高雄高等行政法院判決
103年度訴字第273號
民國103年11月27日辯論終結
原 告 鏵豐營造有限公司
代 表 人 林隴志
訴訟代理人 高進棖 律師
被 告 經濟部水利署第五河川局
代 表 人 洪丕振
訴訟代理人 何永福 律師
複代理人 嚴天琮 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國103年5月20日工程訴字第10300167940號申訴審議判斷
，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣被告辦理「北港溪斷面83-86疏濬工程」（下稱系爭工程 ）採購招標案，採最低標為得標之方式，開標結果以原告投 標價新臺幣（下同）4,469,000元為最低標。惟被告認最低 標標價低於底價80％，顯偏低不合理，有降低品質、不能誠 信履約之虞，經發函通知原告提出說明後，仍認原告提出說 明為不合理，遂以民國103年1月13日水五管字第1030200385 0號函及103年1月14日水五管字第10302003970號函不予決標 予原告並廢標（以下合稱原處分）。原告不服，提出異議， 經被告以103年1月28日水五管字第10350008660號函作出維 持原處分之異議處理結果，原告仍表不服，提起申訴，經審 議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告投標之總標價4,469,000元，較諸其他競標廠商雖有偏 低，然此係因原告擁有挖土機、剷土機、灑水水車、地磅設 備及配合之廠商，原告親族間多從事營造砂石業，得以免費 借用相關機具，不用向外租用機械。且碎石級配有配合之砂 石場提供，提供價格低於市場行情，故原告工作成本遠低於 他競標廠商市價，且原告目前承包之工程已全數完工，急待 新工程之取得，以維持員工之正常運作，並無不合理之處， 實無降低品質，或不能誠信履約之虞。嗣於接獲被告102年1 2月4日水五管字第10202125110號函（下稱102年12月4日通 知函）命限期提出說明後，原告已依被告通知，以102年12
月6日102鏵豐字第102120601號函（下稱102年12月6日說明 函）就上開各情向被告提出說明在案。況本件採購僅係單純 之疏濬工程由得標廠商提供機具設備進行疏濬，與一般工程 或財物採購不同，並無降低「工程品質」或「不能誠信履約 」等情事。
㈡、依照政府採購法第58條規定，機關如認為最低標廠商之總標 價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約 之虞或其他特殊情形時，應限期最低標廠商提出擔保而照價 決標；或限期通知最低標廠商提出說明，若說明不合理者， 最低標廠商可提出擔保，照價決標。若最低標廠商未於機關 通知期限內提出合理之說明或擔保者，方不予決標予最低標 廠商，且應以次低標廠商為最低標廠商。本件原告業已提出 說明並表明願意提供擔保金，詎被告未通知原告提供擔保， 逕為不予決標，顯有違反政府採購法第58條規定。被告雖執 以「政府採購法第58條處理總標價低於底價80％案件之執行 程序」（下稱執行程序）第5項第2點為其依據，然依其規定 內容，採購機關得不通知最低標廠商提出差額保證金，逕不 決標予該最低標，並拒絕最低標廠商提出差額保證金，不啻 剝奪最低標廠商提出擔保以獲決標之機會，顯與前揭母法規 定相牴觸，應屬無效。
㈢、又按政府採購法第58條末段規定，廠商未於機關通知期限內 提出合理之說明或擔保者，採購機關得不決標予該廠商，並 以次低標廠商為最低標廠商。亦即，縱使採購機關依同條前 段規定，認最低標廠商提出之說明仍不合理，不決標予最低 標者，則依後段規定，應以次低標廠商作為最低標廠商，始 為適法，被告並無逕自作成廢標之裁量權限。
