臺灣高雄地方法院民事判決 102年度原重國字第1號
原 告 李明凱
李長榮
曾春菊
靼虎.犮拉菲
古義雄
古李菊蘭
謝光求
上 一 人
訴訟代理人 謝光忠
原 告 林瑞龍
打亥.伊斯南冠.犮拉菲
林李金葉
李惠民
李美金
李長富
林春福
伊斯瑪哈.單旦.妮芙
曾春桃
曾聖文（即曾義生之承受訴訟人）
曾聖凱（即曾義生之承受訴訟人）
上二人共同
法定代理人 李美貞
上十八人共同
訴訟代理人 陳三兒律師
原 告 藍桂美
邱雅茹
林素雲
上三人共同
訴訟代理人 陳惠美律師
原 告 曾喜秀
劉忠康
劉忠富
上三人共同
訴訟代理人 陳欣怡律師
原 告 林雅芳
訴訟代理人 陳芬芬律師
周信宏律師
陳欣怡律師
被 告 高雄市政府
法定代理人 陳菊
訴訟代理人 劉嵐律師
複代理人 矯恆毅律師
訴訟代理人 周村來律師
周元培律師
洪郁婷律師
被 告 高雄市那瑪夏區區公所
法定代理人 白樣.伊斯理鍛
訴訟代理人 蔡鴻杰律師
複代理人 許雅綺律師
李亭萱律師
董志鴻律師
被 告 行政院農業委員會水土保持局
法定代理人 黃明耀
訴訟代理人 黃效禹
羅文俊
馬興平律師
被 告 經濟部水利署南區水資源局
法定代理人 黃世偉
訴訟代理人 蔡建賢律師
當事人間國家賠償事件，本院民國103 年12月1 日言詞辯論終結
，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面︰
㈠按依國家賠償法（下稱國賠法）請求損害賠償時，應先以書 面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應 即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議 書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之 日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不 成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國賠法第10條第1 項、第11條第1 項分別定有明文。本件原告主張被告應負國 家賠償責任，且於起訴前已以書面分別向各賠償義務機關即 被告請求國家賠償，均經被告拒絕賠償乙節，業據原告提出 經濟部水利署南區水資源局（下稱水資局）100 年度賠議字 第2 號拒絕賠償理由書（本院卷一第130 頁至第134 頁）、 行政院農業委員會（下稱農委會）水土保持局（下稱水保局 ）拒絕賠償理由書（同上卷第136 頁至第143 頁）、高雄市
政府（下稱高市府）拒絕賠償理由書（同上卷第145 頁至第 146 頁）及高雄市○○○區區○○○○○○○○區○○○00 0 ○○區○○○○0000000000號拒絕賠償理由書（同上卷第 148 頁至第151 頁）為證，並為被告所不爭執，是原告於踐 行前揭法條之前置程序規定後提起本訴，於法自無不合。 ㈡次按第168 條至第172 條及前條所定之承受訴訟人，於得為 承受時，應即為承受之聲明，民事訴訟法第175 條第1 項定 有明文。本件原告曾義生提起本件訴訟後，於民國101 年9 月13日死亡，其繼承人即子女曾聖文、曾聖凱於102 年7 月 24日具狀聲明承受訴訟（本院卷三第103 頁），有上開人等 之戶籍謄本在卷可稽（本院卷二第75頁、第76頁、第251 頁 ）；另被告水資局之法定代理人於103 年2 月10日由賴建信 變更為黃世偉（本院卷四第207 頁），並由黃世偉聲明承受 訴訟（同上卷第205 頁），依法均無不合。
貳、實體方面：
