公平交易法
臺北高等行政法院(行政),訴更二字,103年度,1號
TPBA,103,訴更二,1,20141225,1

臺北高等行政法院判決
103年度訴更二字第1號
103年11月27日辯論終結
原 告　燁聯鋼鐵股份有限公司
代　表　人　林義守（董事長）
訴訟代理人　林慶雲　律師
　楊靖儀　律師（兼送達代收人）
被 告　公平交易委員會
代　表　人　吳秀明（主任委員）
訴訟代理人　任漢瑛（兼送達代收人）
　陳淑華
　吳麗玲
參 加 人　唐榮鐵工廠股份有限公司
代　表　人　鍾自強(董事長)
訴訟代理人　吳小燕　律師
　李榮唐　律師（兼送達代收人）
上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院98年10月20日院
臺訴字第0980095904號訴願決定，提起行政訴訟，經本院98年度
訴字第2630號判決後，經最高行政法院100 年度判字1093號判決
發回本院更為審理，經本院再以100 年度訴更一字第105 號判決
後，最高行政法院復以102 年度判字第758 號判決廢棄，發回本
院審查，本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。　　事實及理由
一、事實概要：緣原告以其擬於民國98年12月前在證券市場收購 參加人股份，使其持股比率達參加人發行股份總數34％以上 （下稱本件結合案），故依公平交易法第11條規定於98年3 月10日向被告申報事業結合。案經被告審查後，認原告與參 加人結合前，市場占有率分屬第一及第二大廠商，相互為主 要競爭對手，結合後相互間牽制力量將削弱，彼此間競爭壓 力將有所消減，渠等結合將減少單方調整商品價格時之原有 顧慮，減損不銹鋼板類市場之競爭機能，限制競爭之不利益 大於整體經濟利益，且無相當條件或負擔可確保整體經濟利 益大於限制競爭之不利益，遂以98年5 月8 日公結字第0980 03號決定書（下稱原處分）依公平交易法第12條第1 項規定 禁止結合，原告不服，提起訴願，經駁回，循序提起行政訴 訟，經本院以98年度訴字第2630號（下稱本院更一審前審） 判決駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以100 年



度判字第1093號判決將該判決廢棄，發回本院更為審理。嗣 本院以100 年度訴更一字第105 號（下稱本院更一審）判決 駁回其訴，原告仍不服，復提起上訴，經最高行政法院以10 2 年度判字第758 號判決廢棄，發回本院更為審理。二、原告主張略以：
㈠臺灣不銹鋼產業國際競爭力正日益流失中，產業整併勢在必 行，目前原告及參加人分別為為臺灣第一大、第二大鋼鐵廠 ，本件結合案可節省成本、增加效益，對整體經濟利益顯然 大於限制競爭不利益，被告應依公平交易法第12條第1 項規 定及先前案例，例如中國鋼鐵股份有限公司（下稱中鋼公司 ）併購中鴻鋼鐵股份有限公司（下稱中鴻公司）之結合案准 予結合；雅虎國際資訊股份有限公司（雅虎公司）與無名小 站股份有限公司（下稱無名小站公司）之結合案、荷蘭商AS ML Holding N.V. 半導體微影設備製造商之孫公司Kona Tec hnologies 有限責任公司（下稱荷蘭商ASML）與美商Cymer 股份有限公司（下稱美商Cymer ）之結合案等，被告並未禁 止結合，而係附加負擔及條件之方式准許；被告禁止本件結 合案顯不符合平等原則及行政自我拘束原則，又不銹鋼業者 之水平結合乃現今國際趨勢，為保有全球競爭力，各國莫不 鼓勵併購結合，雖於准予結合時或有考量限制競爭之問題， 然此項疑慮實非不得以「附款」之方式加以去除，以兼顧產 業實際需求，同時達到管制之目的本件結合案並無產生限制 競爭之疑慮，被告未考量以「附款」方式，或要求原告「承 諾」、「具結」，去除其限制競爭之疑慮，即逕為完全禁止 結合之決定，此顯與行政程序法第7 條之比例原則有違；且 縱使原告與參加人結合有操控訂價之虞，對交易相對人或潛 在交易相對人可能帶來不利影響，惟被告仍非不得依公平交 易法第40條規定予以監督制衡，是被告洵無必要為錯誤認定 之限制競爭疑慮，即完全禁止本件結合案，原處分逕作成「 完全禁止結合之決定」，顯然過度侵害原告之權利。 ㈡被告將本件之市場界定為我國境域，完全未依「公平交易委 員會對於結合申報案件之處理原則」（下稱結合申報處理原 則）第3 條規定進行評估，依上述條文原則，本件之全球競 爭者或亞洲鄰近各大鋼廠皆可自由進口無關稅、價格具競爭 力、功能、特性、用途皆具替代性的不銹鋼產品至我國，下 游交易相對人也可以很容易地選擇或轉換全球其他交易對象 ，最高行政法院102 年度判字第758 號判決廢棄發回意旨業 已具體指出不銹鋼產品屬國際化商品，上游不銹鋼業者面臨 競爭之區域，對特定市場之界定應不限於臺灣地區；且綜合 參加人、訴外人東盟開發實業公司（下稱東盟公司）、遠龍



不銹鋼工廠股份有限公司（下稱遠龍公司）、裕挺工業公司 （下稱裕挺公司）等業者意見，足證多家業者確實已採取或 考慮向國外進口不銹鋼原料，則國外進口與國內產品間具有 合理替代性，應堪認定本件競爭市場區域範圍應屬國際市場 競爭，不應僅依我國境域來衡量結合之限制競爭效果，亦應 併入計算中國及韓、德、日等地。被告逕以財團法人金屬工 業研究發展中心（下稱金屬工業中心）、臺灣區鋼鐵工業同 業公會（下稱鋼鐵同業公會）及乙公司之函覆，而推論國外 進口與國內產品區域間不具合理可替代性，誠屬速斷。被告 片面認定不銹鋼競爭僅止於國內之論述，明顯與產業事實不 符，本件結合案衡量集中度之市場佔有率及HHI 計算時，不 應侷限於臺灣，若考慮地理區域限制，至少要以亞洲鄰近地 區主要競爭者計算。據此，HHI 結合前為574 ，結合後為57 6 ，符合美國司法部評估產業集中度標準，係屬競爭型市場 ，原處分所依據之事實基礎及經濟部103 年5 月19日經授工 字第10320411330 號函之評估意見（下稱經濟部103 年5 月 19日評估意見）對於特定市場之認定僅限於國內市場，實屬 有誤，並不足採。
㈢我國知名經濟學者許志義教授103 年7 月9 日之專家意見書 ，明確指出被告忽視全球不銹鋼大廠整併之世界趨勢，反不 利於我國不銹鋼產業之健全發展，亦導致我國不銹鋼產業面 臨無法與國外業者公平競爭之不利處境。本件結合案不但具 有重大及具體之整體經濟利益，且無限制競爭之不利益情事 ，依公平交易法第12條規定，自不得為禁止結合之決定。查 被告對於結合申報案件之處理，應遵循之法令包括公平交易 法、公平交易法施行細則、結合申報處理原則等法令及立法 意旨，核上開法令，並未有被告抗辯「主張結合之事業必須 負效率抗辯之舉證責任」之規定，被告恣意脫逸法令，片面 增加相關法令所無之舉證責任及內容，適用法令顯有違誤； 被告未明察產業實際競爭態勢與經營困境，且引用錯誤資料 計算出錯誤經濟模型UPP 值，遽為相關經濟模型之一長篇謬 論，作出禁止結合之決定，實屬嚴重違法失職。原告結合參 加人事業的規模達130 萬噸僅占全球3,000 萬噸產能的4 ％ ，被告強調「結合後國內占有率已達2 分之1 以上」，與產 業事實偏離，因不銹鋼產業屬於資金、技術密集型產業，投 資回報週期較長，需較高之規模經濟要求和技術要求，臺灣 不銹鋼產業業者面臨來自全球之競爭者，近來逐年虧損，若 不透過大型化整併降低原材料採購成本、提高生產效率，恐 終將遭淘汰。以鄰近中國為例，其產品品質可完全替代臺灣 上游業者自產不銹鋼，得以挾規模優勢，以低價搶攻臺灣市



場，下游業者（交易相對人）具完全之抗衡力量可選擇，故 被告所言之限制競爭因素與實情不符。
