臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1078號
105年12月29日辯論終結
原 告 太冠國際開發事業有限公司
代 表 人 鄭人齊（董事）
訴訟代理人 陳郁婷律師
複代理人 陳寧馨律師
被 告 衛生福利部
代 表 人 林奏延（部長）
訴訟代理人 吳明美
翁慧婷
上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服行政院中華民國10
5 年4 月15日院臺訴字第1050158109號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以其所屬食品藥物管理署（下稱食藥署）於 民國104 年3 月查獲原告於103 年6 月至104 年3 月間向被 告申請輸入「美乃滋（300g）」等40項產品〔其中美乃滋（ 450g）原處分誤植為美乃滋（600g）〕，其申報之製造廠地 點與該等食品實際產地不符，違反食品安全衛生管理法第30 條第1 項規定，乃依同法第47條第13款規定，按每一行為處 罰鍰新臺幣（下同）3 萬元，以104 年10月28日部授食字第 1042003525B 號處分書處原告罰鍰計120 萬元（下稱原處分 ）。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂向本院提起 本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告自始核實申報產地，且經日本出口商及系爭產品外包裝 雙重比對，尚無任何申報不實之處：
1.原告為日本食品進口商，從事日本食品進口已長達數十年， 為國內商譽極為優良之日本食品進口廠商，而原告於103年6 月至104年3月間輸入系爭產品，而系爭產品外包裝上明確載 明其製造者分別為キュ一ピ一株式会社、コカ‧コラカスタ マ一マ一ケティング（株）、 ネルレ日本株式会社、はご ろもフ一ズ株式会社、ハナマルキ株式会社、ブルドシクソ 一ス株式会社、日清フ一ズ株式会社、和光堂株式会社、東 洋水產株式会社及昭和產業株式会社等10家，且其產地址亦 於系爭產品外包裝上明確載明為「東京」、「兵庫」、「靜
岡」、「長野」等地，復經原告與日本出口商確認系爭產品 並非來自於日本五地區，故原告乃將系爭產品外包裝上日文 記載翻譯成中文，並將資訊傳回予日本出口商，再由日本出 口商將該等資訊印出貼於系爭產品上，並進口至臺灣，故此 均得證實系爭產品之產地確實來自於「東京」、「兵庫」、 「靜岡」、「長野」，尚與事實相符。
2.詎料，被告竟未經任何查證，竟然以來歷不明、私人所架設 之網站杜撰資訊，認為系爭產品外包裝上載有固有記號「QP G」、「EIB」、「K」、「G」、「O」、「BLT」、「H」、 「TU」、「M1」、「F」，即分別代表「茨城」、「群馬」 、「櫪木」及「千葉」之意思，此得參見「離譜！食藥署追 核災食品竟靠部落客、維基百科查代碼」（地院卷第45-46 頁）、「日核災區產品輸台疑雲衛福部坦承：產品代碼並未 得到日本官方確認」（地院卷第47-48頁）等新聞報導，進 而認為原告進口系爭產品有申報資訊不實之情事，並依據食 品安全衛生管理法第47條第13款裁罰原告120萬元，顯有認 定事實重大違誤。
3.若任何人架設網站所上傳之杜撰資訊，均得作為行政機關裁 罰人民之依據，則若原告亦架設一私人網站，而將前述記號 登載為「東京」，則是否原行政機關即得將本件裁罰廢棄？ 顯有自相矛盾，此均得一再證實被告竟然以一來路不明之杜 撰網站資訊作為裁罰人民依據之荒謬；何況，不同部落客對 於同一品牌所記載之代碼其所代表之意義也有所不同（地院 卷第49-68頁），同一個代碼於不同網站即代表不同之意義 ，更可證實部落客所提供之資訊與事實不符，根本無法引以 為據，被告認定事實顯有重大違誤，應予撤銷。 ㈡系爭325 公告顯有重大違法，被告不得依據325 函令裁罰原 告：
