臺北高等行政法院判決
103年度訴字第968號
103年11月19日辯論終結
原 告 衛生福利部國家中醫藥研究所
代 表 人 黃怡超
訴訟代理人 姚文勝 律師
蔡靜娟 律師
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 陳保基
訴訟代理人 陳重光
許宏達
游韋菁
上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院中華民國103 年
4 月30日院臺訴字第1030133098號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠原告（原名國立中國醫藥研究所）為於坐落改制前臺北縣平 溪鄉（民國99年12月25日改制後為新北市○○區○○○段芊 蓁林小段000 地號土地（下稱系爭土地），辦理「國家藥用 植物園實施既有林道改善暨相關附屬設施工程」（下稱系爭 工程）之開挖整地，於民國90年7 月18日經由當時之目的事 業主管機關教育部向被告提出簡易水土保持申報書，經被告 以90年7 月24日（90）農林字第900134364 號函予以核定（ 下稱原核定申報書）。被告曾以原告未能依核定期限，於90 年12月31日前完成系爭工程，且教育部事前未核准較長之施 工期限為由，依水土保持計畫審核監督辦法（下稱監督辦法 ）第31條第1 項第4 款規定，以95年1 月17日農水保字第09 51842588號函廢止對系爭工程之核定，惟該廢止核定處分經 原告提起訴願後，業經行政院訴願決定撤銷。
㈡被告嗣於102 年3 月13日邀集教育部、新北市政府及原告等 人，召開研商原告「國家藥用植物園林道及相關設施工程（ 第二期）申報書」存廢及變更設計事宜會議（下稱被告102 年3 月13日會議），決議依行政程序法第124 條規定，不予 廢止系爭工程原核定申報書；惟依○○技術顧問股份有限公 司（下稱○○公司）水土保持技師林崑龍之說明及現勘結果 ，系爭工程已施作之路型、邊溝、擋土設施等，均與原核定
申報書不符，請原告應擬具變更設計於102 年4 月15日前由 教育部送被告審查，另請林崑龍技師於102 年3 月29日前將 原核定申報書核定路線、發包路型及現場已施作路型套繪地 籍圖，並簽證後函送被告備查，副知教育部及原告；又系爭 工程停工多年，部分路基有淘空、毀損、鋼筋外露、裂隙、 邊坡蝕溝、土石滑落、排水溝阻塞及銜接不良等缺失，請原 告積極改善及嚴格管制人員進出，以確保安全。○○公司其 後依上開會議決議意旨，於102 年3 月29日以102 新技顧字 第102032901 號函（下稱○○公司102 年3 月29日函），檢 送由林崑龍技師簽證之步道平面配置圖予被告，並副知教育 部及原告。
㈢被告嗣根據上開102 年3 月13日會議決議及林崑龍技師簽證 之步道平面配置圖，認系爭工程實際施工路線與申報書核定 路線不符，未依核定內容施工，於102 年8 月2 日以農授水 保字第1020223872號函（下稱原處分），依水土保法持法第 23條第1 項規定，命原告就原核定範圍內施作之設施，依原 核定內容改正，並將超出原核定範圍之違規施作項目予以拆 除並恢復自然植生，其覆蓋率應達90％以上，且上開改正事 項應於102 年10月31日前改正完成，並於102 年11月7 日前 將改正結果，函送目的事業主管機關及被告辦理複查，未於 規定期限內依改正事項內容實施或實施仍不合水土保持技術 規範者，將依水土保持法第33條第2 項併同第23條第1 項規 定辦理。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行 政訴訟。
二、原告主張：
