促進民間參與公共建設法
臺北高等行政法院(行政),訴字,104年度,305號
TPBA,104,訴,305,20170126,2

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第305號
105年12月29日辯論終結
原 告　鴻裕開發實業股份有限公司
代　表　人　王鴻文（董事長）
原 告　上禾開發股份有限公司
代　表　人　蘇枝榮（董事長）
共 同
訴訟代理人　張秀夏律師（兼共同送達代收人）
　翁林瑋律師
被 告　新竹縣政府
代　表　人　邱鏡淳（縣長）
訴訟代理人　王寶玲律師
　黃雍晶律師
　李劍非律師
上列當事人間促進民間參與公共建設法事件，原告不服財政部中
華民國103 年12月19日促1030001 號申訴審議判斷，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
被告應給付原告上禾開發股份有限公司新臺幣陸萬柒仟肆佰參拾元及自民國104 年3 月6 日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔百分之一，餘由原告負擔。　　事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行 政訴訟法第111 條第1 項定有明文。原告起訴時原聲明：「 1.先位聲明：⑴原申訴審議判斷撤銷，被告『政策變更、系 爭案件不續辦』之決定撤銷。⑵被告應與原告完成系爭案件 投資契約書之簽署，並繼續執行系爭案件。2.備位聲明：被 告應給付原告鴻裕開發實業股份有限公司（下稱鴻裕公司） 新臺幣（下同）14,700,000元、給付原告上禾開發股份有限 公司（下稱上禾公司）1,316,317 元，及均自起訴狀繕本送 達被告翌日起至清償日止按週年利率百分之5 計算之遲延利 息。」嗣於民國104 年6 月3 日準備程序期日，原告修正先 、備位聲明為第1 、2 順位聲明，追加第2 順位聲明第1 項 ：「原申訴審議判斷撤銷，被告『政策變更、系爭案件不續 辦』之決定撤銷。」原聲明改列第2 項，並追加第3 順位聲 明：「被告應給付原告鴻裕公司14,700,000元、給付原告上



禾公司1,316,317 元，及均自起訴狀繕本送達被告翌日起至 清償日止按週年利率百分之5 計算之遲延利息。」於104 年 7 月15日準備程序期日，原告變更聲明為：「1.先位聲明： ⑴異議處理結果、原申訴審議判斷撤銷，被告『政策變更、 系爭案件不續辦』之決定均撤銷。⑵被告應與原告完成『○ ○縣○○市○○段000 地號（車站用地）委託民間參與興建 營運案』（下稱系爭促參案）投資契約書之簽署，並繼續執 行系爭案件。2.備位聲明：⑴異議處理結果、原申訴審議判 斷撤銷，被告『政策變更、系爭案件不續辦』之決定均撤銷 。⑵被告應給付原告鴻裕公司14,700,000元、給付原告上禾 公司1,316,317 元，及均自起訴狀繕本送達被告翌日起至清 償日止按週年利率百分之5 計算之利息。」嗣於104 年9 月 2 日準備程序期日，原告將先位聲明第2 項之原告修正為「 原告上禾公司」，就備位聲明第2 項遲延利息起算日修正為 「104 年3 月6 日」。於105 年4 月21日言詞辯論期日，原 告復追加第3 順位聲明：「被告應給付原告鴻裕公司14,700 ,000元、給付原告上禾公司1,316,317 元，及均自104 年3 月6 日起至清償日止按週年利率百分之5 計算之利息。」嗣 於105 年6 月23日再開言詞辯論程序時，原告將第3 順位聲 明撤回，仍維持先、備位聲明。經核原告上開追加變更，尚 稱適當，爰予准許，合先敘明。