㈣經濟部103 年5 月19日評估意見稱本件結合案將主導國內市 場訂價機制，可能對下游用鋼產業競爭力產生不利影響，惟 以歷史資料及產業實況觀之，國內任何廠商均無操控不銹鋼 價格之能力，上開評估意見與事實不符；另經濟部103 年5 月19日評估意見稱本件結合案倘成立恐導致參加人「特用型 不銹鋼產品開發案」延宕或中斷，不利產業高值化發展云云 ，實有嚴重誤解。原告為強化己身競爭力，亦注重高值型不 銹鋼產品之開發，所得成效極為顯著，如能透過結合，得以 善用原告本身優勢，並補充參加人既存技術，勢將為我國不 銹鋼產業帶來正面貢獻；經濟部103 年5 月19日評估意見稱 本件結合案若成立，參加人之經營主導權與經營方向，將由 原告所操控，進而可能影響參加人原本客戶、員工之權益云 云，此種說法顯失公允，因此實屬於公司治理與企業人力資 源運用之議題，並不構成結合應否禁止之考量因素，本件結 合案應該關注的焦點，應該是「限制競爭的不利益」，而非 「公司治理的不利益」，兩者之間的分野，被告必須明確掌 握；另經濟部為參加人大股東（申請結合當時經濟部持股12 .35 ％、目前11.56 ％），其非單純立於主管機關之立場， 尚有股東利益之考量，其出具之意見不公正，其將地理市場 界定為國內之結論亦不可參考。
㈤結合申報處理原則第14點明確規定：「本會審查事業結合案 件得參酌『產業目的事業主管機關』之意見，以評估整體經 濟利益與限制競爭之不利益」，被告主張本件結合案調查階 段業函請經濟部工業局、嗣該局再轉金屬工業中心函覆，召 開座談會時，經濟部亦有派員出席，故原處分業已將意見納 入考量云云，惟本件產業目的事業主管機關係經濟部，而非 經濟部工業局。況經濟部工業局又轉請金屬工業中心函覆， 則該中心之函覆意見僅能代表其自身財團法人，殊無遽認等 同於經濟部工業局之意見，遑論等同於經濟部之意見；原告 曾依公司法參與參加人之會議，未有干擾情事，本件結合案 絕非惡意併購，參加人工會因擔心結合後，勞工權益是否獲 得保障而排斥本件結合案進行，但此與結合經濟利益無關， 結合後勞工權益仍受勞工法令之保障，原告將在被告作成不 禁止結合之決議後，悉遵勞工法令辦理勞工事務，並與勞工 進行溝通，在遵守勞工法令及不損及勞工應有權益之大前提 下，追求公司營運最大效益，減少國家與社會資源再浪費等 語，並聲明請求判決：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告抗辯略以：




㈠按司法院釋字第462 號、第553 號解釋意旨、最高行政法院 97年度判字第290 號判決及99年度判字第30號判決裁判意旨 所示，獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專 業性及法律授權之專屬性，應承認被告就此等事項之決定， 有判斷餘地，行政法院需予以尊重；被告審理本件結合案時 ，除函詢相關產官研究單位暨業者外，另召開座談會邀請不 銹鋼上中下游業者、主管機關經濟部暨專家學者與會，並將 相關正、反面意見彙整列表，據以提請被告委員會議審核， 被告委員會議就結合案件「整體經濟利益」與「限制競爭之 不利益」二者間綜合考量，認限制競爭之不利益大於整體經 濟利益，非足得以附款矯正結合後限制競爭所生之不利益， 爰禁止其結合；查98年1 月中鋼公司與中鴻公司結合申報案 與本件結合案所涉之產品市場、市場結構、結合方式皆不相 同，中鋼公司與中鴻公司均為碳鋼業者，結合前中鋼公司已 持有中鴻公司39.08 ％股權，中鋼公司擬增加對中鴻公司之 持股達50％以上而申報結合，尚不影響現有冷熱軋鋼品市場 結構，被告於審理相關結合申報案，係依個案屬性所繫時間 之市場結構及競爭態勢結合審理，原告將不同結合態樣、不 同產業結構及不同競爭態勢之個案加以比較，逕稱被告審理 之矛盾與不公平，顯不符實情；至原告引述被告關於雅虎公 司與無名小站公司、荷蘭商ASML與美商Cymer 等結合案之決 定乙節，因上開結合案之結合屬性、結合態樣、產業結構及 競爭態勢均與本件有所不同，自不得加以比附援引。 ㈡被告對於本件結合案「特定市場」之界定，係以臺灣地區之 產品市場及地理市場為其範圍，並無不合：