1.被告並未依據消費者保護法（下稱消保法）第33條規定為調 查，尚不得發佈系爭325公告，系爭325公告顯已違法而無效 ，自不得作為本件裁罰處分之基礎：
⑴被告依據原食品衛生管理法第11條第1項第6款及消保法第36 條及38條之規定，發布系爭325公告，且於公告事項三規定 ：「報驗義務人自日本輸入食品，需於『輸入食品及相關產 品申請書』中製造廠代碼欄位，依附件填報繁體中文之產地 資料」，然而，日本福島核災事件係發生於100年3月11日， 被告顯無可能至100年3月25日即短短14天內，即可完成調查 程序進而發布系爭325公告；其次，福島核災事件影響層面 甚鉅，被告身為我國之中央主管機關，自應會就如此攸關我 國人民食品安全以及身體健康的重大事件詳加調查，並經主
管單位開會、討論及多方考量後，將調查之經過、結果作成 書面報告，其後始作成系爭325公告，此參消保法第33條規 定中央主管機關得於調查完成後，公開其經過及結果即可證 明，然而，被告並未能提出任何於當時作成之調查結果報告 ，顯見被告並未踐行調查程序。
⑵被告既未依消保法第33條踐行調查程序，自不得依據消保法 第36條作成系爭325公告，系爭325公告顯已違法而無效，故 被告以系爭325公告要求原告於輸入日本食品時需填報製造 地之縣市資料，其再以此作為裁罰原告之依據，亦已違法。 2.依據消保法施行細則第32條規定：「主管機關依本法第36條 或第38條規定對於企業經營者所為處分，應以書面為之」， 故消保法第36條規定係作為向人民為「行政處分」之依據， 尚不得作為頒布一般函令之依據。惟查，被告依據消保法第 36條，作成一般性之函令，而非行政處分，更因此規定法所 未規定之限制，限制特定地區產品不得輸入、規定輸入地區 要從「國家」擴張為「縣市」，已非屬消保法第36條及第38 條規定所得授權範圍，故被告以系爭325公告作為裁處原告 之基礎，顯有重大違法。
3.系爭325公告發布前，被告亦未依法給予人民陳述意見之機會 ，違反消保法施行細則第31條規定：
⑴被告發布系爭325公告當日亦發布新聞稿表示：「日本福島 核電廠輻射外洩造成福島等現生產的牛奶、乳製品與新鮮蔬 果輻射值超標」（本院卷第82頁），故被告直接表示商品輻 射值超標，並以此作為發布系爭325 公告之基礎，然而被告 卻漏未依消保法施行細則第31條規定，讓企業經營者有說明 或申訴之機會，系爭325 公告顯有重大違法，以系爭325 公 告作為裁罰基礎之原處分及訴願決定，亦應即予撤銷。 ⑵次查，被告於發布系爭325公告當日之新聞稿指出：「商品 輻射值超標」，然而卻於100年3月25日之前及之後的一切新 聞稿，卻均一再宣稱「所有商品經檢驗均完全合格」、甚至 「406件全部合格」，亦即被告宣稱「商品輻射值超標」云 云，顯已與被告自己送檢驗之結果完全不符，更有系爭325 公告所依據之事實不存在之違法，亦與實際檢驗結果自相矛 盾。
4.原告於被告發布系爭325公告以前，就輸入產品之製造地點 部分僅須申報「國家」即可，然被告未經合法調查程序即作 成系爭325公告，已有違法，其依違法之系爭325公告將申報 製造地之層級，從原先之「國家」提升至「縣市」層級，顯 已逾越法律授權之範圍，更不當增加法所無之限制，而有違 法律保留原則，已屬無法律之授權而剝奪或限制人民之自由
、權利者而無效，故原處分及訴願決定顯有重大違誤，應予 撤銷。
㈢退步言之，縱認系爭325 公告未違法，且被告所依據之網站 經過官方認證（原告否認之），則該固有記號代表意義為日 本品牌廠商之營業秘密，原告客觀上並無可能知悉系爭產品 來自於茨城、群馬、櫪木或千葉，顯無可歸責於原告： 1.日本進口食品之產地為日本廠商之營業秘密，除日本進口食 品之品牌廠商願意自行公告者外，其產品外包裝上英文字母 或數字所代表之意義，任何第三人均無從知悉，客觀上除產 品外包裝所載之「產地」外，原告根本不可能知悉製造所固 有記號所代表之意義，此有原告於104年4月7日發函詢問關 於「製造所固有記號」一事，而日本出口商宮田公司回覆原 告：「和廠商進行確認後，得到由於工廠所在地是不對外公 開的秘密事項，故無法告知的回答。」