二、事實概要：被告於102 年7 月9 日公告辦理系爭促參案第3 次招商程序（前2 次招商均無廠商投標），原告鴻裕公司參 與該招商程序，經被告於102 年11月22日以府產貿字第1020 170960號函通知其具備成為最優申請人資格，雙方並於103 年1 月15日完成議約程序，被告則以103 年2 月19日府產茂 字第1030029230號函通知原告鴻裕公司應自接獲通知之日起 30日內與被告完成投資契約之簽約手續，同時應完成民間機 構之設立、履約保證金之繳付及依據議約結果、甄審委員會 意見修正投資計畫書等。原告鴻裕公司旋依系爭促參案申請 須知第8.2 條規定，籌組成立原告上禾公司，並於103 年4 月7日以鴻裕字第1030029230號函通知被告，將由上禾公司 代表其與被告簽訂投資契約。嗣原告上禾公司於103年4月17 日繳交履約保證金及開發權利金。被告則以103年4月16日府 產貿字第1030059964號函通知原告鴻裕公司，將於103年4月 18日召開投資執行計畫書審查會（下稱審查會），請原告鴻 裕公司依歷次審查意見修正投資執行計畫書後送被告審查。 然被告該次審查會結論為：「㈠主辦機關配合都市發展需要 ，重新檢討系爭促參案基地土地使用計畫，係屬政策變更， 依機關辦理促進民間參與公共建設案件作業注意事項（下稱



促參注意事項）第59點第2款規定，不續辦本案。㈡最優申 請人繳交之申請保證金及履約保證金，全數無息退還。」被 告並以103年4月23日府產貿字第1030065204號函（下稱103 年4月23日函）將該會議紀錄檢送原告。原告不服，於103年 5月16日向被告提出異議，被告以103年5月30日府產貿字第 1030082756號函作成異議處理結果（下稱異議處理結果）維 持原決定，原告仍不服，提起申訴審議亦遭駁回，遂提起本 件訴訟。
三、本件原告主張：
㈠先位請求部分：
1.系爭促參案招標申請須知並未規定得適用促參注意事項， 被告逕自引據該注意事項第59點第2 款規定「因政策變更 ，不續辦系爭促參案」，單方宣布政策變更，突然中止系 爭促參案之後續簽約履約程序，顯有未依法行政之違法。 退萬步言，縱認系爭促參案有該注意事項之適用，終止促 參案件之一方依法應提出終止之事實及證據，然經原告多 次請求被告提出終止之具體事證及說明，迄今均未見其為 任何說明及釋疑，顯見被告係假政策變更之名中止系爭促 參案，自屬違法。
2.兩造自103 年1 月6 日以來歷次投資計畫書審查會議，均 係就計畫執行層面進行討論，包括投資計畫書內容修改意 見、建築樓地板面積、停車位數量、人員配置等，從未提 及因「交通壅塞」、「生活機能圈改變」而有政策變更情 事。被告於103 年4 月16日仍發函通知原告就審查投資執 行計劃表示意見、令原告修正後函送、並通知於103 年4 月18日召開審查會，詎於4 日後傳真告知政策變更，並以 103 年5 月9 日府產貿字第1030067857號函首次提出系爭 促參案政策變更不續辦，係因「○○生活圈機能之改變、 ○○交通壅塞問題及整體都市發展需要等全盤性考量，且 系爭促參案BOT 年限為50年，本府以長期公共利益為考量 前提下，必須重新檢討本基地土地使用計畫，方不續辦系 爭促參案」等情，而上開理由根本為被告於系爭促參案招 標時早已知悉並評估，其顯係為不續辦系爭促參案，方臨 時拼湊出政策變更之理由，且未提出任何評估資料，根本 與促參注意事項第59點規定不符。
3.關於系爭促參案基地周遭塞車情形，於招標前即存在，並 無事實變更：系爭促參案位於○○市○○○路與○○○路 路口，此處交通車流量大，於102 年7 月公告前即存在， 並非系爭促參案公告後才發生；此觀被告於97年、100 年 間，曾為系爭促參案作出兩次可行性評估報告，依97年之



