高雄高等行政法院判決
103年度訴字第309號
民國103年12月11日辯論終結
原 告 姬齊賢
被 告 臺南市政府
代 表 人 賴清德市長
訴訟代理人 張聰德
莊武雄
鄭明書
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年5
月22日台內訴字第1030151054號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告於臺南市○○區○○路○○巷○○號1樓（基地坐落臺南 市○○區○○段○○○○○○號，屬都市計畫住宅區）建築物（ 下稱系爭建物）經營「陽承車業」，從事機車修理業之使用 ，前經被告於民國102年7月29日查獲，認有違反都市計畫法 臺灣省施行細則第15條規定，乃依都市計畫法第79條規定， 以102年9月4日府都規字第1020775183號裁處書裁處罰鍰新 臺幣（下同）6萬元並勒令停止使用或恢復原狀（下稱第1次 裁處）確定在案。嗣被告接獲檢舉，於102年11月22 日再度 派員前往系爭建物稽查，認原告仍有繼續從事機車修理業之 使用，且系爭建物面臨道路未達12公尺，經發函踐行通知原 告陳述意見之程序後，乃依都市計畫法第79條規定，以103 年2月24日府都規字第1030151755號函檢附同文號裁處書（ 裁處書日期誤繕為102年2月24日）處原告12萬元罰鍰並勒令 停止使用或恢復原狀（下稱原處分）。原告不服，提起訴願 ，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以︰
㈠、原告設立登記「陽承車業」，從事機車修理、販賣業，被告 於102年7月29日派員前來第1次稽查，以違反「都市計畫法 臺灣省施行細則」第15條規定，依「都市計畫法」第79條規 定對原告裁處6萬元並勒令停止使用或恢復原狀後，原告即 未再經營修理機車業務，僅從事機車販賣業務。詎被告於10 2年11月22日派員第2次前來稽查時，被告所屬都市發展局（ 下稱都發局）人員鄭明書及環境保護局（下稱環保局）人員
黃國聲，由2名警員陪同到場，其中黃國聲查無違反環保法 規簽名後隨即離去，2名警員亦簽名後即離開，僅留鄭明書1 人單獨稽查。當時原告表明並未營業，遂拒絕在「臺南市政 府稽查都市計畫土地違規使用現場紀錄表」（下稱現場紀錄 表）之「業者具結欄」簽名，至於現場紀錄表「業者具結欄 」註記「業者拒簽」，並有鄭明書及譚鴻偉警員2人之簽名 證明，警員譚鴻偉部分顯係嗣後補簽，已有違反誠信原則。 況現場紀錄表列有7個稽查（主管）單位（包括都發局、經 發局、工務局、環保局、警察局、消防局及勞工局），惟僅 其中都發局及環保局派員到場實際稽查，是否符合稽查作業 之法定程序，不無疑問。被告在查無原告從事機車修理之事 實下，竟仍以原處分對原告裁處12萬元罰鍰並勒令停止使用 或恢復原狀，顯有違法濫權。
㈡、被告指稱於102年11月22日稽查時，現場設有機車保養、修 理等相關設備及工具與零件云云，洵非事實。蓋原告當時已 準備遷移他處營業，相關設備機具都已拆除，並存放妥當等 待搬遷，並無修理機車之營業行為。被告單憑稽查人員片面 之言、或「陽承車業」招牌之設立，即率然臆測原告有違規 營業之行為，顯有誤會。況被告所提供之違規照片，係使用 102年7月29日第1次現場稽查照片，迄今無法提出於102年11 月22日稽查時之現場照片，即無證據足以證明原告確有違規 經營機車修理業行為。又直到原告提起訴願後，被告始派員 於103年4月1日至「陽承車業」舊址拍照取證，採為誆稱系 爭建物現場仍有機車修理機具之證據，被告專就不利原告之 證據為調查，至於有利於原告之證據，則視若無睹，亦有違 反行政程序應就當事人有利及不利情形一律注意原則。㈢、按行政程序法第5條規定，行政行為之內容應明確。然原處 分所附裁處書日期，誤載為「102年2月24日」，是否因違反 「行政程序法」第96條第1項第5款規定而無效，不無疑義。 又原處分主旨末段所述「並勒令停止使用或恢復原狀」，是 否一律禁止原告於陽承車業經營其他經合法准許之營業項目 者，亦不符明確性原則，且使人無所適從，亦有違反比例原 則。又被告於4個月內，2度稽查原告，第1次裁罰6萬元，第 2次裁罰12萬元，對小本經營之機車業者，完全不依行政罰 法第18條第1項規定審酌行為人因違反行政法上義務所得之 利益，並考量受處罰者之資力，難謂適法等情。並聲明求為 判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、本件稽查係依據民眾多次於被告線上即時服務系統（網路部 分）市長信箱檢舉而辦理，前經被告於102年7月29日第1次