（地院卷第74-75頁 ），另一位日本出口商石光公司亦為同樣回應：「各個廠商 ……有的願意公開場代碼及工廠所在地的廠商，也有商業機 密不願對外公開的廠商。對於那些不願意公開工廠所在地的 廠商，若沒有搜查機關的搜索狀，是無法獲得工廠資訊的。 ……就算經由臺灣交流協會向日本農林水產省要求產地的提 供，若無兩國政府間的共識，也是無法有產地的資訊。」（ 地院卷第76-77頁），均可證實對於部分品牌廠商而言，代 碼之意義為其公司之營業秘密，並未曾對外公開，連日本官 方、原告或本國政府，均無可能違法而取得該等代碼，則原 告又如何可能知悉代碼所代表之意義？故縱認被告所宣稱之 英文及數字所代表者為福島及櫪木，此亦非原告客觀上所能 取得之資訊，顯無可歸責於原告，被告亦無證據證明原告有 過失，故依據大法官釋字第275號解釋、最高法院62年判字 第30號判例及最高行政法院98年判字第258號判決等歷年來 實務見解，被告不得裁罰原告。
2.再查，連日本出口商均不知悉所謂「代碼」之意義，此於本 件事情發生經原告向所有日本出口商詢問後，所有日本出口 商均向原告告知其在日本當地經營數十年來，從不知悉代碼 所代表之意義，並對於造成原告困擾表示深切之歉意（地院 卷第78-105頁），故若連在地經營數十年之大型日本出口商 均不知悉「代碼」之意義，則原告又如何可能知悉相關代碼 之意義，原告顯無過失。
㈣被告係以原告於103 年6 月至104 年3 月間申請輸入「美乃 滋（規格300g）」等37項系爭商品共40批，申報之製造廠地 點與實際產地不符，按每一行為處罰鍰3 萬元，共計罰鍰12 0 萬元；惟查，縱認本件被告得依325 函令以及非日本官方
、私人所杜撰網站之資訊作為裁罰人民之依據（原告否認之 ），本件原告所申請輸入之系爭產品共為37項，其中「義大 利麵7 分」產品係分為2 批輸入、「義大利麵－細麵5 分」 係分為2 批輸入、「天婦羅粉－可溶性澱粉」亦係分為2 批 輸入，足見本件部分品項係採相同產品分批申請輸入之方式 ，應屬密切、接續之一行為，故被告自不得以「批次」作為 行為數之認定，而應以「品項」作為裁罰行為數之認定基準 ，方為妥適，故被告裁罰原告高達120 萬元，顯有重大違誤 。
㈤並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被 告負擔。
三、被告則以：
㈠原告於103 年6 月至104 年3 月間向被告申請輸入之「美乃 滋（300g）」等40項產品確有申報不實之情事： 1.查原告於103年6月至104年3月間向被告申請自日本輸入「美 乃滋（300g）」等40項產品之查驗，其申報之產品製造廠地 點為日本東京、兵庫、靜岡、長野，惟經查附表序號1至10 產品外包裝上原文標示記載之製造所固有記號「QPG」、「 EIB」、「K」分別係代表茨城縣；序號11至31、序號33至36 、序號39產品外包裝上原文標示記載之製造所固有記號「G 」、「O」、「BLT」、「H」、「M1」分別係代表群馬縣； 序號32、序號40產品外包裝上原文標示記載之製造所固有記 號「TU」係代表櫪木縣；序號37、序號38產品外包裝上原文 標示記載之製造所固有記號「F」係代表千葉縣，有食藥署 食品及相關產品輸入查驗申請書、產品外包裝標示製造商及 其固有記號暨製造所固有記號網頁查詢資料等影本在卷可稽 。
2.另依被告向日本原製造商電子郵件函詢回覆之信件（本院卷 第128-213頁）所示，亦可證明原告自日本輸入上開40項食 品，所申報製造廠地點與實際產地不符之違法事實。 ㈡原告違反行政法上義務之行為，縱未故意，亦有過失： 1.325公告事項三明定：「報驗義務人自日本輸入食品，需於 輸入食品及相關產品申請書中製造廠代碼欄位，依日本47都 道府縣中英名稱填報繁體中文之產地資料」顯已清楚載明應 填具食品實際製造生產地，原告尤應於輸入日本食品時，審 慎並詳查所輸入食品之產地，以善盡業者之查證義務，惟其 僅通知日本出口商不得提供日本五地區之食品，於未能確切 掌握產品實際製造地情形下，仍進口系爭產品，且僅以日本 製造商總公司地址為產地之申報，致生申報產品資訊不實之 情事，顯有過失。
