臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第173號
原 告 信義房屋仲介股份有限公司
代 表 人 周俊吉
訴訟代理人 羅凱正律師
被 告 臺北市政府地政局
代 表 人 黃榮峰
訴訟代理人 沈瑞芬
薛儀君
鄭素惠
上列當事人間不動產經紀業管理條例事件，原告不服臺北市政府
中華民國103年4月24日府訴二字第00000000000 號訴願決定，提
起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標 的金額為新臺幣（下同）22萬元，係在40萬元以下，依行政 訴訟法第229條第2項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以 地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。二、事實概要：原告在網路刊登「臺北市中山區明水路MIRA露台 美宅（98981L）」廣告。經被告查知該廣告內建築物使用執 照所載之使用分區為「商業區（供一般商業使用）」，用途 為「一般事務所」，依臺北市政府民國92年1月7日府都二字 第00000000000 號公告臺北市都市計劃「修訂臺北市基隆河 （中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計 畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分 區與都市設計管制要點』案」，不得作為住宅使用。被告認 原告刊登之廣告載有「美宅」字樣，內容與事實不符，違反 不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，以102年11月26日 北市地○○○00000000000號裁處書裁處原告罰鍰22 萬元（ 以下簡稱：原處分）。原告不服，提起訴願，亦為臺北市政 府103年4月24日府訴二字第00000000000 號訴願決定駁回。 原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）不動產經紀業廣告處理原則第6 點規定：「廣告有下列表 示或表徵之一者，得認定為不實廣告：…」其內容係對不 動產經紀業者課予法律上義務，違反義務者，有遭處罰鍰 之效果，係對人民財產權之限制，依中央法規標準法第 5 條第2款及釋字第443號解釋理由書所示，以法律或法律授
權之法規命令定之，不得以僅具內部效力之行政規則為之 ，始符法律保留原則。又內政部於102年6月13日訂頒不動 產經紀業廣告處理原則前，曾送請消保會研議，消保會10 2年1月16日第11次會議紀錄表示：「不動產經紀業管理條 例針對不動產經紀業者違反本條例雖訂有相關處罰規定， 但並未就不動產經紀業廣告之管理，授權中央主管機關另 定法規命令，是為符合法律保留及授權明確性原則，請先 行確認本處理原則之法源依據及法律效果。」由此可見， 消保會對於不動產經紀業廣告處理原則有無法源已提出質 疑，並認應有法律授權為依據，始符法制。然內政部未遵 循消保會研議，逕以行政規則便宜行事，被告亦依憑內政 部102年6月13日內授中辦地字第00000000000 號函釋辦理 ，顯違反法律保留原則。被告援引違法之不動產經紀業廣 告處理原則作為裁罰依據，原處分即屬違法，應予撤銷。（二）原處分僅因本件廣告文案標題使用「美宅」二字開罰，惟 實際廣告內容說明物件類型時，根本未指稱得供住宅使用 ，何來不實。原處分對廣告文案標題恣意解釋，顯有錯誤 。縱認本件廣告內容所稱「美宅」意指住宅，惟從體系解 釋觀點，不動產經紀業管理條例第21條第2 項規定「廣告 及銷售內容應與事實相符」，係指廣告及銷售內容應同時 符合委託契約書（不動產使用現況之事實）及使用執照內 容（法律上使用限制之事實），系爭廣告對於不動產現況 使用及法律上使用限制之說明，完全符合委託契約書及使 用執照之內容，並非廣告不實。蓋不動產經紀業廣告處理 原則第4 點規定：「廣告應與委託契約書內容及事實相符 。委託契約內容與事實不符者，經紀業應依事實修正廣告 內容。」委託契約書之內容即為物件之現實使用狀況。