一、原告主張：水保局為全國山林保育之業務主管機關，負責全 國有關山林保育及水土保持等相關工作之草擬及各項山林保 育及水土保持業務之執行，然就原高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村 （現改制為高雄市○○○區○○○里○○○○○○○○號DF 004 （原編號「高雄A013」，即那托爾薩溪）之土石流潛勢 溪（下稱系爭溪流），卻未依法劃定為特定水土保持區（下 稱特定水保區）而進行長期水土保持計畫；水資局則於進行 曾文水庫越域引水工程（下稱系爭引水工程）時，已造成大 量湧水而降低地下水位，並加速深層土石風化、增大土石孔 隙現象，水資局卻未加以監測，以致莫拉克颱風自98年8 月 7 日起至同年月9 日止期間，在該區降下豪雨時，地下水位 迅速上升，引發劇烈「管湧現象」，致使邊坡基土被帶出， 砂石頓失依附而產生深層崩塌，大量土石即順系爭溪流而下 ，於同年月9 日17時許，在南沙魯村境內造成土石流災害（ 下稱系爭土石流災害）。此外，系爭土石流災害發生前，水 保局及原高雄縣政府（下稱高縣府）、原高雄縣那瑪夏鄉公 所（下稱那瑪夏鄉公所）均未依災害防救法（下稱災防法） 第3 條第1 項、第2 項、第22條、第23條第1 項、第23條及 土石流防災疏散避難作業規定（下稱土石流作業規定）第3 條辦理土石流防災演練，顯有怠忽職務之處，復以系爭溪流 於98年8 月8 日11時許經發布土石流紅色警戒後，高縣府及 那瑪夏鄉公所卻未通知南沙魯村居民加以警戒，亦未劃定警 戒區域並強制疏散居民，而任由其等在莫拉克颱風過境期間 ，對外交通、通訊全無之情況下，自生自滅，隨後並遭受系 爭土石流災害侵襲，造成如附表一所示李杜秀菊等人死亡，
及附表二所示房屋全倒或半倒之毀損（下稱系爭損害）。據 上，前開機關所屬公務員因執行疏失或怠於執行職務，而致 原告分別受有系爭損害，爰依國賠法第2 條第2 項、第5 條 、國賠法施行細則第18條第1 項、民法第194 條等規定，訴 請被告水保局、水資局，及改制後分別概括承受高縣府、那 瑪夏鄉公所權利義務之高市府、那瑪夏區公所等機關，連帶 負損害賠償責任，並聲明：㈠被告等應連帶給付原告如附表 一、二請求金額欄所示之金額，及自賠償義務機關最後收受 之起訴狀繕本之日即101 年11月15日翌日起至清償日止，按 週年利率5 ％計算之利息。㈡原告願供擔保請准宣告假執行 。
二、被告水保局以：本件致災原因，業經行政院公共工程委員會 （下稱公工會）與國家災害防救科技中心共同委託中國土木 水利工程學會（下稱土木水利學會）於98年10月20日辦理「 莫拉克颱風高雄縣那瑪夏鄉小林村及那瑪夏鄉、桃源鄉致災 原因調查」報告（下稱公工會報告），該報告內容指出：莫 拉克颱風重創南台灣，由中央氣象局那瑪夏雨量站顯示，8 月6 日22時明顯降雨起至8 月9 日24時止，出現歷年最大累 積雨量達1,868 毫米降雨延時達75小時以上，本次降雨特性 為總累積雨量大、降雨延時長皆超過歷年紀錄。而系爭溪流 附近之地質環境主要為三民頁岩、紅花子層、長枝坑層，以 及全新世之階地堆積層所組成，參以系爭溪流歷次颱風前後 影像，可知系爭溪流歷年颱風之崩塌面積均多小於1 公頃， 僅莫拉克颱風致該區總雨量超過2,000 毫米，故累積雨量達 800 毫米時，可視該區地質條件下邊坡開始嚴重崩塌之臨界 總雨量，致系爭溪流於本次風災崩塌面積高達98.58 公頃。 復揆諸監察院就農委會等機關對於系爭土石流災害之發生， 有無妥適落實水土保持措施乙案之調查意見（下稱監院調查 意見），亦載明該院經實地履勘，並依據土石流潛勢溪流調 查及歷年衛星影像等資料顯示，可知莫拉克颱風襲台前，南 沙魯村附近地區並未有明顯破壞水土保持跡象，且此次風災 崩塌租地面積占同林班崩塌面積之比率甚微，顯示系爭土石 流災害係因莫拉克颱風所帶來之超大豪雨及長時降雨所致， 與當地水土保持措施並無直接關聯，原告指稱水保局未善盡 水土保育工作，亦為致災原因云云，顯屬無據。再者，水保 局早於91年2 月22日，依災防法第19條第2 項規定發布實施 「土石流災害防救業務計畫」，並於93年12月23日函頒土石 流作業規定，隨後即每年主動支助地方政府辦理土石流疏散 避難演練，而此次風災前，亦已核定那瑪夏鄉公所在南沙魯 村所舉辦之土石流防災演練計劃，且由那瑪夏鄉公所於風災