稽查時，查獲原告於都市計畫住宅區之系爭建物經營「陽承 車業」，從事機車修理業之使用營業場所之設置地點面前道 路寬度為已開闢完成之10公尺計畫道路，未合於法令規定需 面臨12公尺以上道路，爰依規定於102年9月4日以第1次裁處 書處原告6萬元罰鍰並勒令停止使用或恢復原狀在案。後經 民眾賡續檢舉，被告所屬都市發展局於102年11月22日第2次 會同環保局及警察局人員，再次前往複查，仍發現原告於都 市計畫住宅區經營「陽承車業」，從事機車修理業之使用。 進行複查當時，現場營業場所仍懸掛「KSU崑大機研社」、 「宏佳騰機車」及樹立「陽承車業」等招牌，並實際對外開 店營業及招攬生意中，現場設有機車保養、修理等相關設備 及工具與零件、機油等替換物品，與被告於102年7月29日第 1次稽查時之違規營業情況相同，未有停止違規使用或恢復 原狀之情況。雖被告於復查時，未見原告現場立即修理機車 等情事，尚不影響已存在之違規事實，且無關被告就本件違 規事實之認定。
㈡、被告於102年7月29日第1次稽查時，即有告知原告違規事實 及改善方式。嗣後，被告於102年11月22日進行第2次稽查時 ，亦再次告知原告違規事實及將受裁罰金額與改善方式等情 ，原告雖現場配合稽查作業，但表明拒絕於現場紀錄表簽名 ，被告乃依規定填載現場紀錄表，並由被告所屬工作人員2 人簽名證實所查無誤。原告於第1次裁處後，未停止營業活 動，而有第2次違規行為，自應規定予以裁處。㈢、原處分內容所令停止使用或恢復原狀，係命原告除去違法狀 態或停止違法行為，亦即命令立即停止機車修理業之違規使 用行為或恢復合於法令規定之使用原狀，以符合都市計畫法 及其施行細則有關住宅區之使用規定，並無原告所稱行政行 為不明確情形。又被告於第2次裁處前，事前通知原告陳述 意見，已盡調查事實及給予原告陳述意見之程序，對於原告 有利及不利之情形，亦已盡相當注意義務。從而，被告審酌 原告本件違規行為之應受責難程度及所生影響，依據臺南市 政府辦理違反都市計畫法案件統一裁罰基準（下稱統一裁罰 基準），對原告為第2次裁罰，並審酌違規事實及所生影響 ，續處原告12萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀，所為 原處分依法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告 之訴。
四、本件前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷， 並有臺南市地籍圖資料查詢系統資料（第27頁、第84頁）、 被告第1次裁處書（第77頁）、被告線上即時服務系統（網 路部分）市長信箱案件處理聯單（第36-第38頁）、現場紀
錄表（第69頁）附原處分卷及原處分、訴願決定書附於本院 卷可稽，堪信為真實。本件兩造之爭點厥為：被告於102年1 1月22日前往系爭建物稽查時，原告是否仍有繼續違規經營 機車修理業？被告所為罰鍰並勒令停止使用或恢復原狀處分 ，是否適法？本院判斷如下：
㈠、按都市計畫法第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定 ，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛 生。」第79條第1項規定：「（前段）都市計畫範圍內土地 或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反 本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布 之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地 或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬 元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。