臺北高等行政法院判決
105年度訴字第481號
105年12月22日辯論終結
原 告 祭祀公業法人台北市曾五美
代 表 人 曾金茂
訴訟代理人 楊鈞國 律師
范呈楷 律師
被 告 內政部
代 表 人 葉俊榮（部長）
訴訟代理人 陳清進 律師
參 加 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 柏有為 律師
施旻孝 律師
上列當事人間確認土地徵收處分無效事件，原告提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）被告代表人原為陳威仁，105年5月20日變更為葉俊榮，茲 由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。（二）按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。行政訴訟法 第111條第1項定有明文。本件原告數度變更、追加訴之聲 明及訴訟標的，本院認無礙於訴訟終結，爰予准許，就其 最後之聲明「確認內政部80年12月18日台（80）內地字第 8007241號函之核准徵收處分，其中關於徵收台北縣新店 市（改制後為新○市○○區○○○○段○○○○段○000 ○0○號土地（面積845平方公尺，重測後為新北市○○區 ○○段○0○號土地），及○○○段○○○○段第144之19 地號（面積1,381平方公尺，重測後為新北市○○區○○ 段0○號）等2筆土地之部分為無效」，而為審判，合先敘 明。
二、事實概要：
（一）緣參加人為興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線工程（下 稱捷運新店線工程），報經被告民國80年12月18日台（80 ）內地字第8007241號函（下稱系爭徵收處分）核准徵收 前臺北縣新店市（99年12月25日改制為新北市新店區）大
○○段○○○○段○○○○○○○段○00○00○號等11筆 土地及其土地改良物，交由前臺北縣政府（99年12月25日 改制為新北市政府，下稱新北市政府）以81年1月16日81 北府地四字第16871號公告，公告期間自81年1月17日起至 81年2月15日止（下稱81年1月16日公告），經原告於81年 2月25日領取其所有被徵收○○○○段000000及00000000 號土地（下稱00000000號土地、00000000號土地，合稱系 爭土地）之徵收補償費在案。
（二）原告以系爭土地之部分未作捷運設施使用及系爭徵收處分 之法律依據大眾捷運法第7條第3項等規定，業經司法院釋 字第732號解釋宣告違憲失效為由，於104年10月2日以104 年協律字第1002-2號聲請書，向內政部請求確認系爭徵收 處分為無效。被告則以105年1月28日台內地字第10513012 72號函復原告略以：「本案經105年1月13日本部土地徵收 審議小組第100次會議決議『應無徵收無效』。」原告不 服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）聲明：確認系爭徵收處分關於徵收台北縣新店市（改制後 ○○○市○○區○○○○段○○○○段○000○0○號土地 （面積845平方公尺，重測後為新北市○○區○○段○0○ 號土地），及○○○段○○○○段第000000000○號（面 積1,381平方公尺，重測後為新北市○○區○○段0○號） 等2筆土地之部分為無效
（二）系爭徵收處分之法律依據77年7月1日制定公告之大眾捷運 法第7條第3項，及79年大眾捷運系統土地聯合開發辦法（ 下稱聯合開發辦法）第9條第1項規定，違反憲法第23條之 比例原則，且違反憲法第15條保障人民財產權及憲法第10 條保障人民居住自由之意旨，以及不符法律明確性之要件 ，應屬違憲，因此系爭徵收處分應為無效。本案系爭徵收 處分應以當時之土地法有關徵收之相關規定作為報請徵收 之依據，就徵收土地之範圍言，土地法第208條第2款規定 ：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，徵收 私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限。… …二、交通事業。……」故其徵收除應為興辦該條所規定 之捷運交通事業外，其徵收土地之範圍，並應確為興辦該 捷運交通事業所必須，然依上開大眾捷運法之規定興辦捷 運交通事業時，就聯合開發用地報請徵收，其對「聯合開 發之用地」並無範圍之界定，是其報請徵收土地之範圍， 顯非為捷運交通事業所必須，系爭徵收處分准許參加人徵 收原告所有之系爭土地做為非捷運交通事業所必須之土地