㈣、被告將系爭工程之一部分重新發包「北港溪斷面85-86疏濬 工程併辦土石標售」案，其中疏浚工程標部分由新興營造有 限公司（下稱新興公司）得標。惟新興公司之挖方單價更低 ，僅有原告成本之84％。就固定設備而言，原告洗車設備單 價為186,000元，新興公司為129,771元；原告就地磅、管制 站等設施合計單價為880,000元，新興公司則為456,168元， 被告重新發包之單價遠低本件系爭工程標價，何以被告仍予 以決標，且該採購案仍在進行中，益證原告於系爭工程之得 標價並無不合理之處，且並無不能履約之虞，被告就相同事 件卻做不同處理，顯然違反平等原則。又系爭工程其中部分 已重新招標，倘本院認為原處分已因執行而無回復原狀之可 能，原告所提先位之撤銷訴訟為訴訟類型錯誤，則以備位之 訴改為請求確認行政處分違法之訴訟等情。並聲明求為判決 ：1.先位聲明：請求撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原
處分。2.備位聲明：請求確認申訴審議判斷、異議處理結果 及原處分違法。
三、被告則以︰
㈠、系爭工程經被告依政府採購法第58條不予決標後，俟於103 年6月24日修正招標文件後再重行招標。由新興公司與鑫隆 亨砂石有限公司（下稱鑫隆亨公司）於103年7月16日共同得 標，原告不服原處分及審議判斷，提起撤銷訴訟，已無從補 救及准許，顯欠缺訴之利益。
㈡、政府採購法第58條規定意旨乃防止廠商低價搶標，影響工作 進度及品質，至於是否決標予最低標廠商、次低標廠商，認 定權限均屬採購機關，並未課予採購機關決標給次低標廠商 之義務。本件次低標廠商之標價亦屬偏低，倘若課予被告須 決標予新興公司之義務，亦與本法規定相違。退步言之，縱 被告有決標予次低標廠商之義務，亦應由次低標廠商以權利 受侵害為由，採取救濟途徑，與原告無涉。
㈢、政府採購法第48條第1項各款之規定，對不予開標或決標， 僅設有決標前之時間限制，至於開標之後、決標之前，倘認 有政府採購法第48條第1項各款情形，自得不予決標（包括 保留決標及廢標），又決定不予決標與否，乃法律賦予招標 機關之裁量權限。茲因被告辦理疏濬工程標，發現廠商低價 搶標之案例愈來愈多，遂召開「採購案標價過低解決方案會 議」，決議將系爭工程廢標，改以「採售合一」方式重新招 標，合於政府採購法第48條第1項第8款經主管機關認定之特 殊情形，此乃法律賦予招標機關之裁量權限。又政府採購法 第58條本已賦予機關裁量權，只要最低標廠商未提出合理說 明，機關即得不決標予該廠商，執行程序第5項第2點乃就招 標機關裁量權為更具體之敘明，並無違反母法之規定。㈣、原告102年12月6日說明函未說明機械配合廠商與向外租用之 價差，亦未說明碎石級配之價格與市場行情之比較數據。另 原告標單所附「詳細價目表」為廠商計算標價之依據，標價 總額應與詳細價目表之發包工程費相當始為合理，然原告標 單內所附詳細價目表發包工作費總價為9,861,959元，投標 價卻為4,469,000元，僅為詳細價目表45％，差距過大，且 依原告詳細價目表單價折算，主要施作項目挖方每公噸約2. 25元(計算式：5元×45％)，遠低於市價，顯不合理，而原 告說明亦含混籠統，顯有不合理情形。且被告於102年12月2 7日召開系爭工程「採購案標價過低解決方案會議」，會議 中由採購案設計人員就「本案最低得標金額」與「過往疏濬 工程決標紀錄」序率比、「標價」與「詳細價目表」價差表 示意見，認為標價偏低顯不合理，且原告未說明結構物及AC
部分是否能確實施作，亦未提出相關證據以實其說，無法證 明能誠信履約，被告始作成不予決標之決定。
㈤、系爭工程與「北港溪斷面85-86疏濬工程併辦土石標售」標 案，為不同事件，後者決標係以「土石標價減工程標價」， 價（差值）高者得標，與前者單純辦理疏濬工程之工程標價 不同。況得標廠商新興公司就工程標價雖低於底價80％，但 共同得標廠商鑫龍亨公司之土石標價甚高，兩家公司會有牽 制、制衡作用，對於被告而言，降低品質、不能誠信履約之 可能性較低，故予以決標，原告未慮及此，就工程標、土石 標割裂觀察，率指被告違反平等原則，有失偏頗等情，資為 抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有 無法決標公告、公開招標公告、原告標單、開標紀錄、被告 102年12月4日通知函、原告102年12月6日說明函、原處分、 異議處理結果、審議判斷書附於申訴卷及本院卷可稽，且為 兩造所不爭，堪信為真實。