（ 後段）不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰 ，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀 之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人 負擔。」次按都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第3款 第10目規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列 建築物及土地之使用：‧‧‧3、經營下列事業者：‧‧‧ （10）汽車或機車修理業者。但從事汽車之清潔、潤滑、檢 查、調整、維護、總成更換、車輪定位、汽車電機業務或機 車修理業設置地點面臨12公尺以上道路者，不在此限。‧‧ ‧」另地方制度法第87條之3第5項規定：「改制後之直轄市 ，於相關法律及中央法規未修正前，得暫時適用原直轄市、 縣（市）之規定。」總合上開規定，可知都市計畫範圍內住 宅區之建築物，非面臨12公尺以上道路者，不得經營機車修 理業。於有違反使用管制規定時，主管機關得依都市計畫法 第79條第1項前段規定對義務人裁處罰鍰，並課以「停止使 用及恢復原狀」之義務。而此項勒令「停止使用及恢復原狀 」處分，係課予行為人一定作為或不作為之行政法上義務， 旨在防止災害之發生或擴大，不具非難性，性質上屬於預防 性不利處分。倘主管機關已依都市計畫法第79條第1項前段 規定，作成「停止使用或恢復原狀」之處分，受處分人於同 一違規事實繼續狀態中，未依命為「停止使用或恢復原狀」 之作為或不作為時，即構成違反行政法上義務規定，主管機 關自得依同條第1項後段「按次處罰」之規定，裁處罰鍰。 再者，基於秩序行政之功能特性，行政法上之禁止規定本身 即同時蘊含有授權主管機關命停止該禁止行為之權能，在秩 序行政之法制下，法律一方面禁止人民為一定之行為，他方 面卻不授予行政機關禁止該行為繼續之權能，殊難想像（參
照最高行政法院102年度判字第701號判決意旨），故主管機 關依同條第1項後段「按次處罰」規定為罰鍰處分後，非不 得依同條第1項前段，重申前次所為預防性不利處分之誡命 內容，再次作成勒令「停止使用或恢復原狀」之處分。㈡、經查，原告經營「陽承車業」之系爭建物位於都市計畫住宅 區內，設置地點面臨道路僅10公尺寬，此有上開臺南市地籍 圖資料查詢系統資料為證，且為兩造所不爭，不符合都市計 畫法臺灣省施行細則有關住宅區面臨12公尺以上道路，始得 經營機車修理業之例外規定，依法即受有不得作為經營機車 修理業之使用管制。又原告前於102年7月間於系爭建物經營 機車修理業，遭人檢舉，經被告於102年7月29日第1次稽查 屬實，以第1次裁處書處原告6萬元罰鍰並勒令停止使用或恢 復原狀處分在案，此有第1次裁處書在卷可證。被告復於102 年11月9日接獲民眾檢舉，指稱原告未依第1次裁處書勒令停 止使用或恢復原狀之誡命，仍照常違規營業（下午3點開始 營業到晚上10點）等情，乃於102年11月22日下午3時許，由 都發局承辦員鄭明書、警察局人員譚鴻偉、環保局人員黃國 聲組成聯合稽查小組，前往系爭建物為第2次稽查結果，認 系爭建物仍繼續作為機車修理業之使用，違反臺灣省施行細 則第15條第1項第3款第10目規定，此有被告線上即時服務系 統（網路部分）市長信箱案件處理聯單即檢舉函、現場紀錄 表在卷可稽。原告雖主張其於第1次裁處後，即未繼續從事 更換、維修機車之營業行為，被告102年11月22日現場稽查 時，維修機具設備機具均已拆除，機油備品均已存放妥當， 準備遷移他處營業云云。惟衡諸證人即被告所屬都發局承辦 員鄭明書到庭證稱：「102年11月22日第2次稽查，因我們受 理民眾檢舉去現場稽查，看的結果當天還是有開業，陪同人 員有環保局、警察局警官及我共3人去稽查。