2.原告訴稱日本進口食品之製造地為日本食品製造商之營業秘 密，其客觀上無法知悉系爭產品之實際製造地云云，惟被告 曾於105年8月4日起陸續以消費者個人名義，使用電子郵件 方式詢問日本公司其實際製造產地，日本公司亦迅速回復， 絲毫沒有拒絕回答之意思，足見原告根本怠於查證其申請進 口產品之實際製造地點，非如原告所稱係「日本廠商之營業 秘密」、「日本廠商不願提供」。
㈢原告其他主張均無理由，說明如下：
1.查核屬行政調查，其進行方式本屬行政機關之職權，除非有 違法取證之特殊情形，否則就法律面而言，原則上並無任何 限制，原告訴稱被告一改過去數十年之查核方式云云，並無 任何公法上理由可作為免責之論據或主張信賴保護之餘地。 2.被告為避免日本核災區生產製造之食品輸台，以保障消費者 之安全，單純命業者停止特定商品輸入，顯有掛萬漏一、防 範密度不足之危險，復依上開條文之授權，除暫停受理核災 區產品輸入查驗外，並要求所有自日本進口食品之業者申報 進口產品之實際製造地，確屬「其他必要措施」；次按食品 及相關產品輸入查驗辦法第4條第2項明文規定，查驗機關得 要求報驗義務人提供前項以外之其他必要文件、資料，報驗 義務人不得規避、妨礙或拒絕，是查驗機關依本條之規定本 得通案要求所有報驗義務人提供產品真實製造地；再按「而 本院認被告主要係以99年1月27日修正之食品衛生管理法第 11條第1項第6款規定為被告100年3月25日公告之授權法律依 據，上開規定自得為一般性函令之法律依據，故被告發布10 0年3月25日公告前，自毋庸再依消費者保護法施行細則第31 條規定，讓原告有說明或申訴之機會。」本院105年訴字第8 24號判決著有明文。可知，100年3月25日公告並無違法，原 告所辯自無足採。
㈣並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳 述，本件爭點厥為：⑴原告就系爭產品產地是否確有申報不 實之情事？⑵原告就系爭產品申報之製造廠地點與實際產地 不符，是否有故意過失？⑶原告主張系爭325公告違法，不 得以之作為原處分依據，有無理由？⑷原處分按「批次」作 作為行為數之認定基準，其裁罰有無違誤？茲分述如下： ㈠按食品安全衛生管理法第30條第1 項規定：「輸入經中央主 管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品 器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨 品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資 訊。」、第47條規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3 萬
元以上3 百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停 業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事 項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1 年內不得再申請 重新登錄：一、……十三、違反第30條第1 項規定，未辦理 輸入產品資訊申報，或申報之資訊不實。……」。次按食品 安全衛生管理法第33條第3 項授權訂定之食品及相關產品輸 入查驗辦法第4條第1項規定：「報驗義務人應檢具下列文5 件，向查驗機關申請查驗：一、查驗申請書。二、產品資料 表。三、進口報單影本。四、衛生福利部食品藥物管理署指 定之文件。」。