本件兩造之爭點厥為：被告以原 告總標價偏低，有降低品質、不能誠信履行之虞，且未能提 出合理之說明為由，不通知原告提供擔保，逕為不予決標予 原告並廢標之原處分，是否適法？本院判斷如下：㈠、按「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載 明於招標文件中：一、訂有底價之採購，以合於招標文件規 定，且在底價以內之最低標為得標廠商。‧‧‧」「機關辦 理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分 標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其 他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於 機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠 商，並以次低標廠商為最低標廠商。」為政府採購法第52條 第1項第1款、第58條所明定。同法施行細則第79條第1款規 定：「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、 訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價80％者。‧‧‧」 。次按政府採購之主管機關行政院公共工程委員會就上開政 府採購法第58條規定之執行，訂有執行程序供採購機關作為 執行之統一準則，執行程序第5項第2點規定：「最低標未於 機關通知期限內提出說明，或其提出之說明經機關認為顯不 合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其 他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予 該最低標。該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予 拒絕。」另執行程序附註執行原則二規定：「機關通知廠商 提出差額保證金前，應予提出說明之機會；廠商無自行擇定 提出說明或差額保證金之權利。機關未通知廠商提出差額保
證金者，縱廠商主動提出差額保證金，機關亦應拒絕。」係 主管機關基於職權，本諸政府採購法第58條之意旨，所為細 節性、技術性解釋規定，且與母法及法律保留原則並無違背 ，本院自得予以援用。又衡諸政府採購法第58條規範意旨在 於政府採購以最低標為得標之情形，固希望以越低的價格決 標，對其越有利，惟若廠商以不合理之低價搶標而得標，未 必有誠信履行契約的意願，採購機關若仍決標給該廠商，可 能影響採購之品質及履約，最後導致採購機關及公共利益的 損失，故賦予採購機關不予決標給該廠商之權限，藉以保護 採購機關及公共利益。就合乎此規範目的之解釋，最低標廠 商之總標價是否有「顯不合理，有降低品質、不能誠信履約 之虞」、通知廠商提出說明或擔保、廠商提出之說明是否合 理，其認定權限應屬採購機關，而非最低標之廠商，自應由 採購機關本於自身採購經驗與專業性，衡量具體情形而為判 斷，如無恣意或率斷之情形，行政法院當應尊重採購機關之 決定。
㈡、經查，本件被告所辦理公開招標之系爭工程採購案，公告採 購案預算金額為18,960,900元，係採最低標之決標方式，而 開標結果，原告投標金額4,469,000元，為10家合格投標廠 商中之最低標，惟其投標金額低於底價80％，亦低於各有效 標廠商標價平均值80％（7,515,120元），此為兩造所不爭 ，並有公開招標公告、原告標單、開標紀錄、無法決標公告 在卷足憑。被告認原告雖為最低標之廠商，但其標價偏低， 顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，故依政府採購 法第58條及執行程序第5項第2點規定，以102年12月4日通知 函通知原告提出說明，原告雖以102年12月6日說明函稱：「 ‧‧‧標價偏低之原因說明如下：1.