分析，系爭促參案基地「○○○路－○○○路」路口整體 平日平均延滯30.6秒／輛、假日延滯31.4秒／輛、服務水 準C 級，被告進行可行性評估，確認可行後方決定辦理。 況依原告103 年8 月28日（星期四）實際至系爭促參案基 地周遭勘查情形，將近中午12點時段車流量不多、路面交 通順暢，而下午5 至7 時尖峰時段雖因車流量大而稍有車 多情形，惟其回堵亦不嚴重，路口車輛仍得通行，並無被 告所稱「基地現況交通壅塞、服務水準為最差之F 級」之 現象。又依被告公布「102 年度民間參與公共建設招商大 會個案基本資料表」所示，被告就系爭促參案之周邊交通 、肇事問題情形早已知悉，且經評估後認為系爭促參案將 有助於改善交通，方決定辦理。被告於決定本案不續辦後 ，辯稱若於該基地設置轉運站，必然使原本壅塞之交通現 象更為嚴重云云，顯將本末倒置。此再觀被告所作97年可 行性評估報告第一章「興辦目的」所列開發目標，即可證 明系爭促參案基地周遭交通問題係受路邊停車格占用線道 、大客車路邊停靠上下載客影響，此情形除於102 年7 月 招標前已存在外，系爭促參案開發目標即為改善交通。依 原告提出之投資執行計畫書第1.1 條「計畫目標」，除前 述大客車路邊停靠轉至路外車站，以降低交通影響及事故 發生率外，尚包括「⑶適度規畫增設公共停車空間，改善 周邊停車問題。」系爭促參案已規劃436 個汽車停車空間 （投資執行計畫書第2.2.1 條），並計畫於興建完成後， 取消周邊影響車行動線與阻塞交通之停車格（投資執行計 畫書第2.4.3 條第2 項第3 款），將有助於周邊交通問題 及事故發生之改善，續建對公眾更加有益。至於被告稱其 除決定不續辦外，尚有其他配套措施得以改善系爭路段嚴 重之交通問題云云。惟按被告所稱「○○市30公尺外環道 新闢工程」，早於95年8 月28日第一期工程開工前即已完 成規劃，第4 期工程預計於2016年12月完工，則系爭促參 案之3 年興建期滿後，○○市外環道工程均已完工，更能 解決市區交通問題，系爭促參案營運後對交通自不生不利 影響。另被告所稱○○鐵路（下稱○○）橋下聯絡道延伸 至○○工程乃102 年6 月動工、「○○交流道北上入口及 南下出口匝道移至縣道000 線進出，採分離式鑽石型規劃 方案」更早經被告於101 年10月30日發布改善計畫，更足 證明交通問題早於本案公告招標前即存在，且為被告所知 悉並擬定各項改善計畫，被告稱有事實或政策變更云云， 實無足採。
4.被告稱因○○鐵路工程局（下稱○○局）辦理之「○○段



00、00地號商業區50年地上權開發經營案」於102 年10月 28日簽約，○○重大開發案均朝向○○特定區開發，生活 機能有所調整，綜合考量整體都市發展之下，不續辦系爭 促參案云云。惟按，被告未提出評估數據，不足為採。又 被告所稱○○局辦理之開發經營案，於系爭案件公告前， 即早於102 年5 月27日即公告招商，甚至更早於97年被告 為系爭促參案為可行性評估報告時，被告已知有○○○○ 車站特定區計畫。換言之，被告於97年間即已知悉○○局 將辦理該開發經營案，被告有充裕時間可作區域整體規劃 ，其經評估後仍決定辦理系爭促參案，其理由無非在於系 爭促參案之車站用地乃定位為國道客運站或區域接駁公車 站，此與○○站之旅客客群不同，且系爭促參案周邊土地 已開發利用，商業活動熱絡，又○○里及○○里人口增加 快速，此區域有加速公共建設之必要。故○○局所辦理之 開發案，不但不影響系爭促參案、反而可能促進整體經濟 繁榮。更有甚者，被告早於99年間即有系爭促參案之開發 計畫，並發新聞稿吸引廠商投資，足見被告就系爭促參案 係經過長時間深思熟慮規劃下之結果；今被告根本未提出 任何評估數據等資料，如何證明其究竟有何等政策變更之 情形？依據為何？被告未提出說明即輕率為此損害原告權 益之決定，顯非合於促參注意事項第59點第2 款之規定。 又系爭促參案與○○開發案距離甚遠，且主要功能是為集 中管理國道客運與市區客運之轉乘接駁，與○○開發區之 功能並未重疊，並無政策變更情形。系爭促參案基地周遭 生活機能已甚完備，未來更有台大及台科大○○校區進駐 ，故被告空言未來○○生活機能有所調整，都市發展及交 通將轉向○○地區云云，乃與事實不符。
