最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第43號
抗 告 人 陳文亭
訴訟代理人 黃柏嘉 律師
上列抗告人因與相對人桃園市政府間地籍清理條例事件，對於中
華民國105年10月24日臺北高等行政法院105年度訴字第715號裁
定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁 定。
二、本件坐落桃園市○○區○○段○○街○段000○號土地（104 年地籍圖重測後為大鶯段1252地號土地，下稱「系爭土地」 ），為相對人改制前之桃園縣政府民國102年11月22日府地 籍字第10202880011號公告102年度第7批代為標售地籍清理 未能釐清權屬土地，於103年2月27日開標，由訴外人呂川治 以新臺幣（下同）165萬168元得標。抗告人於決標後10日內 之103年3月3日向相對人主張占有事實申請優先購買，經相 對人審認抗告人申請書所附資料尚無從證明符合行為時（下 同）地籍清理條例第12條第1項第4款所定之占有事實，乃以 103年4月29日府地籍字第1030098833號函請抗告人補正。嗣 經相對人審認抗告人申請書所附文件、補正資料及現場勘查 結果，未能證明抗告人自87年7月1日以前（地籍清理條例97 年7月1日施行前10年）即繼續占有系爭土地，遂以103年5月 30日府地籍字第10301255351號函（下稱「原處分」）通知 抗告人其不具優先購買系爭土地之資格，並退還所繳土地保 證金16萬2,000元。抗告人不服，提起訴願經決定不受理， 乃提起行政訴訟，其起訴時原聲明：1.訴願決定及原處分均 撤銷。2.相對人應作成准許抗告人優先承買系爭土地之行政 處分。嗣於105年9月6日變更聲明為：確認原處分為違法。 茲經相對人對於抗告人前揭變更聲明表示無意見，原審亦認 為適當，故准許抗告人為訴之變更後，以原裁定駁回抗告人 之訴。
三、原裁定略以：本件原處分未記載救濟期間之教示條款，依行 政程序法第98條第3項規定，抗告人應於原處分送達後1年內 聲明不服，抗告人收受原處分時間為103年6月3日，是抗告 人至遲應於原處分送達後1年內提起訴願始屬適法，惟抗告 人遲至104年12月11日始對原處分提起訴願，則抗告人對於
原處分不服提起訴願，已逾法定救濟期間，其所提訴願即不 合法，且其對原處分不服，原係提起課予義務訴訟，嗣於起 訴後變更聲明為確認訴訟，惟其於原處分確定後，對不可爭 訟之行政處分，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張原處 分違法，已違反確認訴訟之補充性原則，應認確認訴訟之起 訴要件有所欠缺且無從補正。是抗告人本件起訴於法不合， 且無從補正，乃予裁定駁回。
四、抗告意旨略以：原處分未記載教示條款，致不諳法律之抗告 人於收受原處分後，多次赴相對人地政局洽承辦人及科長， 並以口頭表示不服，依本院30年判字第12號及32年判字第15 號判例意旨，抗告人已在法定期間內向原處分機關為不服之 表示，應視為已有訴願之提起。又系爭土地已於103年6月11 日登記為訴外人呂川治所有，縱抗告人提起訴願或行政訴訟 為有理由，亦無從再登記為所有權人，而僅能訴請確認原處 分違法，是以，抗告人無逾越法定救濟期間之問題。再者， 相對人、訴願決定機關均認原處分非行政處分，於此，行政 程序法第98條第3項要求受處分人應於行政處分送達後1年內 聲明不服，應目的性限縮不適用於本案之情形，否則對人民 之財產權、訴訟權即屬過度侵害，原裁定不察，實有違誤等 語。
五、本院判斷如下：
㈠按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿 之次日起30日內為之。……（第3項）訴願之提起，以原行 政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」「訴 願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……二 、提起訴願逾法定期間或未於第57條但書所定期間內補送訴 願書者。……」訴願法第14條第1、3項、第77條第2款分別 定有明文。次按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依 法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其 權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法 院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分 之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之 案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者， 經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處 分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「原告之訴，有下 列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可 以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程 式或不備其他要件者。」分別為行政訴訟法第5條、第107條 第1項第10款所明定。是提起行政訴訟法第5條所定之課予義 務訴訟，應經訴願程序，如因訴願逾期而未經合法之訴願程