前夕之98年8 月5 日，針對南沙魯村及瑪雅村辦理土石流防 災教育宣導，足證水保局災前早已依職權制頒相關法令，以 整合防災單位、強化應變處理能力及建全地區防救災體系， 並且加以落實。繼以，水保局於莫拉克颱風來襲時，亦依規 定傳真土石流警戒區預報單予各級災害應變中心並電話確認 有無收受，及以簡訊、電話語音通知各鄉鎮長、鄉鎮公所業 務主管、承辦人、村里長、土石流防災專員及地方緊急聯絡 人，進行疏散避難行為，堪認水保局已依權責於颱風期間監 控雨量情形，適時發布土石流警戒，並通知地方政府因應。 此外，水保局自92年起至98年間於南沙魯村執行水土保持暨 土砂災害防治等相關工程共計15件，經費達新台幣（下同） 73,470,000元，並無懈怠職務之處。而原告就其所指系爭溪 流應劃為特定水保區乙節，並未舉證其必要性及與系爭土石 流災害發生之關聯性，其主張水保局所屬公務員怠於執行職 務而應負擔國家賠償責任云云，自屬無據等語置辯。並聲明 ：㈠原告之訴駁回。㈡如受不利之判決，願供擔保請准宣告 免為假執行。
三、被告水資局則以：水資局於92年報奉行政院核定推動系爭引 水工程，而該工程計畫已於91年6 月通過環境影響評估審查 ，那瑪夏鄉公所亦於94年2 月召開原住民保留地土地權利審 查委員會，決議同意撥用，並依程序報高縣府原民局轉行政 院原民會取得同意撥用函後，提報國有財產局辦理撥用程序 ，均係依法行政所為。原告雖指水資局未經變更環影響評估 ，即擅自將攔河堰址往上游移4 百公尺，並以農地改良為名 ，在那瑪夏鄉公所內多處山坡地保育區內填土墊高，業經環 評委員於環保署98年4 月27日第3 次專案小組會議中表示此 舉可能影響荖濃溪行水區與填土區邊坡穩定性云云。惟原告 所稱攔河堰位址係在荖濃溪上游河段，與系爭土石流災害發 生地點位在旗山溪上游河段及其支流，兩者分屬不同流域， 自無因果關係可言。又水資局係依循國內外普遍純熟之工法 及規範為施工，隧道鑽炸作業對於南沙魯村地區房屋建築、 地基或附近邊坡均無致災程度之震動影響，有公工會報告結 論可證，原告主張因系爭引水工程開炸隧道而造成地層鬆動 ，並導致地滑或土石流云云，並無科學及實務之立論依據， 委無足採。再者，原告就所稱管湧現象，並未具體說明發生 於何處，且其逕以地下水位下降而推斷有管湧現象發生，亦 屬無稽等語置辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、被告高市府以：原高雄縣災害應變中心（下稱縣災害應變中 心）自98年8 月6 日15時一級開設起，農業處即成立「農業 災害及土石流災害緊急應變小組」並進駐縣災害應變中心，
並於98年8 月7 日17時通報那瑪夏鄉災害應變中心（下稱鄉 災害應變中心）依土石流警戒區預報內容進行防災警戒作為 ，隨後即由六龜分局民治派出所巡佐蔡運龍、三民分駐所巡 佐曾天鴻、警員孫明忠、孫榮雄、林清海、蔡運智及王國雄 等7 人，以4 人為1 組，挨家挨戶通知南沙魯村民撤離，並 於98年8 月8 日當晚即安置村民27人於鄉公所3 樓、17人於 三民分駐所及約10人於劉金和村長寓所等情，業經監察院莫 拉克八八水災專案調查報告（下稱監院調查報告）審認在案 ，足見高縣府已盡通報及協助撤離之責。原告雖引公工會報 告，認為總雨量達800 毫米時，河岸邊坡即可能會發生土石 流及嚴重坍方之災難，而當時中央氣象局既持續提供高縣府 有關高雄地區山區降雨量之資訊，高縣府即應執行強制疏散 ，避免居民遭受土石流襲擊云云。