⒈按地理市場之界定與產品市場之界定皆架構在最基本的替 代性概念，並遵循「最小市場原則」，即在於界定相關地 理市場範圍時，應就個案涉法行為類型從涉案產品/ 服務 之地理區域出發，再就替代性因素逐步涵蓋次佳替代之地 理區域，而非漫無限制的放大市場範圍，否則無法真實反 映其所擁有之市場力；被告調查後取得相關書面事證如下 ：⑴據金屬工業中心98年4 月13日(98)金企字第0347號函 （下稱金屬工業中心98年4 月13日函）文意旨所示，進口 料源尚難高度或完全替代國內之產量。⑵依鋼鐵同業公會 98年4 月15日臺區鋼服字第0291－1 號函（下稱鋼鐵同業 公會98年4 月15日函）文意旨，進口品主要需面臨交期較 長，需承受市場波動之風險；進口品仍會受匯率變動影響 成本。⑶再據乙公司復函（原處分卷甲卷第395-15～395- 19頁）稱：從國外進口熱軋不銹鋼黑皮鋼捲之風險，包括 ：交期較長－生產管制、資金調度相對上較難掌控；國際



原料行情波動－從採購到進口作業時間長，以歐洲而言約 3 個月，原料行情可能已有大幅波動，相對而言，國內原 料則近乎當月採購、當月銷售，公司營運較不受原料行情 波動影響；匯率－有匯兌損益的風險等語。可見進口不銹 鋼平板類產品仍然面臨匯兌成本、時間成本、原料變動成 本等交易成本之存在，交易相對人在國內與國外地理區域 間轉換不銹鋼平板類產品並非毫無成本之存在，國外進口 與國內產品區域間並不具合理可替代性。
⒉本件倘運用Elzinga-Hogarty 法（以LIFO和LOFI指標來界 定地理市場範圍，下稱E-H 檢測法）以界定本件不銹鋼平 板市場之地理市場範圍，我國98年熱軋鋼捲產量約107 萬 公噸，進口量為27.9萬公噸，出口量為20.4萬公噸，國內 總銷售量為114.5 萬公噸等數據資料，經計算LIFO（即進 口量/ 銷售量）指標值與LOFI（即出口量/ 生產量）指標 值，分別為24.37 ％（27.9/114.5）及19.07 ％（20.4/1 07），因LIFO與LOFI之指標值都同時小於25％，顯示我國 生產者的不銹鋼平板市場產品，在我國銷售的比例很高， 而我國不銹鋼平板市場產品銷售總額，來自我國以外地區 的比例也很低，故以E-H 檢測法25％之LIFO與LOFI標準值 而言，我國可界定為一特定地理市場；再參經濟部技術處 產業技術知識服務計畫（Industry & Technology Intell igence Services ；下稱ITIS）金屬工業中心之研究均以 「冷熱軋鋼品」統稱不銹鋼板類，所使用分類則採臺灣區 鋼鐵公會鋼板片產品之分類，原告及參加人皆屬不銹鋼平 板類之製造商，故本件產品市場界定為不銹鋼平板類市場 並無違誤；原告所主張假設性獨占者檢測全係一己主觀臆 測之詞，完全無市場價量資料或交易相對人問卷調查資料 證明原告在進行微幅但顯著的非暫時性價格調漲後，其獲 利變化情形，在無任何證據即以臆斷之情形下，顯不足採 ；又我國不銹鋼熱軋鋼捲因運輸成本及交期等考量，進出 口主要以韓日及中國為主，其他國家之進出口比例甚低， 原告逕以我國進出口量及銷售量與生產量計算98年LOFI及 LIFO為67％及81％、將地理市場無限擴大至全球，顯係對 E-H 檢測法有所誤解，並為率斷。
㈢本件結合案有限制競爭之不利益確實大於整體經濟利益之疑 慮：
⒈本件有結合申報處理原則第9 點第1 款單方效果之疑慮， 近年國際間結合管制對於市場集中度及單方效果評估經常 使用之經濟分析工具與指標為「赫芬達－赫希曼指數」（ Herfindahl-Hirshman Index ，下稱HHI ），及向上壓力



定價法（Upper Pricing Pressure，下稱UPP ）。分別使 用上開2 種經濟分析工具說明如下：⑴HHI （或稱賀氏指 數）：原告97年於冷熱軋市場占有率為43.96 ％，參加人 占有率為14.44 ％，不計入市場上其他競爭者（如華新麗 華或進口業者），結合前之HHI 為2,140 ，結合後不計入 市場上其他競爭者（如華新麗華或進口）之HHI 為3,410 。倘加計市場上其他競爭者（如華新麗華或進口），HHI 顯然較3,410 更高。足見市場已然高度集中，而有降低事 業間競爭，產生限制競爭之疑慮。⑵UPP （向上定價壓力 ）評估：原告倘以降價因子增加一單位之銷售量，將造成 參加人利潤的損失，而該損失於結合後將成為原告之成本 。倘參加人無法以經營效率或降低成本來改善參加人利潤 之降低，所造成原告需內化之成本，則原告面臨調漲價格 之壓力。