序者，即不符須經合法訴願之前置要件，其起訴為不合法， 且不能補正，行政法院自應依行政訴訟法第107條第1項第10 款規定以裁定駁回其訴。
㈡又按行政訴訟法第6條第1項、第3項分別規定：「確認行政 處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原 告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已 執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違 法之訴訟，亦同。」「確認訴訟，於原告得提起或可得提起 撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。 但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」此為行政訴訟法 89年7月1日修正所增加之訴訟類型，在修正前，行政訴訟僅 有撤銷訴訟一途，對於人民權益之保障欠周，乃修法增加訴 訟類型，確認之訴即為其中一類。惟法律關係因行政處分而 發生者，當事人如有爭執，本應以撤銷訴訟訴請撤銷原處分 或以課予義務訴訟，請求作成特定內容行政處分。故對於行 政處分之救濟，以撤銷訴訟或課予義務訴訟為原則，僅於該 行政處分之規範效力解消，執行結果無回復之可能時，方許 其提起確認之訴，惟若當事人因逾越起訴期限或因未經合法 訴願程序，而已不得提起撤銷訴訟或課予義務訴訟者，不得 以提起確認訴訟之方式，而免除遵守撤銷訴訟或課予義務訴 訟之法定要件。此由前揭法條文義：「確認已執行而無回復 原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦 同」、「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課 予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之」即明，此即為 一般所稱確認訴訟之補充性原則。析言之，法律關係因行政 處分發生者，若當事人對於行政處分之適法性存有爭議，本 得提起訴願及撤銷訴訟或課予義務訴訟請求救濟卻怠於提起 ，聽任行政處分確定，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主 張因行政處分而生之法律關係成立或不成立（包括存在或不 存在）或行政處分違法，將使行政處分之效力永遠處於不確 定之狀態，不惟訴願及撤銷訴訟或課予義務訴訟成為多餘， 且有害法律秩序之安定，故當事人可得提起訴願及撤銷訴訟 或課予義務訴訟而不提起，致行政處分已確定者，對於該不 可爭訟之行政處分，無論是否已執行完畢或因其他事由而消 滅，亦不得提起確認該行政處分為違法之訴訟；若當事人對 之提起確認訴訟者，應認其起訴要件有所欠缺且無從補正之 不合法。
㈢經查：
1.按97年7月1日施行之地籍清理條例第1條規定：「為健全 地籍管理，確保土地權利，促進土地利用，特制定本條例
。」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政 部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府 。」第3條第1項本文規定：「主管機關為清查權利內容不 完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容 及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬 者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序 如下：……。」第11條規定：「（第1項）第17條至第26 條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除 公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售 ：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記 而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴 願決定或法院裁判駁回確定。……（第3項）前2項代為標 售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他 應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第12條第1 項第4款規定：「依前條規定代為標售之土地，其優先購 買權人及優先順序如下：……四、本條例施行前已占有達 10年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人。」第13條 規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關代為標售 土地前，應公告3個月。（第2項）前項公告，應載明前條 之優先購買權意旨，並以公告代替對優先購買權人之通知 。優先購買權人未於決標後10日內以書面為承買之意思表 示者，視為放棄其優先購買權。」次按內政部依據前揭地 籍清理條例第11條第3項規定授權所訂定之行為時地籍清 理未能釐清權屬土地代為標售辦法第9條規定：「主張優 先購買標售土地者，應以同一條件為之，並於決標後10日 內，預繳相當於保證金之價款，檢附下列文件，以書面向 直轄市或縣（市）主管機關為承買之意思表示，逾期視為 放棄優先購買權：一、身分證明文件。二、符合本條例第 12條第1項得主張優先購買權之證明文件。三、申請人為 土地占有人者，另檢附第10條規定之證明文件。四、其他 經中央地政機關規定之證明文件。」可知地方主管機關代 為標售經地籍清理仍未能釐清權利內容及權屬之土地前， 應先將優先購買權之意旨公告3個月，如於決標後10日內 以書面表明行使優先購買權之意思表示者，地方主管機關 即應就申請人是否符合優先購買權要件為審查及決定，故 申請人就地方主管機關依職權所為之認定有所爭執時，在 性質上即屬公法上之爭議，非屬私法上爭議。