㈠原告自被告核定系爭工程之申報書後，近9 年均無任何違反 原核定申報書內容施工，或因違反水土保持法規遭命改正或 被裁罰情事；另依臺灣省土木技師公會95年2 月20日之鑑定 結果，系爭工程之施工情形，並無違反原核定申報書內容。 又系爭工程之路線及水土保持設施，雖與原核定申報書之施 工路線及長度不同，然仍屬原核定範圍所許，路線之變更亦 係依原核定申報書之選線原則辦理，概屬合法；臺灣士林地 方法院（下稱士林地院）95年度重訴字第294 號民事判決， 亦認系爭工程目前仍與原核定申報書相符，無辦理變更設計 之必要，被告誤用93年公佈之監督辦法（新法），認系爭工 程未依原核定申報書內容施工，有變更設計之必要，認事用 法確有違誤。又原告歷年來向教育部申請延長系爭工程預定 完工期限，均獲教育部同意，並副知被告，被告亦無爭執， 益證系爭工程並無任何未依原核定申報書內容施工之違失。 ㈡原告已於102 年7 月23日改隸衛生福利部，被告並自同日起
停止指定教育部辦理系爭工程申報書之監督管理權限，惟被 告僅於102 年3 月13日邀集教育部進行現場勘查，並未會同 目的事業主管機關即教育部或衛生福利部通知原告限期改正 ，即於同年8 月2 日自行作成原處分，有違水土保持法第23 條第1 項前段所定程序。且原處分未載明被告認定原告未依 原核定申報書施工之法律依據，亦未詳載原告違規之地點、 面積與違規施作之方式等與適用法令有關之事實，有違行政 程序法第5 條明確性原則，被告復未於訴願程序終結前補正 ，則原處分自屬違法。
㈢被告於知悉原告歷次申經教育部核准延長系爭工程預定完工 期限後，十餘年來均未曾來函命原告改正或為任何裁處，被 告及各權責機關之行政行為，足使原告產生系爭工程係屬合 法之合理信賴；原告基於此項信賴，善盡水土保持義務人之 責任，每年主動依法報請目的事業主管機關展延完工期限， 且在不變更工程現況之前提下，按年度編列維護管理預算並 委外發包予相關廠商辦理，以維持系爭工程現況並為水土保 持維護，亦有為信賴表現之具體行為，且未對公益造成何等 重大危害，是原告應受信賴保護原則之保障。
㈣縱認系爭工程有何缺失而須改正，因原告為行政機關，尚須 編列經費進行改善工作，且於102 年度已無其他預算額度可 動用，亦無可先墊支之財源，被告卻在立法院未准予原告核 准動支預算前，一再來函命原告改正，未給予原告合理改善 期間，導致原告屆期仍無改善之可能，是原處分另有違反比 例原則及裁量濫用之違法。
㈤並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：
㈠依林崑龍技師簽證之步道平面配置圖，可知原告就系爭工程 之發包路型（圖中以紅色雙虛線標示）、實際施工路型（圖 中以藍色線標示）與申報書核定路型（圖中以橘色雙線標示 ）均不相符，且部分穿越裡地，亦即越界開發而入侵私人土 地，超出原核定申報書範圍甚多。又步道路型自起點開始即 與核定內容不符，故配合路型所設排水溝、集水井、邊坡保 護措施等，亦均與原核定申報書之位置有異。另部分路基有 淘空、毀損、鋼筋外露、裂隙、邊坡蝕溝、土石滑落、排水 溝阻塞及銜接不良之情事。且步道雖未完工，惟其路旁樹上 懸掛登山會之布條，顯示已有民眾進入，足見工區管理不善 。
㈡原告未於原核定申報書所定施工期限（90年12月31日）前完 成系爭工程，復每年向教育部申請展延工期，保留原核定申 報書之效力，卻遲未積極復工，被告於102 年7 月23日取回
監督管理權限後，慮及系爭工程遲未復工且疏於維護，現場 水土保持堪憂，於會同目的事業主管機關現場會勘後，命原 告限期改善，已踐行水土保持法第23條第1 項之法定程序。 又原處分除引用102 年3 月13日之現場會勘紀錄外，尚輔以 林崑龍技師簽證之步道平面配置圖，藉以清楚標示實際施工 路線與原核定申報書路線不符之處，內容足供原告瞭解所涉 法規、事實認定、受規制對象及法律效果等，符合明確性原 則之要求。
㈢系爭工程之實施既已違反水土保持法，教育部亦未要求原告 依原核定申報書內容實施並改正違規行為，致水土保持處理 與維護遲滯不前，顯有怠忽監管之責，故原告並無因任何行 政機關所為行政處分之存續而產生信賴，自無何信賴基礎。 又系爭工程自93年間停工至今，原告除環境清潔及基本維護 外，未在該區域內有任何從事園區開發、經營或利用之具體 行為，甚且自98年度後，即未再編列系爭工程預算，難謂有 何信賴表現之行為。況系爭工程違規路段多處崩坍、入侵民 地，水土保持情況堪慮，有損公共利益，殊不值得保護。原 告主張應受信賴保護原則之保障，自無可採。