惟上開調查報告所稱雨量 數據與土石流關聯性，係國內外專家學者災後組成調查團隊 ，經耗費時日調查研究分析所得，系爭土石流災害發生前尚 無相關之研究，且莫拉克颱風在南沙魯村總降量為歷年颱風 之冠，先前未有任何颱風帶來超過800 毫米之總雨量，是本 件災害發生之原因已超越人力所能預見，原告自不能以此災 後研究之結果，引為高縣府所屬公務員未盡作為義務之依據 。再者，高縣府於平時整備期間，已依土石流作業規定協助 各鄉鎮公所擬定「土石流防災疏散避難計畫」，並於98年5 月1 日防汛期前協助完成更新校核各鄉鎮「土石流防災疏散 避難計畫（含避難處所）」及「土石流保全對象清冊」。另 高縣府歷年均積極向水保局爭取經費，自94年至98年間共計 辦理12場「土石流防災疏散避難演練」及20場「土石流防災 疏散避難宣導」，而南沙魯村亦於98年8 月5 日莫拉克風災 前辦理「土石流防散避難宣導」在案，尚無原告所稱未進行 各項防避災害及救災演練之情事。職故，高縣府所屬公務員 既無怠於執行職務之處，國家賠償責任自無由發生，原告請 求改制後高市府連帶負損害賠償責任，洵屬無據等語置辯。 並聲明：㈠原告之訴駁回。㈡如受不利之判決，願供擔保請 准免假執行。
五、被告那瑪夏區公所則以：按直轄市區公所就屬自治業務範圍 或直轄市政府之交辦事項而為經管之事務，始有當事人能力 ，有最高法院102 年度台上字第2084號判決意旨可資參照。 而那瑪夏區公所依其組織規程第3 條第1 項所定職掌範圍， 並未提及災害防救業務，顯見災害防救非屬那瑪夏區公所之 自治事項，且高市府亦未就此交辦，那瑪夏區公所就本件並 無當事人能力自明；又縱認那瑪夏區公所有當事人能力，然 那瑪夏鄉公所之權利義務於改制後，依地方制度法（下稱地
制法）第87條之3 第1 項規定，既應由改制後之高市府概括 承受，故原告就發生於改制前之系爭土石流災害，自應以改 制後之高市府為請求對象，那瑪夏區公所自非適格之當事人 。退步言之，縱令那瑪夏區公所具當事人能力及被告適格， 然系爭土石流災害發生之原因係「那托爾薩溪上游集水區發 生多處崩塌，引發土石流沖積扇，衝擊南沙魯村聚落形成災 害。…」，有公工會報告可參，可知系爭土石流係因系爭溪 流上游集水區發生多處「崩塌」所造成。而據農委會於98年 12月8 日邀集相關學者專家及權責機關（構），召開「研商 崩塌防災體系架構及分工會議」進行研商，獲致「㈠崩塌係 自然地質演變的一環，其災害發生之隨機性、不確定性與影 響因子變化很大，全坡面皆可能發生... ；欲由崩塌敏感區 來研判災害發生的可能性仍有因難，亦無法完全準確。㈡以 目前國內外現有之科技與技術，崩塌災害預警實務上並不可 行，故世界先進國家係以發生崩塌後之二次災害預防為主， 建議可先進行相關基礎研究；而崩塌發生後之監測、疏散、 避難及治理仍可評估納入防災體系」等與會意見，可知崩塌 尚非人力以目前之科技、技術可得預測，則連具有專業知識 之學者專家尚無法預測崩塌，自難期待那瑪夏鄉公所所屬一 般公務員可得預見其崩塌並繼而引發系爭土石流災害。再者 ，南沙魯村之前歷經颱風總雨量未曾超過800 毫米，且未曾 發生土石流災害，益徵那瑪夏鄉公所所屬公務員對總雨量達 800 毫米時，河岸邊坡即可能會發生土石流災難確無預見可 能性。復以，由當時原規劃之避難處所即民族國小亦遭土石 流淹沒，故縱使那瑪夏鄉公所當時有進行強制撤離至上開避 難處所，亦無法避免系爭損害之發生，可見系爭損害結果與 有無執行強制撤離作為間，並無因果關係。更何況，以當時 南沙魯村對外交通中斷、通訊斷續不定之狀態下，亦無法期 待當時留守鄉災害應變中心值勤之6 名公務員進行強制撤離 。職故，那瑪夏鄉公所所屬公務員仍有強制撤離之裁量空間 ，並無怠於執行職務情事，原告主張那瑪夏區公所應概括承 受那瑪夏鄉公所之權利義務，而對原告負損害賠償責任，自 屬無據。並聲明：㈠原告之訴駁回。㈡如受不利之判決，願 供擔保請准免假執行。