，明顯剝奪原告之財產權，並嚴重剝奪居住自由。（三）徵收原告所有之私地於開發之後，移轉登記為其他私有而 成為私用，顯已逸脫「公用徵收」（憲法第108條第1項第 14款規定）、「為興辦公用事業」或「為其他公益目的」 而徵收之範圍。徵收之目的若是交通，當然有其正當性， 若是追求交通以外之「經濟」目的，且得將所徵收的原告 所有系爭土地即毗鄰地，移轉為私有或供私用，僅以「土 地活化」、「促進地區發展」、「建設經費之取得」、「 住宅政策」等一般公益性目的，顯然不足以證立「得脫離 公用徵收範圍」的正當性。
（四）依據司法院釋字第732號解釋文及理由書，及協同意見書 等，毗鄰地區土地之認定並非以其「地目」是否劃定為捷 運系統用地，而應係以其實際使用目的是否是作為大眾捷 運系統路線、場、站之交通事業用地為斷，被告以系爭土 地已經都市計畫劃定為捷運系統用地，因此認定非毗鄰地 區土地，顯為故意曲解上開第732號解釋文。本件系爭徵 收處分徵收系爭土地作為興辦聯合開發用地即作為興辦非 捷運交通事業使用土地之法律依據，已經司法院釋字第 732號解釋文宣告違憲在案，則本件系爭徵收處分依據77 年捷運法規定准許徵收原告所有系爭土地作為非捷運交通 事業土地之聯合開發使用，自應屬違反憲法第10、15條及 第23條等規定而應為無效之行政處分。
（五）依聯合開發辦法第9條第1項規定：「聯合開發之用地取得 以協議為原則，協議二次不成者，得由該主管機關依法報 請徵收或依市地重劃、區段徵收方式辦理。」，則縱使參 加人依據79年度當時上開聯合開發辦法第9條第1項規定報 請被告徵收時，參加人仍應依法履行「以協議為原則，協 議二次不成之後，始得報請徵收或依市地重劃、區段徵收 方式辦理」之行政程序，惟參加人卻僅通知原告於80 年 12月6日召開1次捷運系統新店線工程用地取得協調會之後 ，即從未再通知原告或召開過任何所謂聯合開發協調會， 更無履行所謂「聯合開發之用地取得以協議為原則，協議 二次不成者，…」之行政程序。參加人即於80年12月11 日具函申請被告核准徵收，而被告亦明知參加人僅召開過 一次捷運系統新店線工程用地取得協調會，且從未協議聯 合開發，更從未召開過任何所謂聯合開發協調會之事實， 卻核准參加人徵收原告所有系爭土地，且系爭徵收處分所 依據之大眾捷運法第7條第3項規定及開發辦法第9條第1項 規定，既為違憲無效已如前述，依據行政程序法第111條 第5款及第7款：「行政處分有下列各款情形之一者，無效
︰…。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。…。七、其 他具有重大明顯之瑕疵者。」等規定，本件系爭徵收處分 應為無效之行政處分，其理由甚明等情。並聲明：確認內 政部80年12月18日台（80）內地字第8007241號函之核准 徵收處分，其中關於徵收台北縣新店市（改制後為新○市 ○○區○○○○段○○○○段○000○0○號土地（面積 845平方公尺，重測後為新北市○○區○○段○0○號土地 ），及○○○段○○○○段第000000號（面積1,381平方 公尺，重測後為新北市○○區○○段0○號）等2筆土地之 部分為無效。
四、被告抗辯略以：
（一）聲明：原告之訴駁回。
（二）司法院釋字第732號解釋應無使90年5月30日修正公布之大 眾捷運法第7條第4項、77年7月1日制定公布之大眾捷運法 第7條第3項、79年2月15日公布之大眾捷運系統土地聯合 開發辦法第9條第1項等規定失其效力，只是行政和司法機 關未來適用該條文時必須限縮解釋，不得適用於交通事業 所必須者以外之毗鄰地區土地上。
（三）系爭徵收處分作成時，77年大眾捷運法第7條第4項仍屬有 效條文，且系爭土地非屬釋字第732號解釋所稱交通事業 所必須者以外之毗鄰地區土地，系爭徵收處分應非無效之 行政處分：
1.判斷系爭徵收處分是否具有無效事由時，應以系爭徵收處 分做成時之事實及法律作為判斷基礎，而判斷系爭徵收處 分是否具有行政程序法第111條第7款無效事由。系爭徵收 處分作成時，77年大眾捷運法第7條第4項仍屬有效條文。 因此，縱系爭徵收處分係依77年大眾捷運法第7條作成， 系爭徵收處分應仍屬合法有效之行政處分，非因司法院釋 字第732號解釋文之作成，而異其效力。