㈣被告以原處分命原告限期改正前，已要求原告依法辦理變更 設計，惟為原告所拒絕，且原告未曾向被告表示無法依原處 分所定期限改正，被告自不得因原告為行政機關，或原告預 算尚未編列核撥，即就其違反水土保持法之行為，有不同處 置，故原處分無違比例原則，更無裁量濫用之情形。 ㈤並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有申報書、被告90年7 月24日（ 90）農林字第900134364 號函（下稱被告90年7 月24日函） 、被告102 年3 月13日會議紀錄、○○公司102 年3 月29 日函及所附步道平面配置圖、原處分書及訴願決定書，附原 處分卷附件1 、2 、4 至7 及本院卷第25至30頁可稽，且為 兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告依水土保法持法第23條第1 項規定， 以原處分限原告應於102 年10月31日前，依系爭工程原核定 申報書內容予以改正，逾期未改正，將依水土保法持法第33 條第2 項併同第23條第1 項規定辦理，有無違法？經查： ㈠按「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實 施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰 外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人 限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者， 應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止 使用。」水土保持法第23條第1 項定有明文。
㈡經查，原告由教育部報經被告以90年7 月24日函核定系爭工 程之申報書後，未依核定期限於90年12月31日完工，並自93 年9 月10日起停工，教育部則逐年同意原告展延工期至102 年12月31日；又原告於102 年7 月23日改隸衛生福利部，被 告則於同日停止指定教育部辦理系爭工程之監督管理權限等 情，有被告90年7 月24日函、教育部99年12月21日臺高㈢字 第0990218320號、100 年12月23日臺高㈢字第1000233415號 、101 年11月29日臺高㈢字第1010224776號函（下稱教育部 99年12月21日、100 年12月23日及101 年11月29日函）及被 告102 年7 月31日農授水保字第1021862143號函，附本院卷 第128 至130 頁及原處分卷附件1 、2 可稽。次查，被告為 系爭工程原核定申報書存廢及變更設計事宜，於102 年3 月 13日召集原告、教育部、新北市政府開會，並至系爭工程現 場勘查，依原告委任之○○公司水土保持技師林崑龍說明及 現勘結果，發現系爭工程已施作之路型、邊溝、擋土設施等 與原核定申報書內容不符，且該工程因停工多年，部分路基 有淘空、毀損、鋼筋外露、裂隙、邊坡蝕溝、土石滑落、排 水溝阻塞及銜接不良之缺失等情，有被告102 年3 月13日會 議紀錄附本院卷第209 頁可稽（參見該會議紀錄決議第二、 四項）；另觀諸○○公司於102 年3 月29日函送被告之由林 崑龍技師所簽證系爭工程步道平面配置圖，圖中以紅色雙虛 線標示之發包路型，另以藍色線標示之實際施工路型，暨以 橘色雙線標示之原核定申報書路型，亦皆不相符合，且有越 界開發而入侵私人土地之情形（參見原處分卷附件4 ）。則 被告根據上開102 年3 月13日會同教育部現勘結果及前述步 道平面配置圖，認定原告未依原核定申報書內容施作系爭工 程，以原處分命原告就原核定範圍內施作之設施，依原核定 內容改正，超出原核定範圍之違規施作項目，請拆除並恢復 自然植生，其覆蓋率應達90％以上，並限原告於102 年10月 31日前改正完成，於同年11月7 日前將改正結果，函送目的 事業主管機關及被告辦理複查，未依限改正，將依水土保持 法第33條第2 項併同第23條第1 項規定辦理，核與前引水土 保持法第23條第1 項規定相符，自無不合。