六、兩造不爭執事項：
㈠99年12月25日原高雄縣因改制併入高雄市，那瑪夏鄉公所改 制為那瑪夏區區公所。高縣府如有原告所指國家賠償責任發 生，應由高市府概括承受之。
㈡莫拉克颱風自98年8 月6 日起至同年9 日止期間，在高雄山 區降下近2,000 毫米之超大豪雨。
㈢系爭土石流災害造成如附表一所示被害人死亡，及如附表二 所示房屋遭毀損或滅失。
七、兩造爭執事項：
㈠那瑪夏區公所有無當事人能力及本件被告適格？ ㈡本件致災原因為何？被告水保局或水資局有無原告所指執行 過失或怠於執行職務之情形？
㈢高縣府及那瑪夏鄉公所（下合稱原地方機關）所屬公務人員 ，有無怠於執行職務之疏失？
㈣被告如有原告所指國家賠償責任發生，其等各得請求之項目 及金額為何？
八、本院得心證理由：
㈠被告那瑪夏區公所有無當事人能力及本件被告適格？ ⒈按當事人能力之有無，固以權利能力之有無為準，中央或地 方機關，無獨立之人格，本不得為訴訟之主體，惟實務上中 央或地方機關基於法律之授權執行其職務，皆係以其機關名 義在私法上行使權利或負擔義務，若不認其可為訴訟主體， 不獨不足以維護交易之安全，並與訴訟經濟原則有違。且國 賠法第9 條至第11條規定有賠償義務機關，土地法第68條亦 有登記錯誤之損害賠償由地政機關負責之規定，如因而涉訟 ，自應由賠償義務機關或地政機關應訴。此為92年2 月7 日 民事訴訟法修正時，於第40條增列第4 項，規定中央及地方 機關有當事人能力之所由。故國家得以經管該事務之政府機 關為當事人，省、縣（市）、鄉（鎮、市）、直轄市自亦可 以經管該事務之機關為當事人。次按地方制度法（下稱地制 法）用詞之定義如下：一、地方自治團體：指依本法實施地 方自治，具公法人地位之團體；直轄市、縣（市）、鄉（鎮 、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級 政府委辦事項；直轄市政府置市長一人，對外代表該市，綜 理市政，由市民依法選舉之，每屆任期四年，連選得連任一 屆；直轄市、市之區公所，置區長一人，由市長依法任用， 承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員；縣（市）改制 或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市 、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有 資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受， 地制法第2 第1 款前段、第14條、第55條第1 項前段、第58 條第1 項、第87條之3 第1 項定有明文。觀諸地制法條文體 系，直轄市屬於第14條規定之地方自治團體，屬於公法人， 有獨立之權利能力（條列地制法第3 章地方自治第1 節地方 自治團體及其居民之權利與義務）。直轄市政府屬於直轄市 公法人之行政機關（地制法第55條第1 項前段、條列地制法