㈡又按「主旨：公告日本受輻射污染地區生產製造之食品，暫 停受理輸入報驗。依據：食品衛生管理法第11條第1項第6款 ，及消費者保護法第36條及38條。公告事項：一、自100年3 月26日零時零分起離港之日本福島、茨城、櫪木、群馬、千 葉縣生產製造之食品，暫停受理報驗。二、新增或解除管制 輸入之地區、產品以及實施時間，由本署食品藥物管理局公 布。三、報驗義務人自日本輸入食品，需於『輸入食品及相 關產品申請書』中製造廠代碼欄位，依附件填報繁體中文之 產地資料。」業經被告100年3月25日公告在案(下稱325公告 )，並檢附日本47都道縣中英名稱。而上開公告乃被告本於 其食品衛生主管機關之地位，就99年1月27日修正之食品衛 生管理法第11條第1項第6款關於「受原子塵或放射能污染， 其含量超過安全容許量」之不確定法律概念予以具體化之行 政規則（最高行政法院91年度判字第2335號判決意旨參照） ，且其內容核與食品衛生管理法所欲規範之意旨無違，並未 違反法律保留原則，被告自得加以援用。
㈢本件原告於103年6月至104年3月間向被告申請自日本輸入「 美乃滋」等40項產品，其申報之產品製造廠地點分別為日本 東京、兵庫、靜岡、長野，惟經查其中序號1至10產品外包 裝上原文標示記載之製造所固有記號「QPG」、「EIB」、「 K」係代表茨城縣；序號11至31、序號33至36、序號39產品 外包裝上原文標示記載之製造所固有記號「G」、「O」、「 BLT」、「H」、「M1」係代表群馬縣；序號32、序號40產品 外包裝上原文標示記載之製造所固有記號「TU」係代表櫪木 縣；序號37、序號38產品外包裝上原文標示記載之製造所固 有記號「F」係代表千葉縣，有前行政院衛生署100年3月25 日署授食字第1001300991號公告（原處分卷第353-357頁） 、食藥署食品及相關產品輸入查驗申請書、輸入許可通知（ 原處分卷第1-317頁）、產品外包裝標示製造商及其固有記 號暨製造所固有記號網頁查詢資料（原處分卷第5、21、29
、45、85、165、197、235、253、261頁）等影本在卷可稽 。被告乃以原告申報之製造廠地點與該等食品實際產地不符 ，違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，依同法第47 條第13款規定，按每一行為處罰鍰3萬元，以原處分裁處原 告罰鍰計120萬元，經核於法並無不合。
㈣原告雖稱：原告自始核實申報產地，且經日本出口商及系爭 產品外包裝雙重比對，並無申報不實；被告所依據之網站， 未經官方認證，無法作為認定系爭固有記號所代表之產地即 為茨城、群馬、櫪木或千葉縣之依據云云。惟查： 1.按認定申報屬實或不實，應以「申報內容」與「客觀真實」 互相比較之結果為斷，亦即應以其「申報之產地」與「實際 產地」是否相符為斷，而非以產品「外包裝」所記載之產地 為斷。故進口商「申報之產地」，如與「實際產地」不符者 ，自屬申報不實。原告辯稱「系爭產品外包裝上明確載明其 產地為東京、兵庫、靜岡、長野等地，尚無申報不實」云云 ，要無可採。
2.系爭產品外包裝上分別載有「QPG」、「EIB」、「K」、「G 」、「O」、「BLT」、「H」、「TU」、「MI」、「F」等文 字，此有產品外包裝拍照可稽(參原處分卷第3、11、19、 27、35、43、51、59、67、75、83、90頁)，原告就此部分 亦無爭執(參本院卷第50頁筆錄)。又被告除上網至原製造廠 之網站查詢前開英文固有記號所代表之產地即為茨城、群馬 、櫪木或千葉縣外，並另以電子郵件向系爭產品記載之原製 造廠查詢，據回覆該固有記號確分別代表「茨城縣」、「群 馬縣」、「櫪木縣」及「千葉縣」，與被告網頁上所查代號 結果相同，此除有相關上網資料外(參原處分卷第5、13、21 、29、37、45頁)，並據被告提出以消費者名義詢問日本原 製造廠之電子郵件及回函為憑(參本院卷第128至213頁)。足 認系爭產品非如原告所言係來自東京、兵庫、靜岡、長野等 地，原告自日本輸入系爭產品，所申報製造廠地點與實際產 地不符之違規事實，洵堪認定。