㈢原告雖援引下列由被告、改制前臺北縣政府、教育部、衛生 福利部所發函文，與行政院所為訴願決定、臺灣省土木技師 公會所作鑑定報告及士林地院95年度重訴字第294 號民事判 決，主張：上述書證均未指摘系爭工程未依原核定申報書施 作，足證系爭工程無原處分所指違法情事云云。惟查： ⒈被告90年7 月24日函，係對原告所提系爭工程申報書予以核 定之處分（參見本院卷第24頁）；被告94年4 月19日農水保
字第0941807266號函，則係就立法委員查詢原告辦理「國立 藥用植物園」開發案所涉水土保持情形而為說明，其中僅該 函說明二㈡所述：被告以90年7 月24日函核定系爭工程申報 書，核准開挖面積1,500 平方公尺及挖填土石方總量4,816 立方公尺；並依水土保持法第5 條規定，由教育部監督管理 該申報書之實施，目前停工中等語（參見本院卷第54頁）， 與系爭工程相關，且其內容無隻字片語提及系爭工程之實際 施工情形與原核定申報書是否相符。又被告97年3 月13日農 授水保字第0971850391號函，係被告以系爭工程已停工多年 為由，將原訂於97年3 月20日實地訪查教育部執行系爭工程 申報書監督管理情形之行程，予以取消（參見本院卷第135 頁），非如原告所稱，被告係因已認定系爭工程於停工多年 未復工，合法狀態應無變動而無勘查必要，始以該函取消實 地訪查行程，是原告主張被告上述函文足以證明系爭工程係 按原核定申報書內容施作云云，要無足取。
⒉次查，被告95年1 月17日農水保字第0951842588號函，係以 原告未於系爭工程核定期限內完工為由，廢止原核定申報書 ，該廢止處分嗣經原告提起訴願後，由行政院以96年2 月16 日院臺訴字第0960082283號訴願決定予以撤銷（參見本院卷 第55至63頁）。故上開被告函文與行政院訴願決定所涉原因 事實，與原告有無依原核定申報書實施系爭工程之水土保持 ，根本全然無關。另改制前臺北縣政府95年1 月26日北府農 山字第0950050661號及第0950050663號函，係以原告未依原 核定申報書施作系爭工程為由，對原告裁處罰鍰（參見本院 卷第64至67頁），上述罰鍰處分經原告提起訴願後，雖由被 告以95年9 月6 日農訴字第0950111414號訴願決定撤銷，惟 觀諸被告所作該訴願決定之理由，係認改制前臺北縣政府既 未先請原告陳述意見，復未辦理現場勘查違規情事，且無法 確切指出原告之變更開發位置，在事證未臻明確下，遽予裁 處原告罰鍰，並非妥適，故決定撤銷上開罰鍰處分，由改制 前臺北市政府機關另為適法之決定（參見本院卷第81頁）， 是以被告於該訴願決定中，並未具體認定原告係依原核定申 報書合法施作系爭工程，原告稱該訴願決定可資證明系爭工 程符合水土保持相關法規云云，亦非可採。
⒊被告98年12月30日農授水保字第0981852380號函及教育部99 年1 月25日台高㈢字第0990010680號函，係被告與教育部針 對士林地院發函，詢問原告為辦理系爭工程而與承包商即訴 外人○○○科技有限公司（下稱○○○公司）所生民事履約 爭議事項，所作回覆，上開被告函所述：系爭工程申報書符 合水土保持法第5 、8 、12條等規定（參見本院卷第83頁）
，及教育部函載稱：原告就系爭工程係依「中央政府附屬單 位預算執行要點」分年編列相關經費，經立法院審議通過後 執行，且系爭工程因故未能完工，原告亦循法定程序奉行政 院准予保留經費在案（參見本院卷第86頁）等語，均未提及 原告就系爭工程有無依原核定申報書內容實施水土保持之事 。至前述教育部99年12月21日、100 年12月23日、101 年11 月29日函，及衛生福利部103 年2 月14日衛部祕字第103010 3855號函，暨被告103 年3 月4 日農授水保字第1030204980 號函，分別係系爭工程之目的事業主管機關及被告同意原告 申請展延完工期限之覆函（參見本院卷第128 至132 頁）； 而依水土保持計畫審核監督辦法第34條第1 項規定：「水土 保持施工，因故未能於核定期限內完工時，應於期限屆滿七 日前敘明事實及理由，申請展延。」