被告經查詢商品行情有關原告及參加人之歷年每 月價格及被告產業料庫所得市占率資料，並電詢參加人97 、98年之煉鋼至產製成冷熱軋之平均成本，經核算本件結 合，參加人移轉予原告之移轉率為0.26（97年）、0.22（ 98年）。⑶UPP 檢驗一：倘原告增加一單位之銷售，所造 成參加人利潤下降8,208 元（97年）、3,334 元（98年） ，而原告除不影響其獲利外，為極大化結合後總經營之最 大利潤，須內化參加人利潤下降所產生原告之機會成本。 而原告補足該機會成本之方法，或為調高售價，或降低營 運成本始足為之。而降低營運成本或可從改善經營效率或 降低成本著手。然查不銹鋼產業已為成熟產業，技術改良 或生產要素改變不大，經營效率之改進誠屬不易。又鎳為 不銹鋼冶煉之主要成本，占不銹鋼冶煉成本近8 成，我國 鎳主要仰賴進口，原告對於國際鎳價之變動並無主控能力 。且查原告財報96至98年之銷貨收入明顯下滑，營業費用 （即營業支出、管銷費用等）減少相對有限，而營業費用 占銷貨收入比例（即營業費用率，或稱OER ＝營業費用 / 銷貨收入100 ％）逐年增加，足見原告於降低營運成本 並無太大改善。故原告倘與參加人結合，原告將面對參加 人移轉原告產銷所新增之機會成本，而經審酌不銹鋼之生 產要素與技術提昇有限，而又無事證證明原告確有改善經 營效率之能力，原告於結合後確有有向上定價之壓力。⑷ UP P檢驗二：查97年、98年間國際鎳價居高不下，經比較 不銹鋼冷熱軋可能向上調價之上漲率（即UPP/ P，P 為參 加人定價）及實際價格上漲率（即參加人與原告價差相對 於參加人定價），倘有結合之實施，合計不銹鋼冷熱軋及 冷軋之可能向上調價之上漲率均高於實際上漲率，足見97



、98年鎳價高漲期間，參加人之定價均低於原告，而不銹 鋼冷熱軋市場因參加人與原告競爭抗衡，使得原告不敢輕 易調高價格，參加人於不銹鋼冷熱軋確扮演價格破壞之角 色。然本件結合案若經許可，因無參加人之抗衡力量，將 使得原告之向上調價壓力得藉由調高價格而獲紓緩。況查 本件所涉之不銹鋼冷熱軋市場，向上調漲率高於5 ％，連 動冷軋市場亦然，依美國執法之經驗法則，倘調價高於5 ％，恐有獨占定價之疑慮。⑸就效率分析：依國際競爭網 絡（ICN ，按該組織為全球100 多個競爭法國家共同組成 之競爭法與競爭政策執法平台之論壇）西元2006年結合指 導原則工作手冊（ICN Merger Guidelines Work book ） ，結合審查之效率評估條件應包括可證明（evidence）、 對消費者有利（pass on to consumers）及結合特有（me rger specific ）。就「可證明性」而言，原告應提供該 等效率可在結合後合理之短期間內實現；就「對消費者有 利」而言亦即該結合案之實施可以降低售價增加產出回饋 給消費者；就「結合特有」所指係不可能以其他非結合之 方式達到相同之效率。以上開3 指標探討本件之結合效率 ，查原告之營業費用率持上揚趨勢，而從產業面分析，並 無事證證明原告短時間內有改善或提昇效率之可能。另查 國內不銹鋼市場向有供過於求之疑慮，此為業界所不否認 ，當供給過剩，本應有價格下降之可能，然查鎳價高時， 調價仍為必須，且結合後復有向上調價之壓力，實無事證 可證明原告有降低回饋之可能。且依公平交易法第14條， 原告尚非不得向被告提出共同採購之聯合申請，結合終非 為達到降低採購煉鋼原料之唯一途徑，本件結合案自不具 結合之特有性；我國雖有自國外進口不銹鋼之事實，然中 國產品之品質與國內產製者尚非足以替代，又韓、日97年 進口占我國比例僅為4 ％及8 ％，除非採行價格跟隨或與 國內業者進行勾結，否則無法達到進口替代目的。 ⒉由產品替代性以觀，本件有顯著限制競爭疑慮：⑴我國不 銹鋼產業結構，國內習慣上依軋延製程之不同於平板類市 場分為熱軋與冷軋，冷軋不銹鋼品係以酸洗後的熱軋不銹 鋼板軋延而成，二者均可為下游製管裁剪加工之用。主要 熱軋廠商為原告、參加人及華新麗華公司。參加人及華新 麗華公司係委託中鋼公司代軋。冷軋廠商除原告及參加人 外，尚有東盟、嘉發、千興及遠龍。熱軋部分，98年熱軋 鋼捲產量約107 萬公噸，進口量為27.9萬公噸，出口量為 20.4萬公噸，故國內總銷售量為114.5 萬公噸，進口量約 占總國內銷售量之24.4％。據原告自估96年市場占有率為