㈤原告另稱：產品產地點為日本品牌廠商之營業秘密，原告客 觀上並無可能知悉系爭產品來自於茨城、群馬、櫪木或千葉 等地，且原告申報資訊係經日本出口商及系爭產品外包裝雙 重比對，顯無可歸責於原告，原告並無故意過失云云。惟查 ：
1.按「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失 者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非 法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者 ，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員
、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意 、過失。」行政罰法第7條定有明文。準此，違反行政法上 義務之處罰，除須具備客觀之違規行為外，尚以其行為具有 主觀歸責事由即故意或過失為必要。而所謂故意，係指行為 人對於構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人 對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意 者而言；所謂過失則係指行為人雖非故意，但按其情節「應 注意」，並「能注意」，而「不注意」者，或行為人對於構 成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者而言（最 高行政法院98年度判字第1374號判決意旨參照）。 2.次按100年3月11日日本發生福島核災事件，包括所在附近海 域經檢測之輻射值極高，被告為保障國人食品安全及健康， 認有必要實施進口食品之管制措施，經評估日本福島等5縣 製造之食品具高度原子能、放射物污染之危險，爰依據99年 1月27日修正公布之食品衛生管理法第11條第1項第6款規定 ，以100年3月25日公告規定暫停受理輸入查驗自日本福島等 5縣生產製造之食品，目的即係要絕對避免日本受輻射污染 地區生產製造之食品輸入國內。該公告事項三明定報驗義務 人自日本輸入食品，需於輸入食品及相關產品申請書中製造 廠代碼欄位，依日本47都道府縣中英名稱填報繁體中文之產 地資料，即已明文規定報驗義務人應自行檢視輸入食品之實 際生產製造地並如實填報產地資料至都道府縣行政區域層級 。故原告應依前揭公告，於輸入系爭產品時，檢視查證所輸 入之系爭產品之生產製造處，並於製造廠代碼欄位中據實填 報繁體中文之產地資料，此乃原告之義務。
3.原告身為進口食品業者，本有自由選擇進口產品品項之權利 ，倘其確實遵守法令規定，且顧及消費者權益，於知悉日本 出口廠商拒絕提供實際製造廠地點時，即可採取商請第三方 提供公正證明、實地訪查製造廠或自產品包裝上之固有記號 直接查知產地資訊等諸多方法，以確認系爭產品實際產地， 抑或應捨棄無法取得可靠產地資訊者之食品，而依規定進口 其他可提供產地資訊者之產品，卻於未能確切掌握產品實際 製造地情形下，仍進口系爭產品，致生申報產品資訊不實之 情事，顯有過失。
4.何況，如前所述，被告曾以消費者個人名義，使用電子郵件 方式詢問日本公司其實際製造產地，日本公司亦迅速回復， 並無拒絕回答之情事。原告怠於查證其申請進口產品之實際 製造地點，所稱日本進口食品之製造地為日本食品製造商之 營業秘密，其客觀上無法知悉系爭產品之實際製造地云云， 亦不足採。
㈥原告又稱：被告325公告違法，不得作為本件裁罰依據，原 處分及訴願決定應均撤銷云云。惟查：
1.關於授權依據部分：