換 言之，委託人委託經紀業銷售不動產時，經紀業必須依據 受託時不動產現實使用狀況，刊登於廣告內，俾利消費者 知悉不動產使用現況。因此，當委託契約書之內容與不動 產使用狀況（即第4 點所稱之事實）相符者，經紀業必須 依據不動產使用現況之事實刊登於廣告內；當委託契約書 內容與不動產使用現況事實不符者，經紀業應依據不動產 使用現況事實，修正廣告內容。又不動產經紀業廣告處理 原則第6 點規定：「廣告有下列表示或表徵之一者，得認 定為不實廣告：…廣告表示建築物之用途與建造執照或使 用執照所載不符…。」可知廣告及銷售內容除須與「委託 契約書內容」相符外，亦須與「使用執照」所載內容相符 。是以所謂「廣告及銷售內容應與事實相符」，係指廣告 及銷售內容應同時符合委託契約書（即不動產使用現況之
事實）及使用執照之內容（即法律上使用限制之事實）， 具有同時兼顧不動產使用現況事實及法律上使用限制事實 之立法目的。不動產經紀業廣告處理原則第8 點亦規定： 「依第4點、第6點、第7 點規定判斷廣告是否與事實相符 ，應考量下列因素：…」可見，不動產經紀業廣告處理原 則第4點及第6點規定均應為被告認定廣告究否與事實相符 之要件。查系爭廣告之不動產係委託人於102年6月1 日委 託原告銷售，原告受託之初，依據不動產使用狀況刊登網 頁廣告，況且，委託人係依據不動產使用狀況委託原告出 售，原告依據委託契約及不動產使用現況之事實，刊登於 廣告內，符合不動產經紀業廣告處理原則第4 點規定，原 處分未慮及此，僅以廣告內載有「美宅」，即認與使用執 照記載不符，遽認原告刊登不實廣告，顯有違誤。再者， 系爭廣告之不動產坐落在商業區，原告已忠實刊登於廣告 內並已註明「商業區（供一般商業使用）」，完全符合使 用執照之記載，並未與使用執照之記載不符，應已符合不 動產經紀業廣告處理原則第6 點規定。又不動產經紀業管 理條例及不動產經紀業廣告處理原則未就廣告內容之應記 載事項或應如何記載為明文規定，故僅需廣告內容與事實 相符，即非不實廣告。不得謂原告於「商業區（供一般商 業使用）」外，另行依據不動產使用現況增刊類似住宅設 置之圖片，即認屬不實廣告。
（三）依客觀文義解釋，不動產經紀業管理條例第21條第2 項所 稱「廣告及銷售內容應與事實相符」，係指「客觀存在之 事實須與廣告內容一致相符」，縱使現況事實有違使用規 定之情形亦同。例如：某社區將原本使用執照規劃之機車 停車位擅自挖設成社區游泳池，則銷售廣告對於該社區公 共設施之說明，即應為游泳池而非機車停車位。蓋游泳池 固屬違規使用，但為現況事實；機車停車位雖係合法，但 非現實使用狀態，不動產經紀業者倘以廣告宣稱該社區有 機車停車位，即與事實不符。本件不動產之現況事實係由 委託人充作住宅使用，其未按使用執照作一般事務所使用 ，則現況事實即應刊登為類似住宅設置之廣告圖片，否則 即悖離法條文義之射程範圍。被告將法條文義所指「使用 現況之事實」曲解為僅限於「使用執照用途」，已違反客 觀文義之解釋。法條並未明文「廣告及銷售內容應與使用 執照相符」，被告即不得曲解法律，逕自限縮解釋僅能與 使用執照相符，始謂合法廣告。
（四）就目的解釋論，不動產經紀業廣告處理原則第8 點規定： 「依第4點、第6點、第7 點規定判斷廣告是否與事實相符
，應考量下列因素：（一）表示或表徵與實際狀況之差異 程度。（二）表示或表徵之內容，是否足以影響具有普通 知識經驗之相關交易相對人為合理判斷並作成交易決定。 」足見不動產經紀業管理條例第21條第2 項之立法目的， 在保障具有「普通知識經驗」（並非無知識經驗）之交易 相對人，得依據廣告內容為合理判斷並作成交易決定，倘 不實之表示或表徵內容，不足以影響具有「普通知識經驗 」之交易相對人為合理判斷者，亦不得謂為不實廣告。考 量不動產交易價值高，交易相對人絕無可能僅憑廣告內容 即作出交易決定，尚須藉由交易相對人自身之合理判斷， 因此，得為合理判斷之交易相對人，僅限於具有「普通知 識經驗」之相對人，不包含「無知識經驗」之人，此方為 第8 點之制定目的及保護之對象。被告主張：消費者因信 賴廣告而誤認得為與建物使用執照不符之用途云云，顯屬 速斷。再者，本件係成屋銷售，消費者會經由經紀人帶看 房屋、解釋不動產說明書，消費者不會僅因廣告內容而有 錯誤認知或決定購買不動產，此與預售屋銷售不同。不動 產經紀業管理條例第23條已規範不動產經紀業者須於銷售 時持不動產說明書對交易相對人解說。