第3 章地方自治第4 節自治組織第2 款地方行政機關）。又 鄉鎮市改制前固為地方自治團體，為公法人，惟改制後併入 直轄市（公法人），成為地制法第58條第1 項所指之「區公 所」，其原有資產、負債及其他權利義務依同法第87條之3 第1 項固由直轄市概括承受，然該法第58條第1 項之「區公 所」係條列在地制法第3 章地方自治第4 節自治組織第2 款 地方行政機關中，屬於直轄市之行政機關（隸屬直轄市政府 之下），亦即在組織法上以地制法第58條第1 項為據，非屬 直轄市政府之內部單位，否則區公所在組織法上不應規定於 地制法之中，而應依直轄市之組織自主權限，自行規定於直 轄市政府之組織自治法規內。是以，區公所應屬直轄市之行 政機關（隸屬直轄市市政府之下），而非直轄市政府之內部 單位，亦即於區公所之自治業務範圍或受直轄市政府交辦事 項，依民事訴訟法第40條第4 項規定，自有當事人能力。 ⒉查，那瑪夏區公所組織規程（下稱系爭組織規程）第2 條規 定：「那瑪夏區公所（以下簡稱本所）置區長，承市長之命 、高雄市政府（以下簡稱本府）民政局局長之指導監督，綜 理區政，並指揮監督所屬員工。本所依法辦理轄區內自治業 務及執行交辦事項，分別受本府各局、處、委員會督導。區 轄內之警察、戶政、衛生、國民中小學等機關、學校及區清 潔隊、消防單位，對於協助轄區內自治業務、為民服務工作 及執行上級交辦事項應受區長之指導」；第3 條復規定：「 本所設有民政課、經建課、農觀課、秘書室，分掌各項業務 及本府授權事項」，有系爭組織規程附卷可憑（本院卷五第 150 頁），足認那瑪夏區公所之區長對區轄內之警察、戶政 、衛生、國民中小學等機關、學校及區清潔隊、消防單位， 關於協助轄內自治業務、為民服務工作及執行上級交辦事項 有指導權，顯有獨立明確之自治業務範圍，在執行其自治業 務事項上應係以其名義對外為之。復以災害防救法（下稱災 防法）第24條第1 項規定：為保護人民生命、財產安全或防 止災害擴大，直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公 所於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作 適當之安置，可知那瑪夏區公所於災害發生或有發生之虞時 ，亦負有勸告或強制撤離區內人民並為適當安置之責，且依 土石流作業規定，區公所平時即應研訂土石流防災疏散避難 計畫、建立保全住戶名冊等整備工作，並於災害來臨時，成 立災害應變中心進行民眾疏散避難、收容及向直轄市災害應 變中心彙整陳報疏散避難執行狀況（參見土石流作業規定第 3 點㈡⒉、㈢⒈、第4 點㈤、㈥等規定），顯見災害防救亦 屬那瑪夏區公所業務範圍無疑，而與其內部有無常設專責單
位辦理無涉，故那瑪夏區公所以系爭組織規程未見有關災害 防救之課別及業務職掌乙情，抗辯災害防救不屬其自治業務 範圍云云，自有未合，不可採信。那瑪夏區公所依上開民事 訴訟法第40條第4 項規定及說明，應認具有當事人能力。 ⒊第按所謂當事人適格，係指當事人就具體特定之訴訟，得以 自己之名義為原告或被告，而受為訴訟標的法律關係之本案 判決之資格而言。故在給付之訴，若原告主張其為訴訟標的 法律關係之權利主體，他造為訴訟標的法律關係之義務主體 ，其當事人即為適格。至原告是否確為權利人，被告是否確 為義務人，乃為訴訟標的法律關係之要件是否具備，即訴訟 實體上有無理由之問題，並非當事人適格之欠缺（最高法院 86年度台上字第16號、93年度台上字第382 號判決要旨參照 ）。本件原告主張那瑪夏區公所所屬公務員怠於執行職務， 致其等權利遭受損害，而依國賠法第2 條第2 項後段規定對 那瑪夏區公所請求損害賠償，則那瑪夏區公所既係原告主張 原因事實所示之法律關係義務主體，其於當事人適格之要件 即無欠缺，至原告主張之國家賠償責任是否成立暨其責任是 否因地制法第87條之3 第1 項規定由改制後之高市府概括承 受，則屬訴訟實體上有無理由之問題，那瑪夏區公所徒以本 件係在其組織改制後起訴，高市府依上開地制法規定應概括 承受那瑪夏鄉公所之權利義務等語置辯，認其不具被告適格 云云，亦無可取。
㈡本件致災原因為何？被告水保局或水資局有無原告所指執行 過失或怠於執行職務之情形？
