臺北高等行政法院判決
103年度訴更一字第53號
103年12月4日辯論終結
原 告 臺灣高雄農田水利會
代 表 人 李清福
訴訟代理人 林伯祥 律師
陳國慶
被 告 內政部
代 表 人 陳威仁（部長）住同上
訴訟代理人 趙時民
姬世明
參 加 人 高雄市政府地政局
代 表 人 謝福來（局長）住同上
訴訟代理人 陳鴻緒
陳志宏
參 加 人 高雄市政府水利局
代 表 人 陳鴻益（代理局長）
訴訟代理人 謝同峻
蔡政泰
上列當事人間土地重劃事件，原告不服行政院中華民國102 年5
月31日院臺訴字第1020132193號訴願決定，提起行政訴訟，經最
高行政法院發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件參加人高雄市政府水利局（下稱水利局）代 表人李賢義於訴訟進行中變更為陳鴻益，茲據參加人水利局 現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予 准許。
二、事實概要：高雄市政府（下稱市府）於民國101 年3 月29日 以高市府地發字第10170373601 號公告高雄市鳳山區○○市 地重劃區土地分配結果各項圖冊，公告期間自101 年3 月30 日起至101 年4 月30日止。原告（原名臺灣省高雄農田水利 會，102 年1 月1 日起更名為臺灣高雄農田水利會）重劃前 土地位於高雄市○○區○○○段163 之19、163 之20、163 之21、163 之44、163 之45、163 之48、163 之50、163 之 61地號及○○段146 之32地號土地（下分別以重劃前段名、 地號稱之，下合稱原告重劃前土地），重劃後獲配高雄市○ ○區○○段（下稱○○段）26、32地號土地（下分別稱○○
段26、62地號土地；合稱系爭土地）。原告以所分得系爭土 地地形為狹長斜狀，且現況為水溝設施，無法建築，牴觸市 地重劃實施辦法所分配土地應可建築之規定，重劃案使其土 地權益受損極大，請求重新調配等語，於101 年4 月9 日提 出異議。經市府查處，以101 年7 月31日高市府地發字第10 170974400 號函復原告，以依高雄市畸零地使用自治條例（ 下稱市畸零地自治條例，原名高雄市畸零地使用規則），原 高雄縣政府（下稱原縣府，99年12月25日與原市府合併為改 制後市府）部分一般建築用地，正面路寬超過7 公尺至15公 尺者，最小寬度3.5 公尺，最小深度14公尺；正面路寬超過 15公尺至25公尺，最小寬度4 公尺，最小深度16公尺；地界 曲折基地係指基地界線與建築線斜交之角度不滿60度或超過 120 度。原告所有重劃前○○○段163 之19、163 之20、16 3 之21、163 之44、163 之45、163 之48、163 之50地號等 7 筆土地，即為原告灌溉溝渠，按原位置分配為重劃後○○ 段26及32地號等2 筆住宅區土地，相關面寬、深度與角度等 尚符市畸零地自治條例，應無不可建築之虞。原告於101 年 8 月17日再行異議，市府於101 年9 月6 日召開土地分配異 議調處會調處不成，乃擬具處理意見，以101 年10月1 日高 市府地發字第10171279500 號函（下稱市府101 年10月1 日 函）建請按原分配結果辦理，報請被告裁決。被告以101 年 10月12日內授中辦地字第1016040154號函（下稱原處分）復 市府，同意依所擬處理意見辦理。市府據以101 年10月19日 高市府地發字第10106762500 號函（下稱市府101 年10月19 日函）復原告，按市府公告分配結果辦理。原告不服，提起 訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院102 年度訴字第 1152號（下稱前一審）判決駁回原告之訴，原告仍不服，提 起上訴，經最高行政法院103 年度判字第230 號（下稱前上 訴審）判決將前一審判決廢棄，發回本院更為審理。三、原告主張略以：
㈠系爭土地若依參加人市府地政局（下稱地政局）本件分配 計畫，分配後呈斜長走向，斜角各為177 度（○○段26地 號）及66度（○○段32地號）全長45公尺、寬4.1 公尺， 土地上原有灌溉溝渠長45公尺、寬約2 公尺，深度約1 公 尺，溝渠範圍約佔全部土地面積50% 以上，且因該溝渠係 貫穿系爭土地中間而過，故溝渠兩側土地僅各餘1 公尺寬 度倘分配後無法將該灌溉溝渠廢圳、填平，則全部土地實 際上無法供建築或其他用途使用。
㈡原告參加原縣府於98年10月16日召開之地上物補償事宜研 商會議（下稱98年10月16日會議），該會議紀錄所載之真
意，原告僅為暫時保留原灌溉溝渠，若在重劃土地分配確 定前已無灌溉需要，自無需再按原地形分配之必要。縱若 該會議紀錄之真意為原告欲保留系爭土地作為灌溉溝渠， 故按原位置分配重劃後土地予原告，然參加人地政局對系 爭土地即不應計扣負擔；否則，系爭土地既應保留作為公 共排水之用，即應納入共同負擔。參加人水利局將系爭土 地保留作為「公共排水使用」，並不同意廢圳，縱非依都 市計畫程序所畫設，仍屬「重劃區內未列為共同負擔之公 共設施用地」，在分配結果確定前，仍應依市地重劃實施 辦法第34條規定以公有土地或抵費地指配該公共排水設施 ，不應逕予分配與原告。