而本件廣告物件之 不動產說明書「產權調查表」第3頁及「其他資料」第1頁 （特別聲明書）均已詳載系爭建物位處商業區所生之法令 使用限制，應無被告所稱消費者將誤信廣告而有承擔受罰 風險之問題。不動產說明書既用於提供消費者交易資訊， 非不得視為廣告之內涵。縱認非屬廣告，亦無礙其協同判 斷銷售廣告是否與事實相符之立法旨趣。不動產經紀業管 理條例第21條第2 項既將「廣告」與「銷售內容」並列， 足證其立法意旨係就消費者獲取交易資訊綜合判斷，避免 誤導，是應無割裂廣告與不動產說明書分別判斷是否與事 實相符之意。況且，為避免具「普通知識經驗」之交易相 對人，在不動產交易過程中，因廣告不實，而影響其判斷 ，若不動產經紀業能提供愈多正確之交易資訊，愈能使具 有「普通知識經驗」之交易相對人，依憑其對不動產之知 識經驗，作出合理判斷。因此，原告所提供之廣告內容兼 顧不動產使用現況（即類似住宅設置之圖片）及法律上使 用限制之說明（即商業區，供一般商業使用），更能促進 交易相對人為合理判斷，不至有混淆或誤認。對於不動產 交易具有「普通知識經驗」之交易相對人，就商業區原則 上不得作為住宅使用乙事，理應知悉或已有基本之認識， 絕無可能僅因原告於系爭廣告刊登類似住宅設置之圖片及 同時註明「商業區（供一般商業使用）」，即陷於錯誤。
倘係如此，則該交易相對人應非有「普通知識經驗」之人 ，非不動產經紀業管理條例第21條第2 項及不動產經紀業 廣告處理原則保護之對象。
（五）不動產經紀業廣告處理原則第6點第11 款規定：「廣告表 示建築物之用途與…使用執照所載不符…」，是以，必須 廣告內容有積極之記載，且該積極記載內容與使用執照不 符，方為不實廣告。被告103年1月20日訴願答辯書第6 頁 自承：「第21條僅規定廣告應與事實相符，並無明訂廣告 應記載事項，亦即行銷訴求若未列為廣告內容，並無違反 規定」等語，足見原告縱於不動產交易過程中，以住宅為 行銷訴求，若未將住宅列為廣告內容，即無違反第21條第 2 項規定。然原告為兼顧現況事實及法令限制，在網頁廣 告刊登類似住宅設置之圖片，並註明「物件類型為大樓、 辦公、成屋、商業區（供一般商業使用）」，俾供交易相 對人正確且充分之交易資訊，由此可見，原告係誠實告知 交易資訊，並無蓄意隱瞞該不動產坐落商業區之事實，且 不動產說明書中亦詳為揭露。相較之下，若原告根本未於 廣告中登載任何資訊，抑或未登載「商業區（供一般商業 使用）」，交易相對人反因無從取得完整資訊，而無法為 合理判斷，被告竟認此情非廣告不實，其價值判斷顯輕重 失衡。原處分僅因廣告標題使用「美宅」二字即被認定為 不實廣告，將導致業者為規避裁罰，廣告內容僅記載使用 執照之使用分區用途，私下仍以住宅型態銷售，此種只重 視形式，而忽略實質的執法方式，豈不助長不實廣告繼續 存在，更衍生消費糾紛。
（六）被告主張：該廣告物件依建物使用執照（94使字第0378號 ）記載，土地使用分區為商業區（供一般商業使用），核 准用途為「一般事務所」，依都市計畫規定，不得作住宅 使用云云。惟使用執照規範之對象僅及於建商，不及於不 動產經紀業者，此觀使用執照存根係載明起造人、設計人 、監造人及承造人甚明，被告徒憑使用執照注意事項課予 不動產經紀業者廣告法定義務，顯有錯誤。又不動產經紀 業管理條例第21條第2 項規定課予不動產經紀業者之注意 義務，無論依客觀文義解釋、體系解釋或目的解釋，均僅 要求業者在廣告時應符合委託契約書（不動產使用現況之 事實）及使用執照內容（法律上使用限制之事實），以提 供消費者資訊，避免受誤導而為交易。本件廣告文案標題 僅使用「美宅」二字，廣告之物件類型亦已註明「商業區 （供一般商業使用）」，符合委託契約書及使用執照內容 ，並已於不動產說明書中詳載建物位處商業區所生之法令
使用限制，已善盡提供消費者充分資訊之廣告注意義務， 故原告之廣告行為並無故意、過失可言，被告裁處罰鍰與 行政罰法第7條責任要件不符，自有違誤。