⒈按現代國家賠償法固然已經拋棄以公務員執行職務主觀上有 過失、客觀上違法為基礎之國家賠償理論，而側重於危險分 擔之原則，讓人民在日常生活中，因為公益而受有特別犧牲 時，縱然公務員合法執行職務，仍允許受損害之人民得請求 國家賠償。因此在行政法上發展出各種不同的請求權，以彌 補人民所受到來自於國家機關行政行為所造成之損害。惟無 論哪一種國家責任，仍均限於人民因為國家機關之作為或者 所採取之活動，因公益而受到損害時，方得請求國家機關補 償或者國家賠償。如果是天災所造成之損失，則屬於社會救 助之範疇，其法理與國家賠償之法理迥然不同，自應分別對 待，各自依其法理原則而為判斷。
⒉本件系爭土石流災害之成因，係莫拉克颱風在原高雄縣山區 降下史無前例之超大豪雨後，導致系爭溪流上游集水區發生 多處崩塌所引發，進而造成系爭損害之結果，此有公工會報 告所載：「由於超大雨量之影響，那托爾溪沿岸嚴重坍方， 共計98.58 公頃進而造成土石流掩埋」等語足資佐證（外放
公工會報告第5-50頁），且兩造對於上揭系爭土石流災害發 生之因果歷程，並無爭執，堪予認定。其次，本件莫拉克颱 風在南沙魯村地區之降雨量，依據該區附近之中央氣象局甲 仙雨量站顯示，自98年8 月6 日22時明顯降雨起至8 月9 日 24時止，出現歷年最大累積雨量達1868毫米降雨延時達75小 時以上，本次降雨特性為總累積雨量大、降雨延時長皆超過 歷年來紀錄。及就那瑪夏區內之表湖雨量站顯示，該颱風之 總雨量為1597毫米，為歷年颱風帶來總雨量之冠，遠超過第 二名之敏督利颱風帶來總雨量790 毫米及第三名卡玫基颱風 總雨量695 毫米，有公工會報告內容可考（見外放該報告第 5-3 頁至第5-7 頁、第5-15頁、第5-22頁）。土木水利學會 團隊依據上開多項超越歷史紀錄之雨量統計資料，並實地調 查系爭溪流附近之地質環境主要為三民頁岩、紅花子層、長 枝坑層，以及全新世之階地堆積層，復對照於歷次颱風前後 影像分析判讀後，推論總雨量800 毫米可視為本區地質條件 下邊坡開始嚴重崩坍之臨界總雨量，並以科學方法分析研究 其他各項環境及可能人為因素後，認為莫拉克颱風所帶來之 超大雨量，乃南沙魯村災害之「最主要」原因（見外放公工 會報告第5-22頁至第5-29頁、第5-50頁至第5-52頁、第5-62 頁），足徵被告水保局及水資局抗辯系爭損害係因超大降雨 量之天災因素所導致乙節，顯非無稽。
⒊原告固主張水保局數十年來不僅未將系爭溪流依法劃為特定 水土保持區及致力水土保育工作，反而一再縱容山林之砍伐 ，使坡地易於崩塌，同係致災原因云云，惟為水保局所否認 。經查，有關系爭溪流在本件災前之水土保持狀況乙節，經 土木水利學會調查結果顯示：「南沙魯村那托爾薩溪沿岸崩 塌區為第100 林班地，由林務局民國98年11月19日提供之資 料說明，此區最後一次造林完成於民國75年，且該區近五年 內無盜伐、濫墾占用、違規之情事發生。依經驗於伐木後之 3 至10年間，對邊坡安全之影響較大，爾後隨林木的成長， 邊坡將愈趨穩定。本區造林已達20多年，且由崩塌前之照片 顯示林相良好，故排除伐木與造林作業對南沙魯村那托爾溪 沿岸崩塌造成影響」（見公工會報告第5-51頁、第5-52頁) ，及據監院調查意見所述：「依87年至97年衛星圖影像顯示 ，高縣DF004 潛勢溪流（即系爭溪流）及上游集水區，莫拉 克風災前歷年並無明顯崩塌，植被覆蓋良好」等語（本院卷 一第96頁背面），一致認為系爭溪流沿岸崩塌區域內，業經 造林完成20餘年之久，林相良好，邊坡植被覆蓋良好而穩定 ，近年來亦無盜伐、濫墾及違規占用等情事。而監察院並依 上開調查所得，於該院調查意見中明確指出：「經本院實地