本公司擁有挖土機、剷 土機、灑水水車及配合之廠商，不需向外租用機械。2.碎石 級配有配合之砂石場提供，價格低於市場行情。3.本公司擁 有地磅設備，可拆裝使用，且無須向外租用。4.且本公司目 前承包之工程已全數完工，急待新工程之取得，以維持員工 之正常運作。‧‧‧」等語，以資說明。惟查，原告之總標 價4,469,000元不僅低於底價80％，且低於有效標廠商標價 平均值80％（7,515,120元），有如前述，亦遠低於原告標 單所載發包工作費總價9,861,959元，客觀上顯示係賠本以 低於對外發包工作總價成本投標，有違一般常規交易，而原 告102年12月6日說明函就此卻未予說明。又衡諸一般商業常 識，原告與配合廠商或其他公司間，係財務互相獨立之營利 事業，配合廠商顯然不可能長期無償提供機具及服務。倘原 告採租用機具方式，理應說明配合廠商提供之優惠價格及節
省成本之計算結果，始能解消採購機關之疑慮。再者，原告 泛稱碎石級配之配合廠商提供低於市場之價格云云，惟並無 任何具體說明，無從據以比較市場行情，尚難釋明原告何以 具有顯著低成本之競爭優勢。此外，被告就系爭工程召開「 採購案標價過低解決方案會議」時，就過往疏濬工程決標資 料，其得標金額除以預算金額之序率最低為35.68％，系爭 工程最低標價4,469,000元除以預算金額18,960,900元為23. 57％，低於過往紀錄。且其標單所寫標價4,469,000元與詳 細價目表9,861,959元有差異（比例約為0.45），所列瀝青 混凝土鋪設之單價100元（如以標價折算約45元），遠低於 市價。廠商所述理由尚屬合理，但未說明結構物及AC部分是 否能依設計數量確實施作各等情，詳加討論，並作成會議結 論：「．．．標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信 履約之虞，建議依採購法第58條規定程序儘速辦理」（本院 卷第117頁）。綜上各情，可知被告乃本其採購經驗與專業 ，考量「本案最低得標金額」與「過往疏濬工程決標紀錄」 序率比、「標價」與「詳細價目表」、「原告未說明結構物 及AC部分是否能確實施作」等因素，認定原告標價偏低，有 降低品質、不能誠信履約之疑慮，作成原告102年12月6日說 明函無法合理說明之判斷，乃依政府府採購法第58條及執行 程序第5項第2點規定，作成不決標予原告之原處分，尚無恣 意或率斷之情事，揆諸前揭規定及說明，於法即無不合。㈢、原告雖主張依政府採購法第58條規定，被告倘認原告提出之 說明不合理，應改命原告提供擔保，除非原告未提供擔保， 否則不能依該條規定不予決標。至於執行程序第5項第2點規 定內容，顯有牴觸母法，應屬無效。而原告已表明願提供差 額保證金，被告竟依執行程序第5項第2點規定，逕為不決標 予原告之原處分，顯有違誤云云。惟按政府採購法第58條規 定謂：「機關辦理採購採最低標決標時．．．，得限期通知 該廠商提出說明『或』擔保。廠商未於機關通知期限內提出 合理之說明『或』擔保者，得不決標予該廠商．．．」就文 義而言，係指得限期通知廠商「提出說明」或「提出擔保」 二種方式，採二擇一之關係，並非必須經過上述二種方式之 通知程序後，始能為不決標予該廠商。又辦理招標公告之法 律性質為「要約引誘」，廠商投標行為則屬「要約」行為， 採購機關之決標行為始為契約承諾，則就採購契約之法理而 言，採購機關在決標為契約承諾以前，原則上即不受拘束。 再者，倘得標者就政府採購案屆時無法履約，造成公共事務 之延誤，勢必影響及於公共安全或其他公共利益之損失，性 質上並非皆適於以金錢擔保。又參諸政府採購法第58條為防