㈢參加人地政局於製作分配方案時，若謂原告將繼續保留系 爭土地作為灌溉溝渠，即無受重劃利益，既未受重劃利益 ，自不應計扣負擔，以符立法本旨；而其後既認為因原告 不再作為灌溉溝渠使用後，即得作為建地，而予計扣負擔 ，何以不分配方整地形予原告，造成該灌溉溝渠變成「尚 有公共排水功能」之結果，導致參加人水利局不同意廢圳 ，而既明知系爭土地不能廢圳，即實際上無法供立即建築 使用，顯與其計扣負擔之理由相矛盾，且既已知遭留做公 共排水用途，自應納入共同負擔，否則亦應將之分配做為 市府之抵費地而改分配其他土地與原告。退步言之，若認 參加人水利局上述不同意廢圳為合法，且原告已表示無繼 續保留灌溉溝渠之必要，又因原定分配方案有導致周鄰土 地形成斜邊不方整之地形，如此仍未能發揮土地重劃後各 筆土地最佳之利用價值，參加人地政局在本重劃方案異議 期間，自仍得隨時調整修改其重劃分配方案，使符合土地 所有人之最佳利益，乃其竟未為之，更向被告隱匿參加人 水利局已明確表明將不同意廢圳立場之訊息，訴願機關循 此駁回原告之訴願，自有違誤。
㈣是原告聲明：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
㈠依市府101 年10月1 日函所述，原告所有系爭土地重劃前 實際作為灌溉溝渠使用，該地區都市計畫雖經變更為住宅 區並附帶以市地重劃辦理開發，因原告主張維持其灌溉功 能需求，依平均地權條例第60條第1 項、市地重劃實施辦 法第31條第1 項規定，且相關規定並無免計扣負擔之規定 ，市府以重劃前原有土地相關位次辦理分配，計扣負擔， 並維持土地原有使用功能，日後原告若確無灌溉需求，循 程序辦理廢圳後，其重劃後受配之系爭土地仍可建築使用 ，尚非全無受益。
㈡原告另所有重劃前○○段146 之14地號等9 筆土地，於重 劃前雖為灌溉溝渠，惟原告於市府98年10月16日會議時業 已明確表示該等溝渠已無灌溉需求，為利將來重劃後土地 使用，市府茲決議將該溝渠改道在案。原告於該會議並表 示其所有系爭土地灌溉溝渠，重劃後仍有貫通之必要，是 以市府乃作成按原位置保留分配之決議，其後由市府依該 會議結論按原位置於重劃後分配系爭土地予原告。 ㈢依市地重劃實施辦法第35條第4 項規定意旨，本件分配之 土地係經市府邀集原告開會研商該等溝渠上下游仍有貫通 必要，故決議按原位置保留，又系爭土地現況雖為溝渠， 惟使用分區經都市計畫變更為住宅區，未來原告若無灌溉 需求，仍可依規定申請廢圳並建築使用，尚非原告認為無 實質受益，且市府已考量原告受配土地面寬、深度、角度 等尚符合市畸零地自治條例，應無不可建築之虞，被告依 上開規定裁決同意市府所擬意見，仍維持原土地分配結果 ，尚無違誤。
㈣是被告聲明：原告之訴駁回。
五、參加人地政局除引用被告之主張及陳述外，另以： ㈠原縣府98年10月16日會議除邀集原告外，並請負責該重劃 區土地改良物拆遷補償之估價師及負責工程規劃設計之顧 問公司等人員出席，目的乃在確定系爭溝渠原告主張保留 與否後，依原告主張，命估價師與工程人員作為或不作為 ；又該次會議結論已明確記載後續將按原位置保留分配， 且不予查估補償，若真與原告本意不符，何以原告收受會 議紀錄後，均無異議。且原告重劃前土地及其另所有重劃 前○○段146 之14地號等9 筆土地二案，純係依原告於98 年10月16日會議表示之意見而為不同之處理，兩案主客觀 條件不同，自無從比附援引。
㈡系爭溝渠上游地區長度約400 公尺，穿約高雄市○○市地 重劃區長度約80公尺，既為原告所有，原告應依其業務職 掌負責溝渠之管理維護，系爭溝渠何時灌排共用應由原告 說明，又重劃區規劃有獨立完善的雨、汙水下水道系統， 相關雨、汙水與系爭溝渠並無匯流，係屬獨立系統；又系 爭溝渠早於重劃前因原告疏於管理，於重劃區外遭上游工 廠排入廢水，導致現況兼作排水使用。系爭溝渠是否兼作 排水使用，與重劃分配結果公告與否並無因果關係。 ㈢依內政部73年7 月2 日台（73）內地字第239866號函（下 稱內政部73年7 月2 日函）所載，原告管有之系爭溝渠參 加市地重劃，分配原則分為下列二點：⒈原告所有土地於 重劃後優先指配於重劃區內新設農田灌排渠道，因基於重
劃後水利用地並無受益，故此部分土地，不計扣負擔；⒉ 其他原告參加重劃之土地分配於建地者，仍依一般計算負 擔之公式扣負擔。本件參加重劃之土地係分配於住宅區， 係屬可建築土地，依上開函示分配原則規定，依一般計算 負擔之公式扣負擔，並無違誤。又重劃後分配予原告之系 爭土地，並非重劃區內新設農田灌排渠道，且重劃後分配 位置之使用分區為住宅區，並非內政部73年7 月2 日函所 稱指配於使用分區無受益之水利用地；上開函示規定不計 扣負擔之兩要件，甚為明確，而本件兩要件均不符合，原 告僅以現況為溝渠，忽略住宅區與水利用地兩者使用分區 建築強度之差異，相關主張容有誤解。
六、參加人水利局則以：系爭土地上溝渠現況尚有工廠排放水及 廠區內地表逕流水等排入，仍具排水功能，參加人水利局曾 於102 年8 月30日邀集參加人地政局及原告等單位辦理該水 利溝廢圳現地會勘在案，由於其尚有公共排水功能，參加人 水利局依據水利法第46條規定告知參加人地政局及原告不同 意系爭土地辦理廢圳。又農田水利會係公法人自治團體，依 農田水利會灌溉排水管理要點第16點，系爭溝渠之管理機關 為原告。