被告許可水土保持施工 期限展延之申請時，無須審核申請人已實施之水土保持與申 報書是否相符，故無從以系爭工程業經目的事業主管機關及 被告同意延長完工期限，即認該等行政機關已認定系爭工程 並無未依原核定申報書施工之違失，原告主張上開函文可證 明系爭工程係依原核定申報書內容合法施作，仍難採憑。 ⒋臺灣省土木技師公會於95年2 月20日出具之（95）省土技字 第0882號鑑定報告書（參見本院卷第68至77頁），乃該鑑定 單位受教育部委託，就原告辦理系爭工程實際施作挖填土石 方總量，所為鑑定結果；上開鑑定報告之「九、鑑定結論」 第⑴至⑷項，係將臺灣省土木技師公會實測之土石方計算資 料，與原核定申報書、工程契約與教育部委託鑑定說明書中 記載之土石方總量加以比對，認為系爭工程實際挖填土石方 總量雖超過原核定申報書數量，惟未逾法令規定之5,000 立 方公尺。從而，該鑑定結論第⑸項所稱原告辦理系爭工程之 施工情形，應無違反原核定申報書內容等語，應係指系爭工 程已施工部份實際挖填土方之數量，未逾監督辦法第3 條第 7 款所定水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類 及規模（即挖填土石方絕對值總和未滿5,000 立方公尺）而 言；至原處分所指系爭工程已施作之路型、邊溝、擋土設施 等與原核定申報書內容不符等情，因非該鑑定單位受託鑑定 之項目，由上述鑑定結論自無從得知，原告執該鑑定單位僅 針對系爭工程挖填土石方總量有無違規情形所作鑑定之結論 ，主張該鑑定報告可證明系爭工程係完全按原核定申報書實 施水土保持，洵無足取。
⒌再者，依士林地院95年度重訴字第294 號民事判決理由中， 引用之林崑龍技師證言：系爭工程原經核定之路線為3,900 公尺，但是因為預算有限，除第一次發包路線外尚有3 條步
道要施作，只能依據預算發包其中一條步道等語（參見本院 卷第120 頁），已足見系爭工程確有未依原核定申報書施作 之情。至該民事判決雖依據林崑龍其他證言，即系爭工程依 行為時之水土保持計畫審核及監督要點，致生安全之虞才要 變更設計，現場步道位置變更是為了安全才變更路線，不需 要辦理變更設計等語，認為系爭工程之路線變更係為維護自 然環境與安全考量，無須辦理變更設計，故該工程承包商○ ○○公司以原告未申經被告核准變更設計為由，拒絕復工， 並無正當理由，判命○○○公司應給付原告履約保證金（參 見本院卷第119 、120 頁）；然該判決經○○○公司提起上 訴後，臺灣高等法院100 年度重上字第4 號民事判決則認為 ：系爭工程有關水土保持之規範，應遵循主管機關即本件被 告之函示辦理，是林崑龍證述：系爭工程不需要辦理變更設 計云云，為不可採，因將上述士林地院民事判決對○○○公 司不利部分，予以廢棄（參見訴願卷內所附該臺灣高等法院 民事判決），且原告自承該臺灣高等法院民事判決業經其提 起上訴，迄未確定。則原告執其與○○○公司間尚無確定結 論之民事訴訟第一審判決意見，主張系爭工程並無未依原核 定申報書實施水土保持情事，仍難採取。
㈣原告復主張：被告未會同目的事業主管機關通知原告限期改 正，即自行作成原處分，有違水土保持法第23條第1 項前段 所定程序；且原處分未載明原告未依核定內容施工之法律依 據，亦未詳載原告違規之地點、面積與違規施作之方式等與 適用法令有關之事實，有違行政程序法第5 條明確性原則云 云。惟查：
⒈按水土保持法第2 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為 行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為 縣（市）政府。」故有權依同法第23條第1 項規定，對於未 依核定之水土保持計畫實施之水土保持義務人，作成限期改 正之處分者，僅有該法第2 條所定之主管機關；至於該法第 23條第1 項有關目的事業主管機關應會同主管機關通知限期 改正之規定，旨在使目的事業主管機關參與該法主管機關作 成處分前之程序，確認水土保持義務人有未依核定之水土保 持計畫實施之違規行為，以昭慎重，非謂目的事業主管機關 應與水土保持法主管機關共同作成限期改正之決定。被告於 102 年3 月13日，曾會同系爭工程當時之目的事業主管機關 即教育部至現場勘查，並聽取林崑龍技師之說明後，確認系 爭工程已施作之路型、邊溝、擋土設施等有與原核定申報書 內容不符情事，再於同年8 月2 日作成命原告限期改正之原 處分，業如前述，足見被告於作成原處分前，已依水土保持