5.被告雖援引促參注意事項第59點第2 款規定，辯稱其因重 要公益及基礎事實、政策變更而啟動退場機制云云，然依 最高行政法院103 年度判字第167 號判決意旨可知，其要 件為：㈠原審核通過處分所依據之事實或政策事後發生變 更；㈡不廢止該處分對公益將有危害之情形；㈢應具體提 出載有評估時所考量因素及相關計算數據等資料之評估結 果證明之。又依最高行政法院98年度判字第635 號判決意 旨，所謂政策變更、通知不續辦促參案，須以對公益有危 害為要件。按系爭促參案完工後，將提供436 個汽車停車 空間，並計畫於興建完成後，取消周邊影響車行動線與阻 塞交通之停車格，客運亦可於轉運站內提供乘客上下車服 務，以降低○○○路及○○○路之塞車、事故發生情況， 故系爭促參案續建非但對公益未發生損害、反而更有利於



人民生命財產安全及生活交通便利性，被告輕率通知不續 辦系爭促參案，顯與促參注意事項第59點第2 款規定不符 。被告於審核促參案件時，乃已妥善評估整體計畫可行性 後，始會予通過，則被告自應為整體公益考量、盡力促成 公共建設計畫興建完成並順利營運，自不能僅以嗣後少數 居民反對意見因噎廢食；況且原告就系爭促參案興建期間 之交通衝擊、已具體提出分析及改善對策，被告從未進行 實質檢討，即輕率為不續辦決定，顯不合促參注意事項第 59點第2 款規定。被告迄今未提出詳細數據資料證明系爭 促參案有政策變更之證明，其所提出之少數居民意見亦不 能證明系爭促參案續辦將對公益有危害，被告啟動退場機 制顯然於法有違。
6.依被告就系爭促參案自行頒布之申請須知第8.1.2 條規定 ：「被告應於評定最優申請人後，通知最優申請人自接獲 通知之日起30日內完成投資契約之議約作業」、第8.4.1 條第1 項規定：「被告應於議約完成後，通知最優申請人 自接獲通知之日起30日內籌辦，並與被告完成投資契約之 簽約手續」，被告就系爭促參案有履行義務。可知被告自 有於一定期限內完成投資契約之議約、簽約義務。本件原 告經評定為最優申請人後，已經被告來函通知準備議約， 雙方並於103 年1 月15日完成議約程序；且被告已通知原 告鴻裕公司應自接獲通知之日起30日內與主辦機關完成投 資契約之簽約手續，原告並籌組成立原告上禾公司；原告 上禾公司甚至已依規定金繳交履約保證金及開發權利金， 雙方預定於103 年4 月20日簽署投資契約。另按被告103 年2 月19日函稱：「本案已於103 年1 月15日完成議約程 序，依申請須知8.4.1 規定，最優申請人自接獲通知之日 起30日內與主辦機關完成投資契約之簽約手續…」可證， 兩造完成議約程序後、已合意於一定期間完成投資契約之 簽署，故兩造均有互相請求他方簽署合約之權利及義務。 依申請須知第8.4.1 條規定，最優申請人自接獲通知之日 起30日內與被告完成投資契約之簽約手續規定，以及原告 以為前開履約行為，被告自有義務與原告完成投資契約簽 約手續之義務。故依被告單方制定及頒布本案申請須知、 及歷次往來函文可知，被告明確知悉其於評定原告鴻裕公 司為最優申請人後，雙方已於103 年1 月15日完成議約作 業，並通知原告於接獲通知30日內、即應於103 年3 月21 日前完成投資契約簽約手續之義務。被告辯稱原告無締約 之請求權云云，顯與卷存事證相悖而無足採。
㈡備位請求賠償部分：本件縱使政策變更有據，然原告因信任



政府公權力之運作所支出之相關費用不貲，被告事前未妥善 規劃，顯然有可歸責之處；反之，原告自始至終完全無過失 ，基於信賴損害賠償原則，被告自應賠償原告所受損失。 1.先位主張準用政府採購法第85條第1 、3 項之規定：系爭 促參案係兩造就促參案件審核程序發生爭議之案件，被告 於審核評定後、簽約前逕行通知不續辦系爭案件，係屬廢 止甄審評定處分之行政處分。系爭促參案性質與政府採購 審標或決標爭議性質相同或相似，是原告得依促進民間參 與公共建設法（下稱促參法）第47條第1 項規定、最高行 政法院97年判字第976 號判決意旨，援引政府採購法規定 ，請求被告賠償原告之一切相關損失，包括準備甄審、異 議及申訴支出之必要費用。原告就此促參案件審核程序之 爭議處分，已訴請本院撤銷，原告自得準用政府採購法第 85條第1 、3 項規定請求被告賠償。