⑴按「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工 、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品 或公開陳列：……六、受原子塵或放射能污染，其含量超過 安全容許量。……」99年1月27日修正之食品衛生管理法第 11條第1項第6款定有明文。次按「直轄市或縣(市)政府對於 企業經營者提供之商品或服務，經第33條之調查，認為確有 損害消費者生命、身體、健康或財產，或確有損害之虞者， 應命其限期改善、回收或銷燬，必要時並得命企業經營者立 即停止該商品之設計、生產、製造、加工、輸入、經銷或服 務之提供，或採取其他必要措施。」「中央主管機關認為必 要時，亦得為前5條規定之措施。」消費者保護法第36條及 第38條分別定有明文。被告為避免日本核災區生產製造之食 品輸臺，以保障消費者之安全，單純命業者停止特定商品輸 入，顯有掛萬漏一、防範密度不足之危險，遂依上開規定之 授權，除暫停受理核災區產品輸入查驗外，並要求所有自日 本進口食品之業者申報進口產品之實際製造地，確屬「其他 必要措施」。
⑵又被告依上開食品及相關產品輸入查驗辦法第4條第2項規定 ，本得通案要求所有報驗義務人提供產品真實製造地。而本 院認被告主要係以99年1月27日修正之食品衛生管理法第11 條第1項第6款規定為被告325公告之授權法律依據，上開規 定自得為一般性函令之法律依據，故被告發布325日公告前 ，自毋庸再依消費者保護法施行細則第31條規定，讓原告有 說明或申訴之機會。是原告主張：消費者保護法36條規定為 避免危害繼續發生之緊急處置，尚非得作為一般性函令使用 ，被告以此作為被告325公告依據，亦屬重大違法；又被告 325公告發布前，亦未依法給予人民陳述意見之機會，違反 消費者保護法施行細則第31條規定，亦已重大違法云云，不 足採據。
2.關於踐行消費者保護法第33條之行政調查部分： ⑴按「直轄市或縣(市)政府認為企業經營者提供之商品或服務 有損害消費者生命、身體、健康或財產之虞者，應即進行調 查。於調查完成後，得公開其經過及結果。（第2項）前項 人員為調查時，應出示有關證件，其調查得依下列方式進行 ：一、向企業經營者或關係人查詢。二、通知企業經營者或 關係人到場陳述意見。三、通知企業經營者提出資料證明該 商品或服務對於消費者生命、身體、健康或財產無損害之虞
。四、派員前往企業經營者之事務所、營業所或其他有關場 所進行調查。五、必要時，得就地抽樣商品，加以檢驗。」 消費者保護法第33條定有明文。揆諸前揭明文可知，調查方 式不以該條第2項所列舉者為限，即主管機關以任何方法得 到足以使主管機關確信企業經營者提供之商品或服務有損害 消費者生命、身體、健康或財產之虞，即可為相關處分。 ⑵100年3月11日日本發生福島核災事件，包括所在附近海域經 檢測之輻射值極高，前行政院衛生署（現為衛生福利部）為 保障國人食品安全及健康，經評估日本福島等5縣製造之食 品具高度原子能、放射物汙染之危險，並蒐集大量日本官方 資訊（含檢測值）（參本院卷第214頁被證2；資料來源：日 本厚生勞動省網站；網址：http://www.mhlw.go.jp/stf/ki nkyu/000 0045250.html），踐行行政調查程序後，發布上 開325公告，規定暫停受理輸入查驗自日本福島等5縣生產製 造之食品，目的即係避免日本受輻射污染地區生產製造之食 品輸入國內。另前行政院衛生署食品藥物管理局（現為衛生 福利部食品藥物管理署）100年3月13日、100年3月14日、10 0年3月20日、100年3月24日、100年3月25日、100年3月26日 、100年3月30日、100年4月9日之新聞稿，亦皆發布我國對 日本輻射汙染食品監控情形。（參本院卷第233頁至第246頁 被證4）
