 條規定為本案裁處，顯已違反法律保留原則，並甚至有違反 我國權力分立、相互制衡憲政原則之虞，該處分自屬違法：（一）菸害防制法第14條及第30條規定所禁止輸入、製造或販賣 之對象，應僅限於「具有菸品形狀外觀之物品」，被告機 關所為之本案裁處，顯已逾越「菸品形狀」此一要件之限 制，有違行政罰法第4條處罰法定與處罰明確性原則，侵 害原告憲法所保障之工作權及財產權：
1.按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條 例有明文規定者為限。」行政罰法第4條訂有明文。依其 立法理由之記載，依法始得處罰，為民主法治國家基本原 則之一，對於違反社會性程度輕微之行為，處以罰鍰、沒 入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會法益等科 以刑罰之行為情節輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權 利之不利處分，其應適用處罰法定主義，仍無不同。為使
行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責 任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定 者為限，爰予明定。
2.菸害防制法第14條明定，「任何人不得製造、輸入或販賣 菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」且依衛 生福利部國民健康署103年11月11日國健教字第103990691 8號函釋意旨：「三、上開規定所稱『菸品形狀』，非指 任何具長條形狀外觀之物品即屬之，而係該物品足令未成 年人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆。」是以，被告 如欲依菸害防制法第14條及第30條之規定對輸入業者為裁 處時，必須輸入業者所輸入之糖果、點心、玩具或其他任 何物品，除於外觀上屬於菸品形狀者外，尚須同時具有與 吸菸情形雷同之高度類似性，足令未成年人產生認知之混 淆者，始為系爭規定所禁止者。
3.經查，所謂之「霧化器線圈」，即是將導電之金屬電絲線 纏繞成數個圈型，作為電阻，於接受電池所提供之電壓後 產生熱度。透過不同的纏繞方式（線圈匝數）可以產生不 同的電阻數，並使相同的電壓產生不同的功率，一般而言 ，較低的電阻代表能夠用同樣的電壓推出更大的功率（熱 量）。此一物理學上之運用，在國立編譯館所編定之國小 六年級自然科學課本中，即已對線圈匝數之纏繞、電磁鐵 、電動馬達等之實際應用為教學，並教導學生進行實驗， 實際纏繞線圈並製作電動機，應用相當普遍。
4.換言之，本案原告所輸入者，並非長管型類似菸品之物品 ，而是於外觀上類似水龍頭接頭，尺寸亦僅與一般瓶蓋大 小接近，與傳統紙菸之外型大相逕庭，且其亦僅為一用以 接受電壓以產生功率之物品，為物理學上常見之應用，實 難認此一零件有何產生煙霧、涉入吸菸使用之類似吸菸行 為或致令未成年人產生認知混淆之情形。
5.是以，本案中原告所輸入之物品，僅為一接受電壓產生功 率之「霧化器線圈」，其不僅不具備與傳統紙菸類似之外 觀，亦無法產生煙霧效果，完全不該當上開菸害防制法第 14條明定之「菸品形狀」此一要件，被告竟仍以菸害防制 法第14條及第30條之規定為本案裁處，致原告無從預見其 行為有受處罰之可能，業已違反法律明確性原則。且該物 品既不具有菸品之外觀，被告仍依前開法令相繩，乃係逸 脫菸害防制法第14條所明文規定之「菸品形狀」此一要件 ，在法無明文禁止之情形下，不當限制訴願人職業選擇之 自由，實已嚴重侵害訴願人依憲法第15條規定所保障之工 作權及財產權等基本權，被告機關所為之本案裁處，顯已
違法。
（二）又被告機關於本案中乃係依據104年8月13日國健教字第 1040701069號函釋及菸害防制法第14條及第30條規定為裁 處，然該函釋之解釋意旨實已逸脫母法所禁制之範圍，增 加法律所無之限制，明顯違反法律保留原則，並有違反我 國權力分立、相互制衡憲政原則之虞：