止廠商低價搶標，影響工作進度及品質，故賦予採購機關不 予決標給該廠商權限之規範目的，解釋上採購機關如認得標 廠商無法提出合理之說明，自仍得本諸採購經驗及專業，依 個案情形判斷可否由最低標廠商提供金錢擔保代替合理之說 明，始合於政府採購法第58條立法意旨。是以，執行程序第 5項第2點規定內容，即係依上開法律意旨所為細節性明確規 定，並無牴觸政府採購法第58條。從而，被告基於採購經驗 及專業判斷，認定疏浚北港溪之系爭工程，攸關下游地區居 民之生命財產安全，無法僅憑廠商提供差額保證金之方式以 確保工程品質、公共安全，並避免日後施工爭議，自得不通 知原告提供差額保證金，逕為處分不決標予原告，原告上開 主張，尚無可採。
㈣、原告又主張被告若不決標予原告，依政府採購法第58條規定 應決標予次低標廠商，原告所為廢標處分違法云云。惟查， 政府採購法第58條規定：「．．．得不決標予該廠商，並以 次低標廠商為最低標廠商」就文義而言，並非「應」以次低 標廠商為最低標廠商，顯非強制規定。況就該條賦與採購機 關專業判斷之立法意旨，則次低標是否亦有標價偏低之不合 理、是否有降低品質、不能誠信履約之虞，自仍須委諸採購 機關之專業判斷，非謂不論次低標之情形如何，均應強制決 標予次低標。復參照本件次低標廠商之投標總價為4,690,00 0元，與原告投標總價4,469,000元相差不多，同樣有顯著低 於底價、低於各有效標廠商標價平均值之不合理情形，且經 被告召開會議討論結果，認「次低標金額4,690,000元，除 以預算金額之序率為24.74％，依標價挖方每公頓費用約2.0 元」等情，而決議不決標予次低標廠商，此有「採購案標價 過低解決方案會議」紀錄（本院卷第116頁背面）在卷可參 ，足認此乃被告本諸經驗與專業，所為合乎政府採購法第58 條規範意旨之判斷，並無違誤。況被告是否決標予次低標廠 商，對原告而言，並無法律上利害關係，原告上開主張，洵 不足採。
㈤、原告復主張被告將系爭工程採購案廢標後，就系爭工程之一 部分重新發包「北港溪斷面85-86疏濬工程併辦土石標售」 ，土石部分由新興公司得標，而新興公司之挖方單價較諸原 告於本件之挖方單價更低，足徵原告所提總標價並無不合理 之處云云。惟查，廠商之總標價是否有「顯不合理，有降低 品質、不能誠信履約之虞」情事，其認定權係決定於招標機 關，而非參與競標之廠商，已如前述。況系爭工程包括斷面 83-86全部，性質上為單純辦理疏濬河道之工程標，不包括 採取土石標售價額之土石標。至於「北港溪斷面85-86疏濬
工程併辦土石標售」僅其中85-86斷面部分工程，而其性質 上除疏濬河道之工程標外，另包括採取土石標售價額之土石 標，由兩家公司共同投標亦即改為「採售合一」之招標方式 ，兩者之計價標準已有不一。故新興公司就工程標部分，雖 標價仍有偏低情形，但共同得標之鑫龍亨公司就土石標部分 ，則標價甚高，依土石標價減工程標價，兩者加減據以計算 得出總標價之結果，被告認已無標價偏低情形，且降低品質 、不能誠信履約之可能性較低，故本其經驗及專業判斷予以 決標，與本件系爭工程採購案情況尚有不同，難謂被告所為 違反平等原則。原告就重新發包之「北港溪斷面85-86疏濬 工程併辦土石標售」案，將工程標、土石標割裂觀察，擇其 部分提出主張，亦無可採。
五、綜上所述，原告前揭各項主張，均無可採。被告依政府採購 法第58條規定，所為不予決標予原告並廢標之原處分，並無 違誤，異議處理結果及申訴審議判斷就此部分遞予維持，亦 無不合。原告訴請將申訴審議判斷、異議處理結果、原處分 予以撤銷之先位聲明，及訴請確認申訴審議判斷、異議處理 結果、原處分均違法之備位聲明，均無理由，應予駁回。又 本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經 本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予 敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 11 日 高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 12 月 11 日
書記官 宋 鑠 瑾
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