34.7％、參加人約為10.1％。而華新麗華公司幾已無熱軋 不銹鋼品；至於冷軋不銹鋼品部分，原告約為39.5％，參 加人為29.0％。以冷熱軋平板類市場計，依被告調查之市 場總值核算，則原告為39.08 ％，參加人為18.17 ％。若 本件結合後，原告於我國不銹鋼冷熱軋鋼品之占有率更高 達57.25 ％，當無參加人之低價抗衡，面臨高價進口品之 競爭，原告何來降價之必要，益見本件結合後單方效果之 疑慮。⑵熱軋之下游冷軋鋼品業者，雖有進口替代之可能 ，然查熱軋之進口依存度僅約24.4％，相當仰賴國內之自 給，雖然我國內銷價格顯低於日本，且顯高於中國，然日 本仍高居我國熱軋主要進口國第2 名及冷軋進口國第1 名 ，足見相關產品對於品質有其必要之要求，特別是黑皮熱 軋鋼捲（HBR ），原告及參加人均為我國黑皮熱軋鋼捲主 要供應商，該等品項產品實難以較低價且品質較不穩定之 大陸相關產品為替代。⑶就國內存在競爭對市場價格影響 論之，本件亦有處理原則第9 點第1 款單方效果之疑慮， 查參加人、原告於鎳價變動方面（鎳為不銹鋼品鍊鋼之主 要添加原料，不銹鋼品之價格與鎳價變動有直接關聯）， 在鎳價低（行情相對不好時），原告只能壓低價格來取得 下游的購料，鎳價高時，原告之價格雖稍低，但因成本因 素，獲利不會因此比參加人少，故原告仍有意願壓低價格 。又參加人與原告既有競爭關係，但就整體而言，原告仍 較有上下游整合跟規模經濟的優勢，故參加人之存在，確 有讓市場價格被掌控度降低的功用。然本件倘許可其結合 ，原告因無參加人之市場價格競爭，則不再面臨國內價格 競爭之壓力，其單方調整商品價格時之顧慮降低，對商品 價格之提高更具影響能力，此亦為結合申報處理原則第9 點第1 款單方效果之疑慮。
⒊因參與結合事業通常掌握被告評估其效率主張所需之證據 ，故渠等必須舉證克服（overcome）被告對其效率主張言 過其實的高度懷疑（skepticism），被告才能以合理方法 （reasonable means）驗證此種主張可達到效率性之可能 性與重要程度，當參與結合事業之效率性主張如果是模糊 的（vague ）、猜測的（speculative ）或因為其他原因 無法用合理方法加以驗證，則不會獲得考量。此在美國、 歐盟相關水平結合處理原則即有明述；原告僅引用許志義 教授之說詞，並未見其就結合效率之舉證提出合理證據或 量化證明，未見能符合可證明、對消費者有利及結合特有 等三條件之合理說明及證明，被告尚難認定本件結合所能 產生之「整體經濟利益」證明高於「限制競爭之不利益」



，又最高行政法院102 年度判字第758 號判決廢棄發回之 理由所依「近期（西元1999年至2004年）全球主要不銹鋼 廠整併」資料，甚或他業者或學者在「不銹鋼產業之市場 結構與經營現況」發言記錄，並無提出任何佐證資料，亦 非本件結合案能符合上開3 條件之合理說明，並不足以認 定本件結合案所能產生之「整體經濟利益」業經證明高於 「限制競爭之不利益」。
⒋本件結合案產品市場係界定為不銹鋼平板市場，並非整體 鋼鐵產業，產業並不等於市場，許志義教授部分意見以整 體鋼鐵產業為論，顯有偏誤，另許志義教授意見皆係以結 合事後(ex post) 資料再回溯推論98年當時渠等結合情勢 ，惟本件結合申報案係98年個案，應以申報結合當時既有 資料分析為妥；近年國際間結合管制向考量市場集中度及 單方調漲價格之可能性，本件結合後市場已然高度集中， 而有降低事業間競爭，產生上述限制競爭之疑慮；況原告 與參加人工會對立嚴重，原告以少數董事席次杯葛、阻擾 參加人之營運，顯見原告對參加人經營並無相助之意，此 點證之於相關新聞報導甚明，參加人從業人員意見亦對於 原告結合參加人目的是否確為提昇參加人績效，表示質疑 ；至原告稱被告忽視不銹鋼業者之全球整併趨勢乙節，查 各國市場規模不一，國內競爭態勢又非相同，結合結果對 各該國之影響亦有不同，他國之審查結合結果尚難比附援 引適用於我國。