法第23條第1 項規定，會同目的事業主管機關共同確認原告 未依業經核定之水土保持計畫實施之違規事實，故原處分自 無原告所稱被告未會同目的事業主管機關通知其限期改正之 違法，原告執此主張原處分違反水土保持法第23條第1 項所 定程序，應予撤銷云云，要非可採。
⒉次依行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面 為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此 等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政 處分之法規根據及事實認定等因素，以資判斷行政處分是否 合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，故如 其記載已足使人民瞭解其受處分之原因事實及所依據之法令 ，即屬適法。而被告依水土保持法第23條第1 項規定所為限 期改正之處分，係通知未遵照被告核定之水土保持計畫實施 水土保持之義務人，應於一定期間內改正其違規行為，揆諸 前揭說明，如被告於處分中已記載水土保持義務人前經核定 之水土保持計畫名稱，並說明水土保持義務人未遵照實施之 具體情形，使受處分人足以明瞭其違規事實，及表明被告係 依水土保持法第23條第1 項規定，令受處分人應於一定期限 內改正之意旨，即可認為已表明處分所依據之事實及法令依 據。又因被告依水土保持法第23條第1 項所為限期改正處分 之受處分人，即為擬具水土保持計畫送請被告核定之人，其 自被告於限期通知改正處分中所載水土保持計畫名稱，自可 知悉其先前係根據水土保持法第12至14條中何一規定，將該 水土保持計畫送經被告核定，故被告究係依據前述何條文規 定核定水土保持計畫，對於受處分人了解被告通知其限期改 正所根據之事實及法律規定，並無任何影響，自無特為記載 之必要。經查：
⑴原處分於說明二「本案違規事實」之第⒈點，已載明被告於 102 年3 月13日邀集教育部及新北市政府辦理現勘，經林崑 龍技師說明及現勘結果，系爭工程已施作之路型、邊溝、擋 土設施等均與原核定申報書不符等語，另於第⒉點引用○○ 公司於102 年3 月29日函送被告之系爭工程步道平面配置圖 ，且依前所述，上開步道平面配置圖係將系爭工程原核定申 報書之路線、發包路線及實際施工路線，分別以橘色雙線、 紅色雙虛線及藍色線予以標示，由圖中之紅色雙虛線、藍色 線與橘色雙線僅有少部分路徑與轉折方向尚稱一致，絕大部 分均有明顯差異等情，當可得悉系爭工程之實際施工路線與 原核定申報書之路線，確屬不符。況且，被告召開上述102 年3 月13日會議時，原告曾派員出席；另○○公司於102 年 3 月29日函送系爭工程步道平面配置圖予被告時，亦曾以副
本通知原告等情，有被告102 年3 月13日會議簽到簿及上述 ○○公司102 年3 月29日函，附本院卷第238 頁及原處分卷 附件4 足憑，此與原告於本院言詞辯論期日，自承曾收受上 開步道平面配置圖等語，亦相符合（參見本院卷第32 0頁） ；則原處分說明二引用上述曾由原告派員參與之會議決議及 業經原告收受之步道平面配置圖內容，自足使原告清楚明瞭 被告認定其就系爭工程未依原核定申報書實施水土保持之違 規事實，原告主張原處分就其違規事實之記載未臻明確，係 屬違法，洵非可採。