2.系爭土地依徵收當時之都市計畫使用分區為「捷運系統用 地」，非屬該號解釋所稱交通事業所必須者以外之毗鄰地 區土地。再者，按大眾捷運法第7條第2項規定：「有下列 情形之一者，為前項所稱之毗鄰地區土地：一、與捷運設 施用地相連接。二、與捷運設施用地在同一街廓內，且能 與捷運設施用地連成同一建築基地。三、與捷運設施用地 相鄰之街廓，而以地下道或陸橋相連通。」系爭土地顯非 屬前揭大眾捷運法第7條第2項所稱之毗鄰地區土地，益徵 系爭土地非屬司法院釋字第732號解釋所稱交通事業所必 須者以外之毗鄰地區土地。
3.原告所有之00000000號土地，現供捷運新店線機廠主廠房
使用，其上並設有與小碧潭站相連通之景觀逃生平台。原 告所有之00000000號土地，現北側設有小碧潭站2號出口 ，且其上聯合開發大樓A、B棟，其使用與整體捷運系統規 畫相連，聯合開發大樓A、B棟包含新設之小碧潭站出口， 及連結小碧潭景觀平台之通道，與小碧潭站停車場之機車 汽車出入口及車道等設施。且系爭土地係新店線機廠主廠 房、小碧潭站通往中央路之連結土地，為廠房人員及車輛 通往中央路唯一且必經道路。原告被徵收之土地均係作為 捷運系統及其機廠之相關用地使用，益徵系爭土地係屬捷 運系統用地所需之土地，非屬交通事業所必須者以外之毗 鄰地區土地。
（三）77年大眾捷運法第7條第4項規定是否違憲，須由具高度法 律專業訓練及專業能力之司法院大法官，透過大法官會議 縝密研析，方能做出判斷。是以，縱依原告主張系爭徵收 處分因77年大眾捷運法第7條第4項規定違憲而有瑕疵，然 此瑕疵顯係屬具高度法律專業訓練及專業能力方能判斷， 而非一般具有合理判斷能力者之認識能力所能判斷的，即 非普通社會一般人一望即知其瑕疵，原告所主張系爭徵收 處分之瑕疵，應非屬行政程序法第111條第7款所稱之重大 明顯瑕疵，系爭徵收處分應未具行政程序法第111條之無 效事由。
（四）依系爭土地之徵收計畫書記載：「四、興辦事業之法令根 據：依據土地法第208條第2款、都市計畫法第48條及大眾 捷運法第6、7條規定。」系爭徵收處分並無以大眾捷運系 統土地聯合開發辦法第9條第1項規定作為興辦事業之法令 根據，自無庸踐行大眾捷運系統土地聯合開發辦法第9條 第1項之協議二次之規定。又徵收處分有無踐行徵收之法 定程序，屬行政處分是否違法之問題，應屬原土地所有權 人得否提起撤銷訴訟請求撤銷違法行政處分之範疇。縱依 原告主張本件有未依大眾捷運系統土地聯合開發辦法第9 條第1項規定先行協議二次之違法，惟違反先協議後徵收 之程序，並非無效而係屬是否違法之問題，原告依此為由 主張系爭徵收處分關於原為原告所有之2筆土地之部分為 無效，應屬無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原 告之訴。
五、參加人主張略以：
（一）聲明：原告之訴駁回。
（二）系爭徵收處分早在80年間即已合法生效，自不因104年9月 25日司法院釋字第732號解釋作成後，而影響其效力，況 原告先前提起撤銷系爭徵收處分訴訟之第一審判決、第二
審判決，乃至於再審判決均遭駁回確定，原告無視於確定 判決之效力，復又提起本件確認無效訴訟，應已欠缺權利 保護之必要。
（三）系爭土地均已涵蓋捷運機房、逃生平台、通連車道、捷運 出入口等捷運設施，即為「交通事業所必須之土地」，而 不屬於司法院釋字第732號解釋宣告即期失效「交通事業 所必須者以外之毗鄰地區土地」之範疇。即便00000000號 土地，係部分作為捷運場站設施，部分提供聯合開發用地 使用，以執行徵收當時，該土地係單一地號土地，從未辦 理地號分割之角度來看，自應將該筆土地全部評價為「交 通事業所必須者之土地」，而無割裂適用之可能。（四）不論行政程序法係在88年2月3日方公告施行，系爭徵收處 分早在80年12月間即已完成，即便依系爭徵收處分之形式 外觀觀察，亦堪認齊備、完整，符合80年當時之製作形制 ，無「形式內容有明顯重大瑕疵」之情形，不符實務見解 對於行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵 」之認定標準。