1.依司法院大法官第394號解釋理由書意旨：「對於人民違 反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民 權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定 之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授 權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲 法第二十三條以法律限制人民權利之意旨，本院釋字第三 一三號解釋可資參照。準此，凡與限制人民自由權利有關 之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保 留原則相符。」（司法院大法官第313號、第367號解釋文 、第392號及第443號解釋理由書意旨亦同）。 2.按行政程序法第159條第1項、同條第2項分別明文規定： 「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官 對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所 為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」、「 行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織 、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。 二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及 行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」。依此， 被告所為處分之基礎依據無非係系爭國健教字第10407010 69號函釋，而系爭函釋並非基於法律授權，而是上級機關 為協助下級機關統一解釋法令而訂頒之解釋性規定，為解 釋性行政規則，並非屬法規命令，原則上僅發生行政機關 對內之效力，對人民既不能創設權利，亦不得增加義務或 增加其他法律未規定之限制。
3.又司法院大法官第711號解釋理由書意旨亦說明：「有關 人民之自由權利，於符合憲法第二十三條規定之限度內， 得以法律或法律明確授權之命令加以限制，迭經本院解釋 在案。醫事人員如具備多重醫事人員執業資格，關於醫事 人員執業資格、方式或執業場所之限制等規範，涉及人民 職業自由之限制及維護國民健康之公共利益等重要事項， 應由立法機關以法律明定或明確授權行政機關發布命令為 補充規定，始符合憲法第二十三條法律保留原則。系爭函 釋謂：『四、至於藥師兼具護士雙重醫事人員資格，雖得 依各該醫事人員專門職業法律之規定，分別申請執業執照
，惟其雙重資格執業場所以同一處所為限。』惟藥師法並 未規定人民同時領有藥師及護理人員證書，其執業場所僅 得以同一處所為限。系爭函釋已對人民工作權增加法律所 無之限制，與法律保留原則有違，應自本解釋公布之日起 ，不再援用。」
4.所謂之「法律保留原則」，係指對人民之基本權利及公共 利益有重大影響之事項，應以法律明定之，憲法第23條訂 有明文。本案中，菸害防制法第14條並未授權主管機關得 以發布命令為補充規定，且菸害防制法第14條於解釋及適 用上，不僅該物品需具備有菸品形狀之外觀、該當「菸品 形狀」此一要件外，尚需使未成年人於認知上產生混淆， 始足該當，已如前述。然系爭國健教字第1040701069號函 釋卻逸脫母法「菸品形狀之其他物品」之要件及意旨，無 端擴張解釋適用範圍，將顯然不具備有菸品形狀外觀之霧 化器線圈逕自納入系爭規定之禁止範疇，顯然是在欠缺法 律授權之情形下，逸脫母法規範而對人民之行為增設母法 所無之限制。
5.換言之，於法律保留原則之前提下，主管機關若欲將電子 煙零件亦納入該法規所欲禁止之範圍，應選擇以修正法律 規定之方式來達到其所欲禁止之目的，而非僅以行政函釋 即對人民之權利為限制，主管機關知此一行為已有剝奪立 法者權限之虞，恐違反民主法治國的基石。又系爭函釋業 已對人民憲法第15條規定所保障之工作權及財產權等基本 權增加法律所無之限制，與法律保留原則明顯相違背，應 不宜援用。
6.另查，本案之訴願決定書僅以菸害防制法第14條之立法目 的係為避免未成年人將形似菸品之任何物品作為模仿吸菸 情狀之工具，進而養成吸食菸品之習慣云云，即認相關零 件亦應認屬禁止輸入之物品，系爭函釋並無違反法律保留 原則，卻未就法律保留原則於憲法上之意義及其於現代國 家法治國原則下之運作與實踐等加以審議，該認定顯有違 誤，應予撤銷。
三、系爭函釋於說明中表示此一解釋之目的乃係為「全面防止菸 害」、「避免未成年人提早接觸真正菸品之意旨」，然事實 上，我國法令對於傳統紙菸並非完全禁止，系爭函釋所採取 之手段根本無助於「全面防止菸害」此一目的之達成，且衛 生福利主管機關應選擇其他對人民權益侵害更小之手段以達 成避免未成年人接觸真正菸品之目的，系爭函釋及本案被告 所為之行政行為顯已違反比例原則：