⑵次查，原處分業於主旨欄載明原告辦理「國家藥用植物園既 有林道改善暨相關附屬設施」簡易水土保持申報書，未依核 定內容施工，依水土保持法第23條第1 項規定，限原告於10 2 年10月31日前改正完成，故已清楚表明其作成該下命處分 之法律依據為水土保持法第23條第1 項，及原告依該處分所 負義務，係於102 年10月31日前，將系爭工程未依原核定申 報書施工部分，予以改正，原告以被告未於原處分中表明其 係根據水土保持法第12至14條何一規定核定系爭工程之申報 書為由，主張原處分法令依據記載不明，依上說明，亦無足 取。至於最高行政法院99年度判字第611 號判決，所涉案情 係該案被上訴人（公立學校）對上訴人（教師）作成解僱處 分時，未表明法律依據究為教師法第14條第1 項第1 至14款 之何款規定，經上述最高行政法院判決認為該解僱處分有違 行政處分明確性原則，此與本件被告所為原處分，已表明係 依水土保持法第23條第1 項規定，命原告依系爭工程原核定 申報書予以改正，而無法規依據記載不明之情形者，顯有差 異，原告執上開最高行政法院判決就情節不同之另案所表示 見解，指摘原處分違反行政程序法第96條第1 項第2 款規定 ，仍難採取。
㈤原告又主張：其係基於被告等權責機關十餘年來未曾命其改 正或為任何裁處之合理信賴，認定系爭工程並無逾越原核定 申報書範圍，且每年編列國家藥園園區之維護管理預算，並 報請目的事業主管機關同意展延預定完工期限，而有信賴表 現之具體行為，被告卻以原處分指摘其未依核定內容施作系 爭工程，侵害其正當合理之信賴，有違誠信原則云云。惟按 所謂信賴保護原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行 為（如訂定行政法規），足以引起人民信賴（即信賴基礎） ，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行 為（即信賴表現），惟嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更 而不復存在，始有適用；如行政機關怠於行使權限，致人民 因個案違法狀態未排除而獲得利益，並非行政行為之存續使
人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。原告就系爭工程 確有未依原核定申報書施作之事實，業如前述，其指稱被告 或目的事業主管機關長期以來未曾發文命其改正，被告亦未 予以裁罰等情，充其量僅係行政機關消極不作為，然上述行 政機關既無以任何行政行為，對外積極表示系爭工程已依原 核定申報書進行水土保持，原告自無從產生信賴。次查，系 爭工程於93年9 月10日停工後，原告雖數度報請教育部同意 展延工期，惟自95年間起，僅發包委請廠商從事園區植物維 護與環境清潔等事項，自98年起即未再保留及編列預算等情 ，有原告所提其就國家藥園園區管理維護工作訂定之歷年委 外契約書一覽表可稽（參見本院卷第133 頁），另據教育部 所派代表於被告召開之上述102 年3 月13日會議中陳明（參 見本院卷第209 頁所附該會議紀錄決議一）。是原告自系爭 工程停工後，僅單純申請延長完工期限，及委請廠商保持工 地之環境清潔並為園區基本維護，並未如其所稱因信賴被告 長期以來未命其改正或裁處，而有何具體表現信賴之行為， 甚且自98年起停止編列系爭工程預算，則原告主張被告及其 他機關怠於行使權限，命其排除違法狀態，已構成其信賴系 爭工程並無違反原核定申報書之基礎，原處分破壞其正當合 理之信賴，違反誠信原則云云，要無可採。
㈥原告再主張：縱認系爭工程有應改正之缺失，被告在立法院 未准予原告核准動支預算前，一再來函命原告改正，未給予 原告合理改善期間，導致原告屆期仍無改善之可能，是原處 分有違反比例原則及裁量濫用之違法云云。惟查： ⒈被告於102 年3 月13日派員至系爭工程現場勘查，得知已施 作之路型、邊溝、擋土設施等與申報書核定內容不符後，即 以同日會議決議第2 點，要求原告於102 年4 月15日前擬具 變更設計，由教育部轉送被告審查。原告嗣雖先於同年5 月 31日提出變更設計，由教育部於同年6 月5 日函送被告審核 ，然被告審認該變更設計不符監督辦法第3 條規定之適用範 圍，於102 年7 月1 日召開研商系爭工程申報書變更設計相 關事宜會議時，決議命原告應依監督辦法第3 條規定之適用 範圍檢討後，於102 年7 月22日前重新製作簡易水土保持申 報書變更設計，由教育部轉送被告審核；原告則於102 年7 月17日函覆被告稱：系爭工程尚符行為時法令，故無變更水 土保持計畫之必要等情，有前述被告102 年3 月13日會議紀 錄、教育部102 年6 月5 日臺教高㈢字第1020084645號函、 被告102 年7 月1 日研商系爭工程申報書變更設計相關事宜 會議紀錄，及原告102 年7 月17日中所秘字第1020001620號 函，附本院卷第232 至235 頁可稽。是被告於102 年3 月13