㈣況經濟部工業局98年4 月23日工金字第09800309870 號書函 表示，該局已轉請金屬工業中心以98年4 月13日函復被告在 案，該函明白指出，進口料源尚難高度或完全替代國內之產 量，因此，本件結合案就產品替代性而言，確有結合申報處 理原則第9 點第1 款單方效果之疑慮；次查被告於98年4 月 23日所召開之「不銹鋼產業之市場結構與經營現況」座談會 ，經濟部工業局亦有派員出席表示：「經濟部等產業主管機 關並未對不銹鋼產品之進出口有所限制，惟建議業者有關不 銹鋼鋼胚以滿足內需市場為主，不銹鋼產品外銷以調節產能 為其目的。」是原處分業已將經濟部意見納入考量；另查原 告財報負債比自98年之73％驟增至101 年79％，遠超過標準 值60％，代表財務槓桿（舉債經營）逐年增高，結構性風險 攀升，固定資金成本負擔過重，再加上原告流動比率均低於 60％（標準值應大於100 ％），一旦整體產業供過於求態勢 持續惡化，原告將面臨嚴重資金缺口，是以關於經濟部評估 意見指出，本件結合案可降低成本及提升技術之效益之可能 性乙節，依現有事證尚無從據以推估出本件結合案有相關效



益，且上開評估意見載及本件結合案之不利影響係兼具「限 制競爭之不利益」及「整體經濟不利益」，其意見與被告主 張一致，益證被告禁止原告與參加人結合之決定核屬有據等 語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。四、參加人陳述略以：
㈠按最高行政法院100 年度判字第1696號判決意旨，可知行政 法院實務亦採用功能最適理論，認為被告本於職權而發布之 結合申報處理原則，符合憲法權力分立及機關功能分配之原 則，被告為公平交易法相關事件，乃至於事業結合案件，最 適宜之權責機關，於個案事實中享有充分判斷之權限，原告 請求函詢經濟部針對事業結合之利弊表示意見，嚴重侵害行 政機關之事物管轄分配，關於市場界定之判斷，參加人尊重 被告決定；原告係以公開收購之方式取得參加人之股份，其 目的係基於投資抑或取得經營權，參加人無法知悉，雖原告 係以與參加人結合後，可降低原料成本、加工成本等提升競 爭優勢向被告申請本件結合案，惟原告加入參加人之董事會 後，進而發動董事長之爭奪戰，致參加人之董事長選舉期間 ，衝突不斷，社會側目，此由剪報資料可證，顯屬敵意併購 ，造成社會對參加人之負面評價，恐有損於參加人，且若因 本件結合案而導致市場上之不公平競爭，更有違參加人稟持 之正派經營及著重信譽之經營理念；且原告以提升競爭力為 由向被告申請本件結合案，惟其主張之整併利益僅係其理想 、願景，原告並未提出實證資料，本件結合案對於整體市場 之實際影響仍屬未知。
㈡原告所提出許志義教授之專家意見書，係以現今之資料評斷 當時之原處分，極可能為原告一己之見，不具參考價值；經 濟部評估意見就本件結合案分析判斷時，認為國內市場占有 率第一及第二大之不銹鋼廠商結合，勢必將導致限制競爭及 影響產銷公平秩序之重大不利益。在如此絕對壟斷優勢情形 下，原告卻未提出有效保障國內市場競爭機制，消弭所生限 制競爭可能不利產業發展之具體規劃與做法，僅單面誇大結 合之效益，忽略結合後所將衍生之不利益，事實上原告101 年及100 年所支出之研發費用僅占營業收入比0.02％及0.01 ％，相對於參加人目前正積極開發特用型不銹鋼產品，建立 產品之市場區隔性，益加彰顯原告對於不銹鋼產業之佈局與 發展係消極被動；又原告積極介入參加人之事業經營，其所 提名之獨立董事突於參加人第16屆第11次董事會議中提議終 結鋼鐵本業，轉型為資產（不動產）管理公司，更讓參加人 疑慮原告事業結合之目的並非在達成煉鋼技術交流提升、降 低煉鋼成本，而係另有所圖；另查，原告原持有參加人之股