（一）依憲法第23條及行政程序法第7條之規定，所謂比例原則
，又稱禁止過度原則，旨在強調國家行政目的之達成與限 制人民基本權利之手段間，該手段必須能達到所欲追求之 目的，不得逾越法律規定之必要範圍，若有數種相同效果 之手段可供使用，應選擇對人民損害最小之手段為之，且 所選擇之手段與行政目的所欲追求之公益間必須相當。（二）我國衛生福利主管機關於系爭函釋中表示其目的乃係為全 面防制菸害，避免未成年人將形似菸品之任何物品，作為 模仿吸菸情狀之工具，進而養成吸食菸品之習慣。本案中 ，系爭零件僅為一用以接受電壓以產生功率之物品，實難 認有何致生菸害或產生煙霧、涉入吸菸使用之致令未成年 人產生類似吸菸行為、混淆認知之情事。換言之，衛生福 利主管機關禁止輸入系爭零件之行政手段，顯然無法達成 前開所欲追求之「全面防制菸害」此一目的，於比例原則 中所要求之適當性原則審查已然不符。
（三）再者，針對作為產生菸害大宗之傳統紙菸，我國法令至今 均未禁止傳統菸品之販賣與進口，甚至只要在菸品容器上 施加警語，即可於便利商店等通路販售，然一僅為物理學 上廣泛運用、用以接受電壓以產生功率之物品，卻被衛生 福利主管機關以「全面防制菸害」為由，全面性的禁止輸 入，其所採取之手段顯屬過激。換言之，衛生福利主管機 關如欲禁制、管控此類產品於國內流通，所應採取之最小 侵害手段應是比照傳統紙菸之規管方式，於容器上標示警 語且禁止販售予十八歲以下之未成年人，以達到避免未成 年人接觸之目的，而非一方面允許傳統紙菸於市面流通、 供成年之國民購買吸食，另一方面卻以防制菸害、避免未 成年人接觸為名，全面扼殺此一僅用以接受電壓以產生功 率之物品。
（四）綜上所述，本案中行政機關所採取之行政手段，顯然無法 達成行政機關所欲追求之「全面防制菸害」、「避免未成 年人提早接觸真正菸品之意旨」之目的，且亦非對人民權 益損害最少之手段，與行政機關所欲達成之目的顯失均衡 ，與比例原則顯已相違，被告所為之本案裁處，自屬違法 。
四、末查，依司法院大法官釋字第216號解釋意旨：「法官依據 法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關依其職掌就有 關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引 用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束 ，本院釋字第137號解釋即係本此意旨；司法行政機關所發 司法行政上之命令，如涉及審判上之法律見解，僅供法官參 考，法官於審判案件時，亦不受其拘束」。本案中104年8月
13日國健教字第1040701069號函釋為一解釋性行政規則，已 如前述，則此一函釋當無拘束司法機關之效力，法院於審判 案件時得不予適用系爭函釋，依其超然獨立之法律專業，另 表示適當之見解。
五、綜上所述，本案中我國衛生福利主管機關於母法並未授權之 情況下，逕自擴張解釋菸害防制法第14條「菸品形狀」此一 要件，致令原告受有本案裁處，系爭函釋業已逸脫母法規範 、在無法律規定之情況下即限制人民之自由權利，違反明確 性原則、法律保留原則、權力分立、憲法第七條平等原則及 比例原則等情，至為灼然，等情，並聲明求為判決撤銷訴願 決定及原處分。
參、被告則以：
一、原告於本案意見陳述書載明「…所輸入之貨品，乃係使用於 電子蒸汽機之部分零件…」；經本府依桃園市政府來文附件 事證查察原告輸入之物品係「蒸發芯」，由該物品廠商資料 及使用方式可知，該物品「蒸發芯」經組裝後具有吸食功能 ，實屬電子煙零組件無誤，本府依據菸害防制法規定予以裁 處，於法尚無不合。
二、查原告系爭:「…我國衛生福利主關機關未曾以法規命令或 行政規則對電子煙為明確之定義…」云云，惟查該商品之原 廠網頁已敘明為電子煙相關零組件產品及應用於吸食電子煙 ，非如原告所稱之「此一僅用以接受電壓以產生功率之物品 」先以敘明；且中央主管機關為因應電子煙興起，近年以10 0年2月25日署授國字第1000001990號、100年9月14日國健教 字第1000701214號、100年11月23日國健教字第1000016261 號、103年11月11日國健教字第1039906918號及104年8月13 日國健教字第1040701069號等函釋，協助地方政府統一解釋 法令認定事實、行使裁量權，以周全菸害防制法規範，保護 國民健康。