七、上開事實概要欄所述之事實，有原縣府98年3 月16日府建都 字第0980061717號公告、98年3 月16日府建都字第09800674 09號公告、98年3 月30日府地劃字第0980072257A 號公告、 98年10月19日府地劃字第0980267554號函、市府101 年3 月 29日高市府地發字第10170373601 號公告、101 年7 月31日 高市府地發字第10170974400 號函、101 年4 月13日高市府 地發字第10102455500 號函、101 年9 月14日高市府地發字 第10171192600 號函、101 年10月1 日函、101 年10月19日 號函、原告101 年4 月9 日高農水財字第1010300292號函、 101 年8 月17日高農水財字第1010300679號函、訴願決定及 原處分等件附於原處分卷、前一審卷、前上訴審卷及本院卷 可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原告於98年10月16 日會議表示希望保留原有灌溉溝渠，並未以可以廢圳為條件 ，因而將系爭土地分配予原告，於法是否有據。八、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按平均地權條例第2 條前段：「本條例所稱主管機關：在 中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣 （市）政府。」第56條第4 項：「市地重劃地區之選定、 公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調 查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施 工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，
由中央主管機關定之。」第60條第1 項：「依本條例規定 實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒 童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學 、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠 、河川及未登記地等4 項土地抵充外，其不足土地及工程 費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按 其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價 抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納 而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」及第60條之2 ：「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告 30日，並通知土地所有權人。土地所有權人對於重劃之分 配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未 提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。前項異議， 由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決 之。」
㈡次按平均地權條例第56條第4 項授權訂定之市地重劃實施 辦法第22條：「重劃區內已建築土地之所有權人，如尚有 其他未建築土地者，其重劃負擔應依本條例第60條第1 項 規定，以未建築土地折價抵付，不得改以現金繳納。公有 土地亦同。公有土地依前項規定辦理後如尚有賸餘土地， 依第32條及第33條規定辦理指配。」第31條第1 項第1 款 ：「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次 分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法 如左：一、同一土地所有權人在重劃區內有數宗土地，其 每宗土地應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積 標準者，除依第22條規定辦理外，應逐宗個別分配；其未 達原街廓原路街線最小分配面積標準者，按應分配之面積 較大者集中合併分配。但不得合併分配於公共設施用地及 依法不能建築之土地。」第35條第3 項前段及第4 項前段 ：「……（第3 項）土地所有權人對於第1 項分配結果有 異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。… …（第4 項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件 ，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之 異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處 理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。……。 」上開市地重劃實施辦法係主管機關依平均地權條例授權 所訂定細節性、技術性之規定，符合母法意旨與立法目的 ，自可援用。