2.備位主張行政程序法第126 條第1 項規定：依最高行政法 院99年度裁字第2152號裁定、103 年度判字第167 號判決 意旨，被告主張因政策變更，依促參注意事項第59點規定 ，通知不再續辦系爭促參案，係屬廢止甄審評定處分之行 政處分，則原告自得依行政程序法第126 條第1 項規定， 請求被告對原告因信賴被廢止處分所遭受財產上損失，給 予合理之補償。
3.原告鴻裕公司因被告不續辦之決定所受之損失：因系爭促 參案之投標及議約過程需要，委託大山工程顧問有限公司 （下稱大山公司）提供建築、規劃、設計等服務，鴻裕公 司因此支出備標費用525 萬元、第1 期工程規劃設計費63 0 萬元、投資執行計畫書撰寫費315 萬元，有大山公司出 具之統一發票為證。被告就該發票之真正亦不爭執。嗣因 被告違法以政策變更為由通知不續辦本件，雙方纏訟至今 ，原告鴻裕公司財力窘迫、無力支付委託服務費，遭大山 公司向臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）聲請核發支付 命令15,067,500元獲准。原告鴻裕公司一再與大山公司協 商、以分期付款方式清償債務，日前終獲大山公司同意， 原告鴻裕公司並開立支票3 紙交付大山公司，其中第1 期 款項500 萬元並已於105 年3 月21日匯付，第2 、3 期款 項金額合計10,067,500元，原告鴻裕公司考量與大山公司 仍可能有業務往來，不願破壞雙方合作情誼，亦已於105 年5 月3 日將委託服務費用支付予大山公司，此有各項單 據證物為憑。原告鴻裕公司支付予大山公司之費用確屬因 辦理本件標案所必要，且該等損失已實際發生，原告請求 被告補償，確屬合法有據。




4.關於原告鴻裕公司所提費用必要性部分，說明如下： ⑴原告於得標後為解決甄審委員提出之交通衝擊問題，重 新規畫建築量體及用途，重為環境影響及交通衝擊評估 ，並與被告完成議約；此等工程規劃設計、投資執行計 畫書撰寫等費用，自屬因議約、締約準備需要所支出之 必要費用，被告應償付之。原告鴻裕公司於投標時所提 出之服務建議書，與得標後提出之投資執行計畫書，其 篇章節雖大致相同，惟得標後之議約階段，須因應實際 環境條件及被告之要求、進入實質建築物設計規畫及環 境交通衝擊評估，故投資執行計畫書撰寫內容、圖面設 計等均有所變更，謹就其中變化幅度較大、須由大山公 司派遣人力協助處理部分，說明如下：①本件於投標時 ，原建物規劃為地下2 層、地上11層之建築物，惟於得 標後，為進一步解決甄審委員所提出之交通衝擊問題， 原告將系爭建案之量體及使用規劃為通盤檢討，重新將 建物規劃為地下4 層、地上12層之建築物，增加停車空 間以改善周邊道路交通，所有樓層配置亦均全部重新為 更詳盡之規劃，並由建築師繪製該16層樓層平面圖、正 背立面圖、左右側立面圖、剖面圖等。②系爭案件增加 停車位至436 位、轉運站設計變更為地下1 層、電影院 亦變更規劃為飯店，以減少人車衝突。③因前述建築量 體增加及內部規畫變更，須重新評估建物耐震能力及地 質調查分析，重新評估工時及興建費用。④原告得標後 因議約、締約、興建準備等需要，須就環境影響進行評 估；投標時之服務計畫書就交通影響衝擊分析及改善對 策較為簡略，原告於得標後須就現場交通衝擊及影響進 行現地調查，重新規畫興建期及營運期之交通改善措施 及管制規劃。⑤經營管理計畫及財務計畫均須針對變更 後之興建案重新調整，並經被告審查同意、雙方完成議 約後始得締約。⑥故大山公司向原告請求之費用，均以 其實際執行工作所需人力（包含建築師、專業技師、會 計師、辦事員等）、文書模型製作費、保險費等項目計 算，再向原告請款，有大山公司出具之詳細價目表可參 。故該費用確屬原告因信賴得標之行政處分，為締約準 備而已實際支出之必要費用。