三、次查原告爭：「…本案原告所輸入者，並非長管型類似之物 品之商品…」、「…僅為一接受電壓產生功率之「霧化器線 圈」…」云云，然就本府查處之原廠網址頁面資料「Made by vape heads for vaping rock stars!」已然說明該商品 應用於電子煙使用；本案之裁處係參酌衛生福利部國民健康 署104年8月13日國健教字第1040701069號函釋及依菸害防制 法第14條、第30條規定而為之，依據上述函釋裁量乃依行政 程序法第159條、第161條規定而為，並無原告所謂之明顯違 反法律保留原則情事。
四、再查原告系爭:「…衛生福利主關機關應選擇其他對人民權 益侵害更小之手段…」、「…系爭零件僅為一用以接受電壓
以產生功率之物品…」云云，本案所輸入之商品或有原告所 稱之「用以接受電壓以產生功率之物品」情事，然，經查證 原廠網頁，已然揭示本案之「霧化器線圈」實為電子煙相關 零組件，本府參酌上述函釋，本案輸入電子煙相關零組件， 實質違反菸害防制法第14條規定，依同法第30條規定處以最 輕罰鍰，並無原告所訴之行政行為違反比例原則情事。五、按菸害防制法之立法精神為防制菸害、維護國民健康；原告 輸入電子煙相關零組件，其違規事實洵堪認定。其次，原告 係依菸害防制法第30條第1項規定處罰1萬元，業已兼顧法、 理、情、比例原則及行政目的之達成。易言之，本處分並無 違法或不當之處，故原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分， 並無理由，等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴 。
肆、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自 陳述在卷，並有桃園市政府衛生局桃衛健字第1040076766號 函及附件、http://atomvapes.com/bullet網頁擷取資料、 衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069 號函釋、臺南市政府裁處書104年10月30日府衛國健字第104 1046403號、衛生福利部105年2月25日衛部法字第104003537 3號、原告104年10月6日違反菸害防制法案件陳述意見書、 以「SUBXERO」為相關字查閱之組裝使用影片擷取、衛生福 利部國民健康署(103年版)菸害防制法解釋彙編擷取p.183-1 87、原告所輸入之霧化器線圈產品照片、SUBXERΩ0.2ΩCLA PTON COILS蒸發芯所適用之AssasinSubxe rΩTank霧化器構 造說明、SUBXERΩ0.2ΩCLAPTON COILS蒸發芯與傳統紙煙、 雪茄及電子煙之比較照片附於本院卷可稽，洵堪認定。本件 爭點厥為：㈠霧化器線圈是否該當菸害防制法第14條規定之 菸品形狀？㈡衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字 第1040701069號函釋有無違反法律保留原則？伍、本院之判斷：
一、按關於人民自由權利之保障，我國憲法原則上採取直接保障 主義，除非有憲法第23條所規定之要件，不得對於基本權利 加以限制，此即為憲法對於基本權利所提供之事前保障，又 稱為法律保留原則。換言之，人民欲為何種行為，均屬個人 自由權利之行使，於法規無明文禁止之情況下，應不受限制 ，國家若欲對人民的作為或不作為之行為為限制，必須有法 規作為依據。又按「任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀 之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」「製造或輸入業者 ，違反第14條規定者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰， 並令限期回收；屆期未回收者，按次連續處罰。」為菸害防
制法第14條及第30條第1項所明定。亦即，行政機關如欲依 上開法律對業者為裁處時，必須業者所製造、輸入或販賣之 糖果、點心、玩具或其他任何物品於外觀上屬於菸品形狀者 ，始屬該當。即「該產品外型為菸品形狀或類似菸品形狀」 始得處罰。