日勘查系爭工程現場後，即告知原告系爭工程已施作部分與 原核定申報書不符，並2 度請原告提出變更設計，惟原告拒 不提出；又因原告上述違規行為發生於93年9 月10日前，其 行政罰之裁處權業已逾行政罰法第27條所定3 年期間而消滅 ，則被告於10 2年8 月2 日作成原處分，通知原告應於同年 10 月31 日前，將系爭工程未依原核定申報書實施水土保持 部分予以改正，核係被告在罰鍰之裁處權期間消滅後，得命 原告排除違法狀態之唯一手段，且有助於達成維護水土保持 之行政目的。又參諸原告與○○○公司於91年10月18日就系 爭工程所訂承攬契約，約定○○○公司應於開工日起240 日 曆天內全部完工，○○○公司於91年10月27日申報開工，嗣 因開工路線侵入民地，而於92年5 月10日停工等情（參見士 林地院95年度重訴字第294 號民事判決事實及理由第貳項第 三點、不爭執事項之㈠、，本院卷第101 、104 頁），可 知系爭工程原定施工期間約為8 個月，承攬人實際施工期間 （91年10月27日至92年5 月10日）不滿7 個月；被告就系爭 工程已施作而不符原核定申報書部分，以原處分給予原告近 3 個月之改正期限，已逾原告與承攬人約定施工期間之1/3 ，且將近承攬人實際施工期間之半數，經核尚屬適當，亦難 認有何裁量怠惰或濫用之情事。
⒉次查，原告自承於原處分所定改正期限內，未曾以書面向被 告申請展延改正期限（參見本院卷第320 頁），其於改正期 限經過後，始空言主張：原處分所定改正期限過短云云，復 未提出任何曾試圖遵期改正，卻因時間不足而難以完成之證 明以其實說，自難遽予採信。至原告於102 年11月7 日向被 告說明：其已於衛生福利部102 年8 月份第3 次部務會議提 案爭取系爭工程改善經費補助，經主席提示：請會計處協助 之書面（參見本院卷第138 頁），及衛生福利部表示系爭工 程改善案應於103 年度編列350 萬元之預算內辦理之該部 103 年2 月14日衛部祕字第1030103855號函（參見本院卷第 131 頁），作成日期均在原處分之後，並非被告作成原處分 時所得審酌，原告執上述書證，主張其於102 年度已無預算 可進行系爭工程改善工作，原處分命其應於102 年10月31 日改正，致其屆期仍無改善之可能，係強人所難，顯有違誤 云云，已難憑採。況且，被告對於未依業經核定之水土保持 計畫實施水土保持之處理與維護者，作成限期改正之處分， 乃行使水土保持法第23條第1 項賦與主管機關之權限，本無 不合，至於水土保持義務人應如何籌資改正，實非被告作成 該項處分時所應考量，否則無異鼓勵水土保持義務人得先行 造成不按核定水土保持計畫實施之既成違規事實，嗣後尚可
以無資力為由，免負排除因其自身行為所造成違法狀態之責 任，是原告稱其於102 年度已無預算，被告卻以原處分命其 於102 年10月31日前改正，違反比例原則，且屬裁量濫用云 云，依上說明，殊無足取。
六、綜上所述，被告認原告未依業經核定之系爭工程申報書實施 水土保持，依水土保持法第23條第1 項規定，以原處分限原 告應於102 年10月31日前，依系爭工程原核定內容予以改正 ，逾期未改正，將依水土保法持法第33條第2 項併同第23條 第1 項規定辦理，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合 。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均 與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 10 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑
法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。