（七）被告於103年9月24日言詞辯論時以系爭廣告主建物說明欄 位有「主建物面積包含客廳、餐廳、廚房、臥房、書房… 」等記載，證明原告係以住宅銷售云云。惟行政程序法第 114條第1項第2款、第2項規定，必須記明之理由固得事後 記明補正，惟該補正僅得於訴願程序終結前為之。查原處 分係以系爭廣告內容使用「美宅」二字，認與事實不符， 予以裁罰，並未以該廣告主建物說明欄有「主建物面積包 含客廳、餐廳、廚房、臥房、書房…」之記載，為裁罰理 由，被告遲至103年9月24日言詞辯論程序中，始以言詞補 正說明上開記述亦為認定不實廣告之理由，顯非適法，不 生補正效力，不得作為本件裁判之依據。況該等記述，係 原告依不動產經紀業廣告處理原則第4 點規定，忠實反映 建物使用現況及委託人委託之旨，並無不實。
（八）原處分裁處原告22萬元罰鍰，係援引統一裁罰基準為依據 ，惟該裁罰基準非法律或自治條例，不得作為處罰依據， 是原處分已違反行政罰法第4條規定。又被告依103年2 月 18日修正前統一裁罰基準，以原告「歷年」累計「違規次 數」實質變更不動產經紀業管理條例第29條之裁罰下限， 使下限由6萬元變更為20萬元，並逕處原告22 萬元罰鍰， 未慮及行政罰法第18條第1 項揭示「所受影響」、「所得 利益」與「受處罰者資力」等因素，且未於原處分中詳述 裁量理由，又原處分未慮及系爭廣告文案標題僅有「美宅 」二字，即重罰22萬元，已構成裁量濫用。再者，被告以 原告歷年違規次數決定裁罰下限，對長年經營不動產仲介 經紀業者而言，無疑是加重長年經營業者之責，變相苛罰 ，倘歷年累計違規次數已達罰鍰上限，後續違規均以最高 額裁罰，顯已違平等原則及比例原則。況歷年違規次數， 並非每次違規之情節均相同，是否能歷年累計實有疑問， 原處分未考量本件違規情節輕重及其他斟酌因素，逕以無 關本件事實之歷年違規次數為判斷標準，亦有違不當聯結 禁止原則。縱認對履犯不改者，有加重處罰之必要，亦應 以遭裁罰後，再為相同違規行為時，始能累計。惟原處分 認定本件為第9 次違規，並未考量及此，蓋被告對原告違 反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定裁處者計有 10 件，此10件裁處係於同一時期，甚至有1 日裁處數件之情 形，並未考量違規先後及情節，僅以行政流程之先後，作 為次數認定標準，確有裁量怠惰。又被告103年8月14日提
出原告歷年之違規裁處書，其中99年5月10日（所謂第1次 違規）及100年7月14日（所謂第2 次違規）之違章行為， 係不動產經紀業管理條例第21條第1項，與本件第2項違章 類型及態樣均不同，不應併計。如扣除99年5月10日及100 年7月14 日之裁處，則本件違規次序及累計違規次數應為 第7次，而非第9次，依被告統一裁罰基準，裁處金額應為 20萬元，而非原處分之22萬元等語。並聲明：1.訴願決定 及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告主張被告依未經法律授權之不動產經紀業廣告處理原 則第6 點規定裁罰，有違法律保留原則云云。惟按，不動 產經紀業管理條例第21條規定：「經紀業與委託人簽訂委 託契約書後，方得刊登廣告及銷售。前項廣告及銷售內容 ，應與事實相符，並註明經紀業名稱……。」為該條例賦 予不動產經紀業者之法定義務，依司法院釋字第2 號解釋 略以，適用法律或命令發生其他疑義時，則有適用職權之 中央或地方機關，應自行研究，以確定其意義，而為適用 。次按，行政程序法第159條第2項規定：「行政規則包括 下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配 、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下 級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權， 而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」上開所謂解釋性行政 規則，係指主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得 為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職 權時之依據（司法院釋字第407 號解釋參照）。