二、本件被告裁處原告之主要依據厥為菸害防制法第14條規定及 衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第1040701069 號函釋，惟查：我國衛生福利主管機關至今仍尚未以法規命 令或行政規則對電子煙為明確之定義，亦未設立專法禁止輸 入或販賣此類商品，僅透過報刊泛稱所謂之電子煙，係指會 產生類似吸菸效果且外型類似菸品之產品。現行主管機關對 於「電子煙」之定義及認定上，既然仍處於渾沌不明之狀態 ，則使用該類蒸發芯之新興電子蒸汽機商品，是否即為衛生 福利主管機關所謂之電子煙，尚非無疑。原告所輸入之物品 ，是否即為電子煙零組件，縱該零組件係電子煙零組件是否 外型類似菸品形狀或菸品形狀，並得以菸害防制法第14條及 第30條規定為裁處，更非無疑。
三、本件原告輸入之霧化器線圈是否該當菸品形狀或類似菸品形 狀？
（一）菸害防制法第14條明定，「任何人不得製造、輸入或販賣 菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。」經查， 所謂之「霧化器線圈」即是將導電之金屬電絲線纏繞成數 個圈型作為電阻，於接受電池所提供之電壓後產生熱度。 透過不同的纏繞方式（線圈匝數）可以產生不同的電阻數 ，並使相同的電壓產生不同的功率，一般而言，較低的電 阻代表能夠用同樣的電壓推出更大的功率（熱量）。此一 物理學上之運用，在國中小自然科學課本中，即已對線圈 匝數之纏繞、電磁鐵、電動馬達等之實際應用為教學，並 教導學生進行實驗，實際纏繞線圈並製作電動機，應用相 當普遍。本案原告所輸入者，縱係電子煙零組件，但並非 長管型類似菸品之物品，而是於外觀上類似水龍頭接頭， 尺寸亦僅與一般瓶蓋大小接近，與傳統紙菸之外型大相逕 庭，與菸品形狀顯不相同，其外觀不似菸品形狀亦為被告 所不爭執，自難認違反菸害防制法第14條之要件，且其亦 僅為一用以接受電壓以產生功率之物品，為物理學上常見 之應用，實難認此一零組件有何產生煙霧、涉入吸菸使用 之類似吸菸行為或致令未成年人產生認知混淆之情形，此 有相片二幀附卷（本院卷第16-17頁）可憑，是以，原告 主張其輸入之霧化器線圈非菸品形狀或類似菸品形狀，自 可採信。
（二）本案中原告所輸入之物品，既僅為一接受電壓產生功率之 「霧化器線圈」，其不僅不具備與傳統紙菸類似之外觀， 亦無法產生煙霧效果，且於外觀上體積大小、重量、形狀 等亦均與傳統紙煙或雪茄之外型大相逕庭，既不該當上開 菸害防制法第14條明定之「菸品形狀」此一要件，被告亦 表示其外觀確不具有菸品之外觀，其之所以處罰乃原告依 據衛生福利部國民健康署104年8月13日國健教字第104070 1069號函釋所作之裁決，準此，該物品既不具有菸品之外 觀，被告依前開不具法律位階之函釋相繩，並處罰原告， 顯逸脫菸害防制法第14條所明文規定之「菸品形狀」要件 之規範，被告援引上開函釋未深究第14條之涵義、要件、 產品外觀、功能與對未成年人之吸引力，即逕予裁處，不 無率斷。
四、原告所輸入之霧化器線圈系爭產品，有無違反菸害防制法第 14條之立法目的：
（一）查民國96年7月11日增訂菸害防制法第14條規定之立法理 由：「二、菸草控制框架公約第十六條規定締約國應禁止 生產及銷售對未成年人具吸引之菸品形狀之糖果、點心、 玩具或其他任何物品，爰增列本條。」且本條係規定在菸 害防制法第三章，其章名為「兒童及少年、孕婦吸菸行為 之禁止」，換言之，立法機關制訂系爭規定之目的，乃係 為避免未成年人將形似菸品之任何物品，作為模仿吸菸情 狀之工具，進而養成吸食菸品之習慣，並藉此達到國家對 國民健康之保護及強化之立法目的。另依行政院衛生署國 民健康局98年3月16日國健教字第0980700249號函電子煙 產品管理相關問題諮詢會議記錄：「㈡菸害防制法第14條 ，『任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心 、玩具或其他任何物品』本條立法意旨係為防範業者針對 兒童、青少年或未成年者開發性質相類於菸品之『糖果、 點心、玩具』商品，而讓兒童、青少年有模仿吸菸行為之 疑慮。若要將電子煙以該條條文規範，最好有相關研究可 佐證電子煙的形狀，會讓兒童、青少年有模仿吸菸行為之 疑慮。」
（二）是以，依上開法規之立法目的及相關會議記錄可以得知， 菸害防制法第14條制定之規範目的，應參酌該整部法規之 體系及其立法理由，採目的性限縮解釋，系爭物品除需於 外觀上具有「菸品形狀」外，尚需同時具有「足令未成年 人於認知上產生可作為模仿菸品之混淆」之特性，二者要 件均該當時，行政機關始得以菸害防制法第14條及第30條 為裁處，不得單憑該物品具有長條形狀外觀，或會產生霧
氣，即認屬菸害防制法第14條禁止之列。