我們去看的時 候，當下馬上向原告說明第1次確實違反規定。現場勘查時 候，原告有開業，環保局承辦人員認為這部分沒有意見，所 以就先離開，我跟警官就跟原告說明要如何改善。當時查看 時候，有2個顧客向原告詢問售價內容，且原告店裡面修理 機具、機油、車架都還在，並沒有清除、清空跡象，所以我 們判斷原告還有營業。‧‧‧」等語（本院卷第94頁準備程 序筆錄）；另證人即被告所屬永康分局復興派出所警員譚鴻 偉到庭證稱：「我到的時候，基本上與一般機車行狀況沒有 相差太多，沒有看到什麼不一樣的地方。」「如果停止營業 的話，應該會有東西打包或東西置放地板的情形，但我到的 時候沒有看到特殊的狀況。」等語（本院卷第97頁準備程序 筆錄），均指向系爭建物仍放置有機具、機車架、機油等修
理設備之事實，外觀上並無打包準備搬遷之跡象。再參以被 告於原處分作成後，前往系爭建物現場拍攝之照片所示，系 爭建物所懸掛之「KSU崑大機研社」招牌、豎立於店門口之 「陽承車業」看板均迄未移除；且原告自承系爭建物門口豎 立之「陽承車業」看板上所張貼之遷移啟事、新址地圖，係 102年11月22日稽查過後一段時間，始張貼上去各等情（本 院卷第99頁準備程序筆錄），足信102年11月22日第2次稽查 時，原告仍有對外營業及招攬機車修理業務之生意。綜合上 開各證據資料，足認原告經第1次裁處勒令「停止使用或恢 復原狀」處分後，迄於102年11月22日前稽查時止，其間並 未依命停止違規使用，仍有持續從事機車修理營業行為，應 可認定。原告前開已停止營業之主張，與事實不合，尚非可 採。是以，原告遭被告依都市計畫法第79條第1項前段規定 以第1次裁處書勒令「停止使用或恢復原狀」處分後，竟未 依命停止將系爭建物作為機車修理業之使用，而於102年11 月22日前經查獲屬實，即有違反行政法上義務規定，揆諸前 揭規定及說明，被告自應依都市計畫法第79條第1項後段「 按次處罰」規定，據以裁處罰鍰，並得為再次勒令「停止使 用或恢復原狀」處分。
㈢、原告雖主張被告於102年11月22日稽查時，並未拍照存證， 本件即無證據可證明原告有違規營業之事實。又原告當時已 停止營業，無法苟同被告稽查結果，遂拒絕於現場紀錄表「 業者具結」欄簽名，當時到場警員譚鴻偉早已離開，可見警 員譚鴻偉於現場紀錄表之簽名，顯係事後虛偽補簽，無從採 為證據云云。惟按行政法院應依職權調查事實關係，不受當 事人主張之拘束；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據 之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽，為行政訴 訟法第125條第1項、第189條第1項前段所明定。本件被告派 員於102年11月22日前後系爭建物稽查時，未拍照存證，其 結果僅為無從利用照片影像為直接證據而已，非謂不得採用 其他證據以資證明原告有無繼續營業事實之真偽。本院係依 民眾檢舉記錄、現場紀錄表、被告於原處分作成後所拍攝之 照片等證據，參酌證人鄭明書及譚鴻偉之證詞，作成上開不 利於原告之事實判斷，已如前述。至於現場紀錄表，其上分 別有都發局承辦員鄭明書、警察局人員譚鴻偉、環保局人員 黃國聲在各單位「稽查人員簽章欄」上簽名，稽查紀錄內容 亦無悖於證人鄭明書、譚鴻偉之陳述，足以擔保證據之信憑 性。又證人即派出所警員譚鴻偉確有於稽查時到場，此為兩 造不爭之事實，則其究係當場於現場紀錄表上簽名，或係事 後補簽，純屬行政作業問題，不影響本院採信現場紀錄表之
證明力。又現場紀錄表之格式，於「業者具結」欄，有括號 註記「業者如拒絕簽名或蓋章者，由本府工作人員2人簽名 」等語，應係為確保現場紀錄表記載內容之可信度，以免將 就記載內容發生爭執，對所屬職員執行稽查之職務命令，非 謂於業者拒絕簽名時，須由2名稽查人員簽名，現場紀錄表 始得採為證據。是以，原告堅指證人譚鴻偉在現場紀錄表之 簽名，係事後補簽等情，縱屬事實，亦不足以影響本院上開 事實之判斷。原告上開主張，亦與誠信原則、比例原則無涉 ，尚非可採。