經查，系 爭廣告是否屬不動產經紀業管理條例第21條第2 項之「不 實廣告」，自應由不動產經紀業管理條例主管機關於行使 職權時，依上開解釋意旨自行研究，以確定其意義，內政 部基於主管機關職權因執行不動產經紀業管理條例之規定 ，參酌實務經驗為必要之釋示，以供內政部或各直轄市、 縣市政府執行職權時據以認定是否該當違反上開條款之構 成要件事實。經查本件不動產經紀業廣告處理原則即係不 動產經紀業管理條例中央主管機關內政部基於職權所為必 要之解釋性行政規定，被告據以審認系爭廣告核屬不動產 經紀業管理條例第21條第2 項之「不實廣告」，自屬有據 。另系爭廣告內容如對建築物之用途有所表示，自應符合 相關規定，該處理原則之規定，並未牴觸母法，或對人民 之自由、權利增加法律所無之限制，故未違反法律保留原 則。又因此類案件頻繁，被告於102年12月6日函請內政部 釋示，內政部102年12月16日內授中辦地字第 0000000000
號函示，仍認不動產廣告之用途倘與法定用途及建造執照 或使用執照所載不符，即難認該廣告與事實相符，原告所 指，係屬誤解。
（二）就原告稱所謂「應與事實相符」，依客觀文義解釋，係指 「客觀存在之事實須與廣告內容一致相符」，縱現況事實 有違規使用之情形亦同云云。按不動產經紀業管理條例係 為使不動產經紀業及經紀人員之管理與輔導有法可循，俾 建立不動產交易秩序，保障交易者權益，促進不動產交易 市場健全發展，故於條例內定有不動產經紀業者之義務及 責任，此法定義務之履行係基於不動產經紀業管理條例所 為之特別規定；是不動產經紀業者依該管理條例第21條於 廣告銷售時應為正確資訊的揭露，俾使交易相對人（潛在 消費者即買方）得事先瞭解不動產之真實狀況及銷售條件 ，再為是否委託經紀業者進行交易之決定，而達保障交易 者權益及建立交易秩序之目的。查原告於網路刊登案名「 MIRA露台美宅（98981L）」不動產廣告物件，該物件依建 物使用執照（94使字第0378號）記載，土地使用分區為商 業區（供一般商業使用），核准用途為「一般事務所」等 ，且依都市計畫規定，該區不得供住宅使用，即表明本建 物不得作住宅使用。按房屋銷售廣告所描述之建物用途情 狀，為影響消費者承購與否交易決定之因素，一般消費者 據廣告內容僅認知於購屋後得依廣告揭示之用途使用，而 難以知悉廣告所載之用途違反都市計畫或建管法規，有遭 勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之風險。原告之廣 告，案名表明為「露台美宅」，且內容呈現住宅使用，顯 有以「住宅」使用之資訊為廣告銷售，誤導交易相對人得 作住宅使用，故縱使現況有違規作住宅使用，亦不得在未 經說明其狀態對不特定多數人為廣告銷售之訴求，亦即不 得以「住宅」作為該不動產用途之客觀陳述，否則即與事 實不符，被告依內政部102年6月訂定之廣告處理原則中不 實廣告之認定，認該廣告內容已違反不動產經紀業管理條 例第21條第2項規定，被告依法裁處，並無違誤。（三）原告指稱：原處分僅因廣告使用現況事實刊登「美宅」字 樣，即裁處罰鍰，未就原告所提有利事證，即是否與現況 事實相符進行確認，違反調查證據原則，且就有利事證未 予審酌之違法云云。按不動產經紀業管理條例第22條及第 23條規定，原告應於查證及製作不動產說明書後持書解說 ，而同條例第21條僅規定廣告應與事實相符，並無明訂廣 告應記載事項，亦即行銷訴求若未列為廣告內容，即無違 反規定。一旦列為廣告，即應符合正確資訊之事實，不動
產說明書並非廣告之一環，不動產標的之重大資訊，仍應 依前揭規定於不動產說明書中查明記載，並於銷售時與交 易相對人為解說，故本案既不得作住宅使用，即使現況有 違規使用情形，原告刊登廣告在未表明其違法性時，即於 案名呈現「美宅」字樣，一般消費者將誤認得作住宅使用 ，已與事實不符，違反不動產經紀業管理條例第21條第 2 項規定，被告予以裁處，自屬有據。