2.次按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法 第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件 所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之
單方行政行為，不論其用語、形式以及是否有後續行為或 記載不得聲明不服之文字而有異。而行政處分與觀念通知 之主要區別，在於行政處分具有行政機關為一定法效意思 之規制作用，觀念通知則無。至行政行為是否具有規制作 用之內涵，應就有無權利義務或資格之創設、變更及撤銷 ，權利義務或資格之存在、不存在或其範圍之確認，是否 對人民之請求有所准駁之意思表示各等情予以判斷。本件 抗告人主張其就系爭土地關於其占有部分有地籍清理條例 第12條第1項第4款所定之優先購買權，而於決標後10日內 向相對人主張占有事實申請優先承買，經相對人審認抗告 人申請書所附文件、補正資料及現場勘查結果，未能證明 抗告人自87年7月1日以前（地籍清理條例97年7月1日施行 前10年）即繼續占有系爭土地，遂以103年5月30日府地籍 字第10301255351號函通知抗告人其不具優先購買系爭土 地之資格，而為否准抗告人就系爭土地關於其占有部分申 請優先購買之意思表示，已就抗告人前揭依法申請之案件 予以駁回，而對外直接發生法律效果，上開函文核屬行政 處分，且不因該函文未記載救濟期間之教示條款而有異， 是抗告人如有不服，自得循序提起訴願及課予義務訴訟， 以資救濟。
3.又因原處分未記載救濟期間之教示條款，依行政程序法第 98條第3項「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更 正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1 年內聲明不服時，視為於法定期間內所為」之規定，故抗 告人自應於原處分送達後1年內聲明不服，且不因相對人 或訴願受理機關均認上開函文非行政處分而有所不同。是 抗告意旨以相對人及訴願受理機關均認上開函文非行政處 分，行政程序法第98條第3項要求受處分人應於處分送達 後1年內聲明不服，應目的性限縮不適用於本件情形云云 ，洵不足採。本件抗告人於103年6月3日收受原處分，為 兩造所不爭，復有中華郵政掛號郵件收件回執在卷可稽（ 原審卷第103至104頁），是抗告人至遲應於原處分送達後 1年內之104年6月3日前提起訴願始為適法，惟抗告人遲至 104年12月11日始對原處分提起訴願，為抗告人所不爭（ 原審卷第116頁），且有訴願書上之收文日期戳章可稽（ 訴願卷第139頁），則抗告人提起訴願顯已逾法定救濟期 間，原處分業已確定，而發生形式確定力。是抗告意旨以 系爭土地已於103年6月11日登記為呂川治所有，縱抗告人 提起訴願或行政訴訟為有理由，亦無從再登記為所有權人 ，而僅能訴請確認原處分違法，是抗告人無逾越法定救濟
期間之問題云云，容有誤會，亦不足採。至抗告意旨又以 原處分未記載教示條款，致不諳法律之抗告人於收受原處 分後，多次赴相對人地政局洽承辦人及科長，並以口頭表 示不服一節，則查無相關證據足以證明其所述為真實，是 抗告人主張依本院30年判字第12號及32年判字第15號判例 意旨，其已在法定期間內向原處分機關為不服之表示，應 視為已有訴願之提起云云，尚難憑採。
4.抗告人於收受原處分後，因未於法定救濟期間內提起訴願 ，迨原處分確定後始提起訴願，是其所提訴願即不合法， 則經訴願決定不受理後，續行提起課予義務訴訟，揆諸前 揭關於提起課予義務訴訟要件之規定及說明，顯不符須經 合法訴願之前置要件，其起訴亦不合法，且不能補正，本 應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回其訴 ；縱抗告人嗣於起訴後變更聲明為請求確認原處分為違法 ，惟依前揭關於確認訴訟補充性之規定及說明，抗告人於 收受原處分後，怠於提起訴願請求救濟，聽任行政處分確 定，再提起無起訴期間限制之確認原處分為違法之訴訟， 將使行政處分之效力永遠處於不確定之狀態，有害法律秩 序之安定，而違反確認訴訟之補充性原則，應認其起訴要 件有所欠缺且無從補正，原裁定因予裁定駁回，核其認事 用法，洵無違誤。
㈣綜上所述，原裁定於法並無不合，抗告意旨仍執前詞，指摘 原裁定違誤，核屬其歧異之法律上見解，難認有理由，應予 駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民 事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 23 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 汪 漢 卿
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 1 月 23 日 書記官 張 玉 純