（五）原告先前提起撤銷徵收訴訟遭駁回確定之本院103年度第 78號判決及最高行政法院104年度判字第156號確定判決， 已充分確認，系爭徵收處分既無須強制以聯合開發方式辦 理，原告所謂在80年徵收當時有違反大眾捷運系統土地聯 合開發辦法第9條第1項規定之無效事由，自有誤會。六、本件如事實概要欄所載各節，為兩造所不爭執，並有系爭徵 收處分、新北市政府81年1 月16日公告、原告104 年10月2 日104 年協律字第1002-2號聲請書、內政部105 年1 月28日 台內地字第1051301272號函、80年12月6 日捷運系統新店線 工程用地取得協調會議記錄、參加人興辦臺北都會區大眾捷 運系統新店線工程（縣轄）用地徵收土地清冊等（參見本院 卷第24～25頁、被告答辯卷第139 頁、第131 ～134 頁、本 院卷第26～31頁、第34～35頁、第32～33頁）在卷可稽，堪 認為真實。是本件之爭執，在於系爭徵收處分，有行政程序 法第111 條第5 款或第7 款之事由，而為無效之行政處分？七、本院之判斷：
（一）按原告就同一訴訟程序標的（即系爭徵收處分關於其原有 之如聲明2筆土地部分），曾提起課予義務訴訟請求被告 依土地徵收條例作成撤銷系爭徵收處分、廢止系爭徵收處 分之行政處分，及確認系爭徵收處分違法之確認訴訟，並 請求賠償之一般給付訴訟，進行訴訟上之救濟，經本院以 103年度第78號判決原告之訴駁回後，上訴經最高行政法 院以104年度判字第156號判決駁回上訴確定。惟前開訴訟
與本件確認系爭徵收處分無效之訴，兩訴聲明不同，訴訟 標的亦不同，尚非同一事件，非前案既判力所能及，核先 敘明。
（二）按行政處分之合法有效，必需具備形式及實質要件，如其 作成有要件不備之瑕疵，因而影響其效力，則因瑕疵之重 大明顯與否，而有致使處分自始當然無效，或得予撤銷之 不同。我國行政程序法對於行政處分無效之規定，採取顯 著說之立法方向，於該法第111條規定：「行政處分有下 列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處 分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、 內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為 構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、 未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限 者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」，每一款無效事 由均屬明顯重大之瑕疵，復於第7款以概括文義定其事由 ，以免遺漏。即行政處分如具有一望即知無須探究之重大 瑕疵，即屬無效。其中第5款「內容違背公共秩序、善良 風俗者」，自必屬依一般人之通念，處分內容顯然有悖於 社會習知之道德標準、社會常軌。
（三）經查，本件原告主張系爭徵收處分關於其原有之2筆土地 部分為無效，無非指處分依據之法規77年7月1日制定公告 之大眾捷運法第7條第3項、聯合開發辦法第9條第1項規定 ，經司法院釋字第732號解釋宣告，應不及超出交通用地 所必需之毗鄰地區土地；及作成徵收處分前，參加人未依 聯合開發辦法第9條第1項規定，與原告進行2次之協議云 云。惟查，姑不論對於本件原屬原告所有之2筆土地，是 否屬於司法院釋字第732號解釋所指之非交通用地所必需 之毗鄰地區土地、其現狀是否非捷運場站所使用、本件徵 收是否未適用聯合開發辦法第9條第1項規定等爭點，兩造 猶有爭議；本件系爭處分關於該2筆土地部分，其內容旨 在昭示該2筆土地經徵收作為捷運新店線工程用地，乃重 大交通建設之開發事項，其內容並無違背公共秩序、善良 風俗；至原告指摘之各項違法性疑義，尚需深入審查，顯 非一望即可獲知之重大明顯瑕疵。
八、綜上，系爭處分關於原告原有之2筆土地部分，並無行政程 序法第111條第5款、第7款之無效事由，原告起訴請求判如 其聲明，自屬無據。
九、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影 響，爰不一一贅述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 5 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 高愈杰
法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 1 月 6 日 書記官 方偉皓