⑵原告鴻裕公司委託大山公司提供建築、規劃、設計等服 務，鴻裕公司因此支出之第1 期工程規劃設計費630 萬 元、投資執行計畫書撰寫費315 萬元。原告鴻裕公司得 標後進入議約階段，須因應實際環境條件及被告之要求 ，進入實質建築物設計規畫及環境交通衝擊評估，故投



資執行計畫書之內容、圖面設計等均有所變更，倘未按 要求變更即無法完成議約，前開「第1 期工程規劃設計 費630 萬元、投資執行計畫書撰寫費315 萬元」均係為 撰寫投資執行計畫書支出之費用，大山公司係以其實際 執行工作所需人力、文書模型製作費、保險費等項目計 算後，再向原告請款，上開費用合計共945 萬元，確實 均屬信賴授益處分而支出之必要費用。
⑶對於投資執行計畫書撰寫費315 萬元，詳參大山公司提 供之「投資執行計畫詳細價目表」，謹說明如下： ①人次、工作內容說明，詳參「原證39價目表之人次、 工作內容說明表」；因大山公司係聘雇建築師、專業 技師、辦事員等職員辦理計畫，且原告於102 年11月 22日被評定為最優申請人，至103 年4 月23日經被告 通知不續辦，歷經5 個月，故該表之人、月係以各專 業人員工作內容、工作時間計算。例如項次一、建築 師人月數量3 ，係以0.6 人次5 個月＝3 。 ②自原告得標後，其間召開多次「投資執行計畫書審查 會」，目前有簽到記錄可查者，已至少有103 年1 月 6 日、1 月13日、1 月15日、3 月4 日、3 月14日等 5 次會議。被告於各該會議提出諸多修正意見，無論 於會前、會後均須由建築師、技師、辦事員等人員實 際執行並辦理修正事宜，故大山公司於該表所提出之 各項費用，均屬議約階段辦理投資執行計畫書修正所 支出，且有其必要。修改過程、修正意見請參「投資 執行計畫書修正工作表」。
③就工作表中「各專業人員工作內容」欄位，原告曾請 大山公司協助提供會議記錄或各項調查報告書，惟經 大山公司詢問相關人員後，確認該公司人員於參加審 查會後，於公司內部開會指示技師、會計師等相關人 員提出投資執行計畫書修正，並未另作成會議記錄。 另大山公司勉力查找，尋得土木大地、結構技師於現 地勘測後，作成之「地質鑽探報告」、「結構計算書 」，該報告雖因終止而未修正定稿，惟仍足證明大山 公司確實因應系爭建物之結構修正，派令各專業人員 執行工作。訴外人王○立會計師除協助修正興建案財 務報告外，並會同原告鴻裕公司、上禾公司人員與各 銀行人員開會，探詢融資意願及條件，經新竹第三信 用合作社同意協助開發興建之金融服務，有金融服務 意願書可證。
5.原告上禾公司乃為執行系爭促參案而成立，故關於上禾公



司設立登記之一切費用、締約準備會議費用、為繳納履約 保證金向銀行貸款支出之利息、人員薪資費用、因被告違 法不續辦而委請律師提出異議之法律服務費用，且本件經 被告通知不續辦，原告上禾公司尚需進行後續與被告縣政 府協商、異議、申訴、行政訴訟等救濟，並須結算已支出 費用，此皆須留用人員處理，因此而增加薪資費用等，受 有損害共1,316,317 元：
⑴薪資費用部分：被告否認薪資表形式上及實質上之真正 ，惟按上禾公司係為執行系爭促參案而新成立之公司， 營運初期所需人力均由訴外人盛堂營造有限公司（下稱 盛堂公司）支援，雙方約定暫先由盛堂公司提供人力支 援並代付薪資再另行結算，故原告上禾公司確實為系爭 促參案之議約、興建營運準備而支出各項人員薪資成本 。至被告雖辯稱本工程於4 月18日已因不續辦結束，原 告上禾公司請求薪資卻到7 月31日，應無理由云云。惟 按，本工程雖經被告不續辦，然原告上禾公司尚需進行 後續與被告協商、異議、申訴、行政訴訟等救濟，並結 算已支出費用，自無可能立即解聘員工並辦理解散登記 ，被告所辯顯然昧於事實。惟原告上禾公司目前因不堪 訟累、財務吃緊，故相關人員聘雇已經縮編，本件請求 薪資金額亦僅計算至103 年7 月31日止，確屬因準備締 約而支出之必要費用。