（四）原告主張被告適用之臺北市政府地政局處理違反不動產經 紀業管理條例事件統一裁罰基準，違反不當聯結禁止原則 、構成裁量濫用云云。然不動產經紀業管理條例第29條規 定：「經紀業違反本條例者，依下列規定處罰之：……三 、違反……第21條……第2項……者，處新臺幣6萬元以上 30萬元以下罰鍰。」被告為處理違反不動產經紀業管理條 例事件，特訂定臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業 管理條例事件統一裁罰基準，該裁罰基準係依據行政程序 法第159條第2項第2款及臺北市法規標準自治條例第37 條 規定程序制訂發布，係對於行為人過去違反行政法上義務 所為之裁罰性不利處分，為行使法律所授與之裁量權及為 使個案處理法律適用一致、符合平等對待原則等目的所制 定，自為法所允許。被告依裁罰基準第2點丙類違規事件9 規定：「一、依違規次數處罰如下，並於處罰同時以書面 通知限期30日內改正：……7.第7次以上處20萬元以上 30 萬元以下罰鍰。」因原告係第9次違反前揭條例第21條第2 項規定，其於廣告誤導潛在購買者可供住宅使用，將導致 未來不可預期之重大損失，情節非輕，被告經充分考量原 告之違規行為，並參照該裁罰基準第2至5次以上每次遞加 罰鍰1萬元意旨，處新臺幣22 萬元罰鍰，並無違誤。原告 稱被告有裁量濫用云云，顯無理由。另「行為後法律或自 治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治 條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用 最有利於受處罰者之規定。」為行政罰法第5 條所明定。 查被告處分裁處日期為102年11月26 日，而前揭臺北市政 府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基 準係於103年2月18日始行修正公布，顯在本件處分裁處日 期之後，被告依違規行為時臺北市政府地政局處理違反不 動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準裁罰，並無不當， 原告所陳顯係誤解。
（五）本件係議員於民政質詢時提出，基隆河大彎北段地區及內 湖五期重劃區之特定專用區（例如：商業區－供一般商業 使用、娛樂區）不得作為住宅使用，惟仍有業者將該區不
動產以住宅進行銷售，請被告查處。被告受理廣告違規案 件，均先行政調查後，請行為人依行政程序法規定陳述意 見，有關原告受處分案件雖都是同一經紀業，惟因各違規 案件均屬其不同分店之仲介人員所為，所為違規廣告銷售 之不動產及其廣告內容均不同，閱覽各該違規廣告之民眾 亦不相同，故一次廣告即有其單一之危害性產生，被告分 案進行調查後，認定屬不同違規情節，採一件一罰原則， 分別裁處。又被告雖係同時受理原告10件違規案件，惟經 調查後，本件係屬商業區販售住宅，嚴重違反臺北市政府 政策，應逐案加重處罰，又如屬事證明確應裁罰之案件， 則個案依行政調查程序所需及批核時間，作為每一案件處 理結案之先後。各違規案件並不是連續行為，均係個別獨 立行為，各別論處，本次10案均屬第7 次以上案件，依裁 處時被告裁罰基準表，均可於20萬元以上30萬元以下裁量 罰鍰等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2. 訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）不動產經紀業管理條例第1 條規定：「為管理不動產經紀 業（以下簡稱經紀業），建立不動產交易秩序，保障交易 者權益，促進不動產交易市場健全發展，特制定本條例。 」第3 條規定：「本條例所稱主管機關︰在中央為內政部 ；在直轄市為直轄市政府地政處；在縣（市）為縣（市） 政府。」第4 條規定：「本條例用辭定義如下︰一、不動 產︰指土地、土地定著物或房屋及其可移轉之權利；房屋 指成屋、預售屋及其可移轉之權利。二、成屋︰指領有使 用執照，或於實施建築管理前建造完成之建築物。……四 、經紀業︰指依本條例規定經營仲介或代銷業務之公司或 商號。…。」第21條規定：「經紀業與委託人簽訂委託契 約書後，方得刊登廣告及銷售（第1 項）。前項廣告及銷 售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱（第2 項）。 廣告及銷售內容與事實不符者，應負損害賠償責任（第 3 項）。」第29條第1項第3款規定：「經紀業違反本條例者 ，依下列規定處罰之：…三、違反…第21條第1項、第2項 …規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」（二）查原告在網路上刊登「臺北市中山區明水路MIRA露台美宅 （98981L）」廣告，內容有「買屋搜尋」、「精美裝潢， 稀有露台」、「棟距寬闊景觀佳」、「靠捷運交通便利」 、「精緻峇里島風裝潢」、「總價：3980萬（含車位價： 250萬）」、「格局：1房／2廳／2衛／1 室」、「樓層戶 數：該層11戶；共用2 部電梯」、「類型：大樓、辦公、