㈢經查，本件被告無非以原告出席人員於98年10月16日會議 時，表示希望保留原有灌溉溝渠，並未以可以廢圳為條件
，因而作成原處分，將系爭土地分配予原告，而系爭土地 經市地重劃後，使用分區為住宅區，依市畸零地自治條例 係屬可建築之土地，則原告訴稱所分配之系爭土地，難供 建築使用，並無實益，洵無可採；內政部73年7 月2 日函 ，係指重劃後優先指配於重劃區內新設農田灌排渠道可不 計扣負擔而言，與本件係重劃前原土地灌溉溝渠依土地所 有權人之意見繼續留設於重劃後土地上舊有溝渠之情形有 別，合先敘明。
㈣按所謂市地重劃，乃指主管機關依照都市計畫之規劃內容 ，將都市一定範圍內之土地，全部將加以規劃整理，興辦 各種公共設施，並於扣除參與重劃土地所有權人之法定共 同負擔公共設施用地以及供繳工程費用、重劃費用與貸款 利息等所需土地（即抵費地）後，依都市計畫之規定將原 有土地予以交換分合，使其成為整齊之土地，再重新分配 予土地所有權人之一種實現都市意象之整體開發方式。經 查，本件計畫係將原高速公路預定地變更為住宅區及道路 用地，此可觀之本件變更鳳山市細部計畫案暫予保留案（ 配合原○○區段徵收變更為市地重劃案）說明書節本自明 （前一審卷第169 頁），從而，系爭土地規劃於重劃後變 更為住宅區，自屬原計畫基於公益所規畫之目的，惟被告 僅因原告於98年10月16日會議時，表示因系爭溝渠上下游 仍有貫通必要為由，希望保留原有灌溉溝渠，即予以同意 按原位置予以保留，則此項決定，本非屬原計畫之執行。 ㈤次以，由98年10月16日會議紀錄以觀，原縣府召開此次會 議，係就原告所有位於系爭土地上及另位於重劃前○○段 146 之14地號等9 筆土地之兩道溝渠之存廢、改道事宜， 與原告進行協議，可知原縣府即有改溝渠之考量；況保留 原溝渠以取代新設溝渠，其在水利上同具有「公共利益」 功能，實無二致，參諸內政部73年7 月2 日函雖僅謂「新 設農田灌溉渠道」，免予計扣負擔，而其免予計扣負擔之 理由則係「基於重劃後對水利用地並無受益」，然既如前 述，保留原溝渠亦與新設溝渠之功能係屬相同，何以保留 溝渠之土地所有權人不得依相同於內政部73年7 月2 日函 所示，予以計扣負擔，並未見有何如此差別待遇之正當理 由，由此以觀，本件原告固於98年10月16日會議表示保留 原溝渠，惟此與新設溝渠同樣對重劃後之土地具有公益功 能，是本件事實與內政部73年7 月2 日函釋內涵相容，自 應適用。被告未探求內政部73年7 月2 日函之真意，僅拘 泥其中「新設農田灌溉渠道」之文字，進而以保留溝渠形 式上異於新設溝渠，而不得適用該函釋，而未予以詳論其
理由，容非適法。
㈥再者，原處分係以原告所分配系爭土地之使用分區既已變 更為住宅區，將來若無灌溉需求時，自可依規定申請廢圳 ，且市府亦已考量上訴人受配土地面積、深度、角度等尚 符市畸零地使用自治條例，應無不可建築之虞，對原告尚 非無利為由，而維持原告原分配系爭土地之結果。經查， 本件原告固得申請廢圳，然其准否之權尚待主管機關之審 核，尚非原告申請，該主管機關即應予以核准，況本件依 參加人水利局101 年9 月5 日高市水市一字第1013582930 0 號、101 年10月3 日高市水市一字第10135278600 號函 所示（前一審卷第26至28頁、本院卷第46頁），系爭土地 「土地上既有水利溝渠尚有公共排水功能，基於該區域整 體排水考量，礙難同意辦理廢圳」，則原告欲將該分配之 系爭土地申請廢圳而為建築之用，顯非如原處分所示原告 所有土地應無不可建築之虞，亦與事實不符。
九、綜上所述，本件原告之主張洵屬可採，被告作成原處分，其 認事用法已有違誤，訴願決定遞予維持，自難謂合，是原告 訴請撤銷如聲明所示，為有理由，應予准許。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院 詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生 影響，爰不逐項論述，附此敘明。
十一、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 18 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪
法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 12 月 18 日 書記官 吳芳靜