⑵設計或服務費部分：被告辯稱設計費及法律服務費單據 部分，未見原告上禾公司提供任何匯款、抑或支票經銀 行兌現之證明云云。惟按法律服務費用，係由上禾公司 以支票給付、均經敦理國際法律事務所提示兌領並入帳 ，足見此費用確為原告上禾公司實際支付之費用。 ⑶貸款利息費用部分：被告辯稱核貸通知書所載之貸款者 、繳息收據所載客戶均為第三人蘇○榮之帳戶，非本件 原告上禾公司，該貸款資料所列利息費用之計息期間分 別為103 年5 月21日至6 月21日及同年6 月21日至7 月 21日，被告既於103 年4 月24日即通知原告上禾公司停 止續辦系爭促參案，上述利息費用顯非信賴期間內所發 生，自無從請求被告負擔云云。惟按，蘇○榮為上禾公 司之負責人，係為本案應繳納之履約保證金3,900 萬元 ，始向元大銀行申請貸款本金4,000 萬元，且上禾公司 以可轉讓定期存單繳納履約保證金後，被告於103 年4 月24日片面通知停止續辦，並遲於103 年6 月17日方以 府產貿字第1030090974號函通知履約保證銀行「因政策 變更不續辦，退還上禾開發股份有限公司繳納之履約保



證金3,900 萬元…請貴分行辦理質權消滅後退還上禾開 發股份有限公司」，且因可轉讓定期存單於104 年4 月 3 日方到期、不得中途解約，故此期間之貸款利息費用 ，自屬因被告廢止行政處分所受之財產上損失。 6.被告雖以最高行政法院97年判字第976 號判決認定廠商得 請求償付者，僅限於準備投標、異議及申訴「所支出」之 必要費用；惟觀該判決理由乃說明廠商請求償付之必要費 用，係限於「實際已支出者」，並未限縮僅有「準備投標 、異議及申訴」三個項目方得請求，被告所辯顯係就該判 決有所誤解，要無可採。該最高行政法院判決意旨復認於 行政法院認定原處分機關之甄審行為違法，廠商自得請求 機關償付其準備甄審、異議及申訴支出之必要費用，並未 限縮；同理於被告廢止甄審評定之行政處分違法時，原告 得請求被告償付之必要費用自應包括準備甄審及締約、異 議及申訴之支出。
㈢原告上禾公司確實為被告停止續辦處分之相對人，依法得提 起本件訴訟。被告雖稱本件評定最優申請人之決定相對人為 原告鴻裕公司，嗣停止續辦之相對人亦同，故原告上禾公司 非處分相對人云云。惟按，原告上禾公司為鴻裕公司依申請 須知第8.2.1 條「最優申請人應新設立民間機構後進行簽約 」規定所新設立之民間機構，亦為唯一有權與被告進行簽約 之主體，且鴻裕公司已以103 年4 月7 日函文通知被告，將 由上禾公司代表其簽訂投資契約，經被告備查在案，且原告 上禾公司甚至已依規定繳交履約保證金及開發權利金予被告 ，亦即因上禾公司為本件相對人，被告始依約收受上禾公司 繳付之履約保證金及開發權利金，故被告辯稱上禾公司非本 案相對人顯與事實相違。況被告已於103 年3 月20日發函通 知原告，預定於文到30日即103 年4 月20日前完成投資契約 簽約手續。故原告上禾公司確有請求被告完成簽約之權利或 法律上利益，且該利益已因被告違法之廢止甄審評定、為不 續辦之行政處分受損害，原告上禾公司為系爭處分之特定訴 訟標的法律關係之權利人或法律上利害關係人；縱或非主體 ，但基於申請須知所設立民間機構資格，就本案投資契約法 律上之權益有處分權或管理權，故就本件訴訟標的確實具有 訴訟權能之當事人適格。
㈣原告並未提供不正確資料或為不完全之陳述：本件係促參案 件「主辦機關規劃由民間參與公共建設」類型，故就案件之 前期規劃、評估，主辦機關均有責任及義務進行事前評估， 再交由民間廠商參與執行。本案至少早於97年間，即經被告 作成可行性評估報告，其中針對「環境影響可行性分析」，