成屋、商業區（供一般商業使用）」、「月管理費：3,68 7 元」、「警衛管理：全天候」、「主建物說明：主建物 面積包含客廳、餐廳、廚房、臥房、書房、浴廁及儲藏室 等，但亦可能含有公共梯間或走廊等範圍」、「公共設施 面積係指區分所有建物之全部或部分所有共用之建物面積 。包含如騎樓、梯廳、樓梯間、電梯間、排煙設備、配電 室、屋頂突出物、水箱、空調室、共用廊道、共用露台、 警衛室（或管理站）、社區室內活動設施、管委會辦公室 、社區及會場所等」、「鄰近小學（非指學區）：濱江國 小」、「鄰近市場：愛買」、「鄰近中學：濱江國中」、 「鄰近公園：河濱公園」、「文山內湖線捷運劍南路站 2 號出口，距離約327 公尺…」等文字記述，且有建物外觀 照片、室內照片及載有「陽台外移、露台、浴廁、陽台」 字樣之格局圖，有該網頁列印資料附卷可參。又該廣告內 容建築物之使用執照記載，其都市計畫土地使用分區為「 商業區（供一般商業使用）」，建築物使用用途為「一般 事務所」，有臺北市政府工務局使用執照存根在卷可考。 被告以原告上開廣告內容使用「美宅」乙詞，係標榜該建 物得作為住宅使用之意，與事實不符，依不動產經紀業管 理條例第29條第1項第3款規定，裁處罰鍰22萬元，有原處 分附卷可考。本件爭點在於：1.系爭廣告內容所示之建物 是否不能作為住宅使用？2.原告在系爭廣告上使用「美宅 」乙詞，搭配室內照片，是否違反不動產經紀業管理條例 第21條第2項規定？3.原處分裁處罰鍰22 萬元有無裁量瑕 疵？
（三）爭點1：按都市計畫法第32 條規定：「都市計畫得劃定住 宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使 用區域或特定專用區（第1 項）。前項各使用區，得視實 際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制（第 2 項）。」確立土地分區使用之管制原則，其目的在將都市 土地細分為不同種類的分區，不同分區內個別規劃其土地 使用性質及使用強度（包括建築物之建蔽率、容積率、高 度、鄰幢間隔等），使都市成為良好且安全之居住、工作 、休閒及其他活動之空間。同法第34條規定：「住宅區為 保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙 居住之寧靜、安全及衛生。」第35條規定：「商業區為促 進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商 業之便利。」即有意區隔住宅區與商業區之土地使用性質 及使用強度。就本件而言，臺北市政府業依都市計畫法第 21條、第27條第1項第4款規定，以92年1月7日府都二字第
00000000000 號公告臺北市都市計劃「修訂臺北市基隆河 （中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要 計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使 用分區與都市設計管制要點』案」，其內容載明：「北段 商業區、娛樂區，除不容許住宅使用外，其餘比照土地使 用分區管制規則商3 之使用；南段之商業區除不容許住宅 使用外，比照商1……街廓編號A3-A13 之商業區（供一般 商業使用），工地區性之商業、一般零售服務業及辦公空 間之使用為主…其餘除不准許住宅使用外，接廓編號A3-A 11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區 管制規則第3種商業區之使用組別。接廓編號A12-A13之商 業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制 規則第1種商業區之使用組別。」