㈣、原告雖主張原處分書之裁處書日期記載有誤，有違行政行為 明確原則，應屬無效云云。然按「行政處分如有誤寫、誤算 或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之 。」行政程序法第101條第1項定有明文。可知行政處分有誤 寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，並不妨礙相對人理解行 政處分之內容記載，即不影響行政處分所形成之公法上權利 義務關係，此時行政處分之效力繼續發生，僅處分機關得隨 時或依申請更正而已。本件原處分之裁處書日期，雖記載： 「民國102年2月24日」，然原處分事實欄記載：「查獲（證 ）日期：102年11月22 日」，觀諸日期記載之先後順序，處 分書裁處日期竟在查獲日期之前，即可查知其日期記載有顯 然之錯誤存在。又被告係以103年2月24日府都規字第103015 1755號函檢附該裁處書送達原告，則比對發函日期文號、裁 處書日期字號，即可查知應係「民國103年2月24日」之誤寫 誤繕，而就上開處分函及裁處書之整體觀察結果，亦不因日 期記載錯誤而妨礙行政處分內容之理解。是以，本件原處分 上開日期記載之顯然錯誤，並不影響其效力，且被告亦以10 3年4月14日府都規字第1030339750號函更正在案，原告上開 主張，即非可採。
㈤、末按裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度 、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受 處罰者之資力，行政罰法第18條第1項定有明文。又被告為 落實臺南市土地或建築物合法之使用，維持民眾生活環境品 質，針對違反都市計畫法案件，建立公平合理適當之行政裁 量，減少裁罰爭議及促成行政目的之達成所訂定之統一裁罰 基準附表第3點規定，違規案件種類為一般行業規定者，於 適用都市計畫法第79條情形，裁罰基準為：「第1次裁罰： 處6萬元罰鍰並勒令立即停止違規之使用或恢復原狀。第2次 裁罰：處12萬元罰鍰並勒令立即停止違規之使用或恢復原狀 ．．．。」核與都市計畫法第79條之意旨並無違背，本院自 得予以援用。被告審酌原告經第1次裁處後，仍繼續違規經
營機車修理業，而遭他人檢舉，顯係故意，乃依上開規定處 以12萬元罰鍰，顯已考量原告違法情節之輕重、應受責難程 度、所得利益及資力，而給予原告適度裁處，核無違誤。又 按次連續處罰之規定，係就持續違規事實予以評價及計算其 法律上之違規次數，而使行政機關每處罰一次即各別構成一 次違規行為，故於每次評價處罰之間，應有合理之間隔時間 ，以免處罰過密而違反比例原則（參照司法院釋字第604號 解釋、最高行政法院98年11月份決議意旨）。又第1次裁處 書勒令原告停止將系爭建物作為機車修理業使用之不作為義 務，性質上於收受處分時即可立即為之，無須一定作為之準 備時間。而原告前於102年7月29日遭查獲違規營業，經被告 於102年9月4日為第1次裁處罰鍰並勒令停止使用或恢復原狀 ，處分書業於102年9月6日送達於原告，有送達證書在卷可 按（處分卷第78頁）。是以，原告自收受第1次裁處處分書 後，迄於本件於102年11月22日第2次稽查時止，已逾2個月 ；迄至原處分於103年2月24日裁處時，則已逾5個月，足認 已有合理之間隔時間，並無違反比例原則。原告另主張被告 於4個月內2度稽查、裁罰，未考量受處罰者所得之利益及資 力，顯違反行政罰法第18條第1項之規定云云，亦無可取。五、綜上所述，原告前揭主張，既均不可採。則被告依都市計畫 法第79條第1項規定所為原處分，並無違誤，訴願決定遞予 維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由， 應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結 果無影響，爰不逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 25 日 高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 12 月 25 日
書記官 宋 鑠 瑾