（三）再者，菸害防制法第14條之法條規定之形式，係採例示兼 概括規定，以概括規定補充例示規定之不足，故其概括規 定之部分，須以類似例示規定之意旨，作為其解釋之根據 。基此，菸害防制法第14條所規範之「其他任何物品」， 亦需符合法規所例示之「糖果、點心、玩具」等此類使未 成年人於生活中易於取得，甚至進而食用之物品，始屬法 規所欲禁止之「其他任何物品」。本件系爭霧化器線圈其 產品不似菸品，其體積、重量、質感、氣味、形狀均不符 合前開法條之例示規範之類型，此有原告提出之SUBXERΩ 0.2ΩCLAPTON COILS蒸發芯所適用之AssasinSubxerΩTan k霧化器構造說明、SUBXERΩ0.2ΩCLAPTON COILS蒸發芯 與傳統紙煙、雪茄及電子煙之比較照片附卷可依（本院卷 第74-88頁），自難以上開法條相繩。
（四）如上所述，本案原告所輸入之霧化器線圈，縱係電子煙零 組件，未成年人購買後亦無從吸用，又縱認原告提供之網 頁任何人均可觀覽，且有吞雲吐霧之畫面，其亦僅止於觀 覽電子煙吸用之階段，與本件霧化器線圈外觀尚難認有任 何足以引起未成年人有吸菸之欲望，亦無從因取得該霧化 器線圈商品即得以吸用菸品，更遑論以之作為模仿菸品吸 食之工具，並進而養成吸食菸品之習慣。是以，原告於本 案輸入行為，並未違反上開規定之立法目的，應不在禁止 之列。至於被告提出原告網頁上有吞雲吐霧之相片，易引 發未成年人模倣效果，此乃電子蒸氣機或電子霧化機其功 能自然係吞雲吐霧，除立法禁止販賣電子蒸氣機，否則徒 以製造蒸氣現象即予以取締，並擴張至本件零組件霧化器 線圈，尚難認於法有據。
（五）依菸害防制法第14條規定，乃係制訂於系爭法規關於「兒 童及少年、孕婦吸菸行為之禁止」一章，其目的乃係為強 化並保護未成年人之健康，而非針對電子蒸汽機此種新興 商品所為之禁止規定，且原告所輸入產品霧化器線圈，並 不違反系爭規定之立法目的，被告亦未舉證霧化器線圈會 造成未成年人提早接觸真正菸品之研究報告及資料，徒以 臆測即認系爭物品會造成未成年人提早接觸真正菸品之虞 ，尚嫌率斷。基此，原裁處機關未詳加探究系爭規定之立 法目的及函釋於系爭法規中之定位，在法規並無明確定義 之情況下，被告強將霧化器線圈與未成年人經常接觸之菸 品形狀糖果、點心及玩具歸屬同一類型，即逕認霧化器線 圈為菸品形狀之物，並以菸害防制法第14條及第30條第1 項之規定對原告為本案裁處，顯已逾越前開規定之立法目
的，原處分於法無據，為無理由。至於原告主張被告處分 違反權力分立、憲法第七條平等原則及比例原則等，本院 認本件僅涉處罰輸入零組件是否適法與是否違反法律保留 原則，與上開原則無涉，併此敘明。
陸、末查，臺灣「菸害防制法」自民國96年通過、98年開始執行 ，歷經8年，時代變化過鉅，早已不敷現實需求。為了國民 健康，行政院應有擔當，衛生福利部更不該持續規避責任， 宜依照世界衛生組織(WHO)的「菸草控制框架公約」(FCTC ) 規範，儘速全面修訂「菸害防制法」，對於本案產品「不含 尼古丁」也「未宣稱有戒菸療效」，但外型難認類似菸品形 狀之所謂電子煙及其零組件，如何控管，如何依菸害防制法 規定處理，而非便宜行事，逕以行政函釋超越母法，侵害立 法權，擴張行政權，致違「法律保留原則」，本判決並非鼓 勵吸菸或認為菸品值得鼓勵，而是認為主管機關為防制菸害 卻便宜行事未積極立法或修法之行政怠惰，致人民無所從之 。本案中，電子蒸汽機或電子霧化器（或稱為未含尼古丁之 電子煙）既屬一新興商品，其相關產品及電子煙零組件於法 規範尚未明確以前，立法者自負有積極修訂法規之義務。然 在法規並未制定明確之規範禁止相關物品之輸入、販賣或需 經核准後始得輸入以前，本件原告輸入系爭電子煙零組件及 其他相關物品之行為，應不受限制，更遑論加以處罰。柒、從而，原告之主張為有理由，被告未予查明即率予處分，有 欠妥適，訴願決定未予以糾正予以維持，亦有疏略，均應予 以撤銷，以期適法。本件為判決之基礎已臻明確，兩造其餘 之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為 均不足以影響本判決之結果，亦與本案爭點無涉，自無逐一 詳予論駁之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決 所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有 違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
書記官 陳世明
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