依大法官釋字第156號解 釋理由書所示：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單 方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或 增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人 或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者…自 應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人 民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更 ，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5 年定 期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照）， 並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有 所不同。」此一依都市計畫法第27條規定辦理之都市計畫 個別變更係屬行政處分，具有構成要件效力，內容應為其 他機關所尊重，並以之為既存之構成要件事實，作為其他 機關決定時之基礎。是臺北市政府工務局依上開都市計畫 個別變更之公告內容，認定本件廣告所示建物之都市計畫 土地使用分區為「商業區（供一般商業使用）」，建築物 使用用途為「一般事務所」，據以核發使用執照，尚無重 大且明顯之瑕疵。因此，於經行政爭訟撤銷前，前開都市 計畫個別變更之公告及系爭廣告建物之使用執照均屬有效 之行政處分，且因係對土地之利用及建物之使用用途為限 制，屬對物之行政處分，是不問建物如何移轉、所有人權 屬，就行政處分之效力均無影響。本件廣告內容所示之建 築物不能作為住宅使用，應可認定。又建築物之使用違反 土地使用分區管制規定者，涉有都市計畫法第79條「都市 計畫範圍內土地或建築物之使用…，違反本法或內政部、 直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當 地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所 有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30 萬元以下罰
鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀…」及建築 法第73條第2 項「建築物應依核定之使用類組使用，其有 變更使用類組…及其他與原核定使用不合之變更者，應申 請變更使用執照…」，而有同法第91條第1 項所定「處建 築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣 6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續…必要 時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢 復原狀或強制拆除」之法律效果。就不動產交易而言，自 屬重要且影響交易意願的關鍵因素。
（四）爭點2：
1、按內政部以102年6月12日內授中辦地字第00000000000 號 函訂頒「不動產經紀業廣告處理原則」，其第1 點規定： 「為利直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱主管機關） 處理不動產經紀業（以下簡稱經紀業）受託居間或代理銷 售（租賃）不動產廣告案件，以保護消費者權益，促進不 動產交易安全，特訂定本原則。」第2 點規定：「本處理 原則所稱廣告，指經紀業利用……網際網路或其他方法， 使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。」第3 點規定： 「廣告不實查核之分工原則如下：（一）經紀業所為不實 廣告案件，由主管機關依不動產經紀業管理條例（以下簡
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