份為14,235,000股，持股比例為4.07％。惟於103 年7 月10 日原告發佈董事會重大決議，公告將所持有參加人股票14,2 35張全數轉讓，目前原告持有參加人之股票僅餘已設質之8, 500 張尚未完成轉讓處分。是否代表著原告暨所屬集團虧損 連連，需藉由轉讓持股挹注營業外收益，若如此則原告是否 仍適於與營運績效日漸提升之參加人事業結合，不無有疑等 語，請求判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭，且有原告98 年3 月10日燁聯字第098028號函（事業結合申報書）、唐榮 公司參與結合事業基本資料、原告參與結合事業基本資料、 原告結合行為有關之商品產銷數據資料、唐榮公司結合行為 有關之商品產銷數據資料、原告水平競爭市場結構資料、唐 榮公司參與結合事業之上下游事業資料、原告參與結合事業 之上下游事業資料、持有唐榮公司股票明細表、唐榮公司96 年度年報、原告96年度年報、相關公司登記證明書、原處分 等件附原處分卷可稽，自堪信為真正。
六、本院之判斷：
㈠按「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經 濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有 關法律之規定。」「本法所稱之結合，謂事業有左列情形之 一者而言：與他事業合併者。持有或取得他事業之股份 或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額3 分之1 者 。受讓或承租他事業全部或主要部分之營業或財產者。 與他事業經常共同經營或他事業委託經營。、直接或間接 控制他事業之業務經營或人事任免者。」「事業結合時，有 左列情形之一者，應先向中央主管機關提出申報：事業因 結合而使其市場占有率達3 分之1 者。參與結合之一事業 ，其市場占有率達4 分之1 者。參與結合之事業，其上一 會計年度之銷售金額，超過中央主管機關所公告之金額者。 」「對於事業結合之申報，如其結合，對整體經濟利益大於 限制競爭之不利益者，中央主管機關不得禁止其結合。中央 主管機關對於第11條第4 項申報案件所為之決定，得附加條 件或負擔，以確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益。」 公平交易法第1 條、第6 條第1 項、第11條第1 項及第12條 定有明文。查依上揭規定可知，公平交易法之立法目的乃為 維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安 定與繁榮，而公平交易法對事業具有獨占地位雖未作結構面 之禁止，但是數事業間透過該法第6 條所列的方式結合，減 少現存競爭或潛在競爭者間之競爭，除了單純造成市場集中 ，使市場結構發生變化外，對競爭也可能造成不利影響，因



此該法對於達一定規模可能產生限制競爭及妨礙公平競爭危 險之事業結合，即從市場結構面來加以監督與干預。不過， 此種結構面上的監督也限於結合可能達到「壟斷市○○○○ ○○段才有介入之必要，因此，該法第11條就以「市場占有 率」和「銷售金額」為篩選之標準，劃定了一定事業規模作 為結合管制的門檻，採事前異查制，審核是否准予結合，其 標準則依第12條第1 項規定，須就結合案件對於「整體經濟 利益」與「限制競爭之不利益」予以利益評量，惟此二者均 為不確定之法律概念，立法者既將該審查標準以不確定法律 概念之方式，委諸本法之主管機關於執法時進行補充，被告 乃於95年7 月6 日公壹字第0950005804號令發布結合申報處 理原則，將審查標準予以具體化、明確化。基於憲法之功能 分配，法院對於被告依循上開處理原則適用不確定法律概念 所為之決定，除就法律解釋是否正確；事實認定是否有誤； 其組織是否合法；是否遵守有關之程序規定；是否根據與事 件無關之考量觀點；是否遵守一般之評價標準等為合法性之 審查外，原則上予以尊重。
㈡次按「行政院公平交易委員會（以下簡稱本會）為使結合申 報案件審理標準更臻明確，俾利事業遵循，特訂定本處理原 則」「本處理原則用詞定義如下：（一）特定市場：指事業