已分析公共建設對自然、社會、經濟、周邊交通狀況等環境 可能發生的影響，並預測影響程度或範圍，被告已知悉建案 基地周遭之交通狀況，並於確認可行性後，方正式招標。故 被告泛稱原告就周遭交通狀況提供不正確資訊云云，顯係將 自己應盡之事前評估責任推諉轉嫁予原告，毫無足採。原告 於102 年11月11日甄審會議時，針對甄審委員提出之交通衝 擊問題，已盡可能詳細於當場回覆，並非敷衍回應。況原告 於獲選為最優申請人後，已於歷次會議及函文就交通衝擊及 動線問題提出報告及改善方案，並經被告發函表示同意，其 中包括102 年12月2 日投資計劃書簡報說明會議紀錄結論： 「一、本案基地位於○○精華地區，為減少鄰近居民噪音， …原規劃於一樓之大客車月台及大客車停車位更改規劃配置 於地下一樓」，此經被告102 年12月13日府產貿字第102018 1792號函請原告依會議記錄辦理，再於103 年1 月29日府產 貿字第1030012295號函請原告具體提出所需時程及各項資料 ；103 年1 月15日議約會議紀錄、雙方確認設置公共設施停 車位數量；103 年3 月14日投資執行計畫書審查會會議紀錄 確認將轉運站變更為地下一樓，如需展延工期可依契約規定 申請展延，經被告以103 年3 月20日府產貿字第1030042949 號函請原告依會議記錄辦理等。由上可知，原告無論於申請 時或締約前，一再就被告提出之交通等執行問題提出說明及 改善計畫，並於投資執行計畫書詳述且經被告同意在案；倘 被告仍欲抗辯原告對大客車安排於1 樓後方、動線影響環境 或居民安寧、人車衝突點是否可能影響周邊交通等重要事項 提供不正確資料或為不完全陳述之信賴不值得保護之情形， 自應由被告具體指明並舉證該不實陳述之內容為何。 ㈤被告於103 年4 月18日審查會上，已直接宣布其因政策變更 ，不續辦本案。故被告已於該次會議上，單方以言詞對原告 鴻裕公司及上禾公司表示不續辦之決定，已直接對原告發生 廢止原甄審決定之法律效果，足認其屬行政處分，原告鴻裕 公司及上禾公司均為處分相對人。縱認該次會議僅以言詞通 知不續辦、非屬行政處分，惟系爭103 年4 月23函所檢附同 年月18日審查會會議記錄亦明載「主辦機關因政策變更，不 續辦本案」，其性質仍屬行政處分無疑。
㈥議約完成、尚未完成簽約階段，應屬「甄審結果後，簽訂投 資契約前」之公法階段，本件爭議應屬行政訴訟審判權：依 民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則（下稱促參 爭議處理規則）第2 條第1 項規定，促參案件於申請至甄審 結果後、至簽訂投資契約前，如認主辦機關有違法情事，均 得向主辦機關提出異議；故所謂促參案件之雙階理論，係指



於申請、甄審、議約、直到簽訂投資契約前，均屬公法階段 ，而於簽訂投資契約後方為私法階段。被告雖辯稱於議約、 簽約過程中完全沒有高權介入的公法關係，其基於政策變更 不續辦係屬私權爭議，本院應無審判權云云。惟依被告所提 本院99年度訴字第569 號判決意旨，亦證本件爭議發生於議 約完成、尚未完成簽約階段，應屬「甄審結果後，簽訂投資 契約前」之公法階段。退步言之，縱依被告所言議約係屬私 權階段，惟依促參爭議處理規則第30條第1 項規定，則本件 爭議既已經異議、申訴審議等救濟程序，並經作成申訴審議 判斷、該審議判斷依法即視同訴願決定。
㈦聲明求為判決：1.先位聲明：⑴異議處理結果、原申訴審議 判斷，被告「政策變更、系爭促參案不續辦」之決定均撤銷 。⑵被告應與原告上禾公司完成系爭促參案投資契約書之簽 署，並繼續執行系爭促參案。2.備位聲明：⑴異議處理結果 、原申訴審議判斷，被告「政策變更、系爭促參案不續辦」 之決定均撤銷。⑵被告應給付原告鴻裕公司14,700,000元、 給付原告上禾公司1,316,317 元，及均自104 年3 月6 日起 至清償日止按週年利率百分之5 計算之利息。
四、被告答辯略以：
㈠本件評定最優申請人之決定，相對人為原告鴻裕公司，嗣被