⑶原告稱325公告至今已長達5年，當時之調查結果是否可支撐 該公告長達五年之久云云，惟衛生福利部所屬食品藥物管理 署至今仍持續監控日本官方資訊（含檢測值）及國內外輿情 之相關資料，查日本官方網站，歷年直至今年1-7月針對日 本福島等5縣生產製造產品，其輻射檢驗數據仍有超標之現 象（參本院卷第247頁被證5；資料來源：日本厚生勞動省網 站；網址：http://www.mhlw.go.jp/stf/kinkyu/000004525 0.ht ml），是被告為保障國人食品安全及健康，至今仍未 廢止此公告，尚難以個別廠商之商業利益犧牲國人之健康。 3.關於並未違反比例原則部分：
⑴按對於健康之保護，不以實害發生為限，而必須提前至該物 品對於健康有損害之虞。被告325公告所限制者，乃針對有 侵害健康之虞之食品禁止其進入國內，所保障者乃國民健康 ，其對原告之營業自由僅為部分限制（原告仍得自日本除福 島、茨城、櫪木、群馬、千葉等5縣巿外，其他縣市進口食 品），自難認違反比例原則。
⑵再者，被告325公告乃本於其食品衛生主管機關之地位，就 99年1月27日修正之食品衛生管理法第11條第1項第6款關於 「受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量」之不確
定法律概念予以具體化之行政規則（最高行政法院91年度判 字第2335號判決意旨參照），且其內容核與食品衛生管理法 所欲規範之意旨無違，並未違反法律保留原則，業如前述； 又日本官方網站，直至105年1月至7月針對日本福島等5縣市 生產製造產品，其輻射檢驗數據仍有超標之現象，亦如前述 ，故被告為保障國人食品安全及健康，至今仍未廢止325公 告，而要求進口食品業者遵行公告所課予之行政法上義務（ 要求原告填寫實際生產地點），並無嚴重限制原告權益甚鉅 之情形。
⑶是原告主張：被告逕以325公告，強制原告申報製造地之層 級，從原先之「國家」全面擴張至「縣市」等級，顯已增加 法所無之限制而有違法律保留原則，且嚴重侵害原告之權益 而違反比例原則云云，不足採信。
㈦原告再稱：被告以「批次」作為行為數之認定，而未以「品 項」作為裁罰行為數之認定基準，裁罰原告高達120萬元，亦 有違誤云云。惟查：
1.按違反食品安全衛生管理法第47條第13款規定，其處罰目的 所欲防止之風險，乃行為人對食品進口申報不實，導致國內 消費者有使用危害健康食品之虞，同一品項之食品於不同日 期進口，均需重新申報，不能免除申報義務，違反此申報義 務者，自應以食品之進口「批次」作為認定違法之行為數， 而不能以食品之「品項」作為行為數之認定標準。 2.本件原告共有37項產品，分40批進口，每一批均向被告申報 產品資訊，被告以一批為一行為，故本件認定原告之行為數 共40個；又被告以原告違反食品安全衛生管理法第30條第1項 規定，依同法第47條第13款規定，按每一行為處最低額罰鍰3 萬元，合計處罰鍰120萬元，揆諸前揭規定及說明，並無違誤 。是原告主張：同一項產品只是分批進口，應屬同一次行為 ，為接續之行為，不能因輸入時間分散，即認定為數行為云 云，不足採。
㈧末查，刑事責任是否構成，其要件與行政義務之違反認定不 同。是原告負責人涉嫌偽造文書罪部分雖經新北地院檢察署 104年偵字第8836號不起訴處分確定，要不影響本件行政違章 事實之認定，併予敘明。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原處分並無違誤，訴 願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為 無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條
第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 12 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊
法 官 陳金圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
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