履勘，並依據土石流潛勢溪流調查及歷年衛星影像等資料顯 示，莫拉克颱風襲台前，高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村地區附近 並未有明顯破壞水土保持跡象，且此次風災崩塌租地面積占 同林班崩塌面積之比率甚微，顯示此次莫拉克颱風造成38人 死亡之重大事故，其致災原因尚難謂與當地水土保持措施有 直接關聯」（本院卷一第97頁) ，足認原告主張被告水保局 未將系爭溪流劃為特定水保區，不事區內山林及水土復育， 長期放任山林之砍伐云云，應屬無稽，不足為取。 ⒋再者，原告主張被告水資局未監測系爭引水工程湧水量，以 致工區地下水位下降後，遇到颱風豪雨時，引發劇烈管湧現 象，造成邊坡大量土石崩塌，而發生系爭土石流災害云云， 並舉原告靼虎‧犮拉菲、證人魯台營之證詞及自由時報報導 、論文摘要等件為證。亦為水資局所否認，並以前揭情詞為 辯。經查：
①系爭溪流在災前之坡岸植被覆蓋良好、林相完整，故經公工 會報告及監院調查意見一致認為可排除水土保持措施與致災 原因之關聯性乙節，業如前述，衡情，系爭溪流邊坡苟有地 下水流失，土石結構鬆動之情，當會影響其上植被及林木生 長，足徵原告水位下降暨土石結構變異之說，容可置疑。且 系爭溪流域坡地既無破壞跡象，則原告指稱水資局以農地改 良為名，在山坡保育區內填土墊高乙節，縱令屬實，亦與系 爭溪流無涉，堪予認定。
②原告雖引自由時報報導（本院卷四第154 頁）為據，證明系 爭引水工程造成地下水位降低乙節，然揆其報導所指地下水 源外溢及水位降低現象，係發生在高雄市桃源區「荖濃溪斷 層」，與那瑪夏區內所屬小林斷層或旗山斷層（見公工會報 告第2-17頁說明；本院卷四第161 頁引水工程剖面圖）顯有 區隔，此觀證人魯台營於本院亦證稱該報導所指湧水現象係 在東隧道東口之勤和村（位在原高雄縣桃源鄉），不是本件 之南沙魯村等語自明（本院卷五第164 頁、第167 頁），並 參酌系爭引水工程位置示意圖所示（見公工會報告第2-1 頁 ），東隧道長達9.6 公里，勤和村及南沙魯村分別座落在該 隧道東、西兩端出口附近，是以，姑不論其報導之現象與所 謂「管湧」造成大量土石崩落間因果關係是否存在，單就其 指述地下水流失之位置而言，既與南沙魯村相距9.6 公里之 遙，其間尚有「老人溪向斜」、「老人溪背斜」、「高中斷 層」等地理構造阻隔（見上開引水工程剖面圖），自難認兩 者水脈有何關連，原告逕執該報導為憑，即無可取。 ③又原告靼虎‧犮拉菲於本院固曾依當事人訊問程序具結陳稱 ：在本次風災前，其曾發現東隧道西口（下稱系爭隧道口）
上方山頂有土石崩落或滑落，且隧道口湧出大量之水，形成 小河，因將漫淹至其田地，經向相關單位反應後，有作一條 小水溝處理等語（本院卷五第116 頁、第117 頁）；另證人 魯台營則證稱：伊曾看過東隧道鑿洞兩頭都有地下水湧出等 語（本院卷五第164 頁）。然核其等所述流水情節，充其量 僅能證明系爭隧道口附近有大量水流出現，至該水流是否來 自工區山脈之地下水？該區地下水位是否下降？下降程度如 何？是否足以導致所謂管湧現象？則無足證明。復且，靼虎 ‧犮拉菲及魯台營所述水流或山頂土石崩落地點均在系爭隧 道口附近，然本件系爭土石流災害係系爭溪流「上游」集水 區發生多處崩塌所致，有公工會報告調查結論暨所附系爭溪 流於莫拉克颱風前後空拍影像可資參照（外放公工會報告第 3-12頁、第3-13頁、第5-26頁、第5-27頁、第5-50頁、第5- 51頁）。而系爭溪流起源於南沙魯村東方之山區，向西流經 南沙魯村南側後，注入旗山溪；系爭引水工程之東隧道則與 系爭溪流平行，而自系爭溪流南側山脈橫向穿越而過，系爭 隧道口即位在南沙魯村南方不遠處等情，亦有上開空拍影像 （公工會報告第3-13頁、第5-27頁、本院卷四第128 頁至第 131 頁）、工程示意圖（同上報告第2-1 頁）及有關那瑪夏 鄉地質環境變化之說明（同上報告第3-70頁）可稽，足見主