臺北高等行政法院判決
102年度訴字第498號
103 年11月20日辯論終結
原 告 鄭鍾秋榮
被 告 桃園縣楊梅地政事務所
代 表 人 余郁芳
訴訟代理人 黃文聖
蕭淯尹
楊哲明
參 加 人 鍾國鑑
鍾國萍
鍾國盛
鍾李錢妹
鍾精華
上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服桃園縣政府中華
民國102 年2 月5 日府法訴字第1010306535號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分（被告民國101 年10月3 日楊地價字第1015000828號函）均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴後，被告代表人由劉瑞德變更為余郁芳，有桃 園縣政府民國102 年7 月11日府人力字第1020172154D 號令 附卷可佐，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：
１、被告認為原告的被繼承人鍾文清原所有桃園縣楊梅市○○○ 段○○○ ○號持分土地（以下簡稱系爭土地），前因政府實施 耕者有其田政策，附帶徵收放領予第三人鍾文煥持分2 分之 1 ，並於68年5 月8 日登記完畢。其剩餘2 分之1 自耕保留 部分，因鍾文清所有持分權利已因徵收消滅，應歸其他自耕 共有人所有。惟當時實際執行上，對自耕共有人所有權部分 並未隨同辦理移轉登記，致地籍記載仍維持徵收放領前之共 有權利持分狀態。嗣被告依桃園縣共有耕地自耕保留部分交 換移轉登記清理自治條例（以下簡稱自治條例）第5 條規定 調查及審查，認為系爭土地是附帶徵收放領的土地，其主要 被徵收耕地當時出租人為鍾文清及鍾文隆2 人，其中鍾文隆 持分所有部分已於42年1 月22日買賣移轉予鍾江源妹，因鍾
文清在主要被徵收耕地並無自耕保留的持分，其分割保留之 耕地皆於68年辦理自耕保留持分交換移轉登記予鍾文煥、鍾 文美及鍾江源妹等3 人，持分各3 分之1 。所以，扣除附帶 徵收放領持分後之剩餘持分2 分之1 部分，也應由鍾文煥等 3 人保留持分各6 分之1 。
２、被告爰刪除系爭土地鍾文清所有持分，並依自治條例第7 條 規定計算剩餘共有人持分後，依自治條例第8 條規定以101 年4 月17日楊地價字第1015000269號公告3 個月（公告期間 自101 年4 月27日至101 年7 月27日止），並以101 年4 月 17日楊地價字第1015000271號函（以下簡稱被告101 年4 月 17日函）通知全體共有人或其繼承人。
３、嗣原告與第三人盧仁琳於公告期間之101 年7 月22日（被告 收文日期101 年7 月23日）檢附相關持分整理對照表、土地 登記謄本、私有耕地租約登記申請書、臺灣土地銀行桃園分 行收費登錄單、地價結計清單、私有耕地徵收清冊及地價稅 單等資料，提出異議。被告認為原告未檢具足以佐證之相關 證明文件，於陳報桃園縣政府核定後之101 年10月1 日辦竣 系爭自耕保留土地持分交換移轉登記，並以101 年10月3 日 楊地價字第1015000828號函（以下簡稱被告101 年10月3 日 函）將登記結果通知原告。原告對被告101 年4 月17日函及 101 年10月3 日函不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本 件行政訴訟。
三、原告主張略以：
１、鍾文清、鍾文煥、鍾文隆、鍾文其、鍾文美為5 兄弟，二重 溪段土地皆繼承自父親鍾元生。36年7 月1 日總登記，各兄 弟在所有田、林、建、旱等地，皆各有1/5 所有權，未分割 而共有。原在內壢租地耕種，地主收回後，5 兄弟回二重溪 ，於38年在系爭281 建地建四合院居住，非以田寮為目的， 且土地廣闊，各處都有，兄弟均有1/5 所有權，何需附帶徵 收。
２、系爭281 土地未在耕地徵收清冊，也不在附帶徵收範圍。該 土地為基地，非定著物，應在清冊上核定價格，由土地銀行 執行，但土地銀行依據的清冊，未有281 土地，足見281 土 地非附帶徵收，也就是未通過附帶徵收的審核，所以地政事 務所附的附帶徵收文件，其建地才真的要刪除。執行機關的 處理失當，未保護百姓財產權，造成鍾文清應保留的土地， 無端消滅，原告為鍾文清的繼承人之一，只能以訴訟請求公 正處理，以回復鍾文清1/5 所有權。
３、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張略以：
１、系爭281 地號係42年實施耕者有其田辦理附帶徵收放領，依 附帶徵收放領清冊之記載，該土地係附帶放領予鍾文煥持分 2/4 ，並於68年5 月8 日登記完畢，剩餘持分1/2 即屬自治 條例第2 、13條等相關規定，須辦理自耕保留地交換移轉登 記之土地。經被告辦理清查後，相關出租和承租情形經楊梅 鎮公所96年5 月30日桃楊鎮民字第0960013378號函查復，依 鎮溪字第37號租約之記載：系爭土地出租人為鍾文清和鍾文 隆等2 人持分各為1/5 （其中鍾文隆持分1/5 ，於42年1 月 22日買賣移轉予鍾江源妹），出租土地為二重溪段293 地號 外9 筆和二重溪段274 地號外5 筆，附表記載的出租土地則 有同段289 、293 、274 、195 、196 、275 、334-3 、33 4-7 地號等8 筆。依廢止前實施耕者有其田條例第6 、7 條 規定，鍾文清和鍾江源妹2 人為該條例所稱以土地出租予他 人耕作之地主。
２、本案主要被徵收耕地，經逕為分割之未放領移轉土地皆已於 68年協議辦理自耕保留地持分交換移轉登記予鍾文煥、鍾文 美、鍾江源妹等3 人。系爭281 土地係屬附帶徵收放領之土 地，係隨被徵收耕地附帶徵收，惟鍾文清在被徵收耕地範圍 內並無自耕保留之持分，故剩餘之持分1/2 參依68年協議辦 理自耕保留地持分交換移轉登記分配情形，應由鍾文煥、鍾 文美、鍾江源妹等3 人平均分配。
３、嗣被告依自治條例相關規定公告3 個月及徵詢異議後，公告 期間鍾文清之繼承人鄭鍾秋榮、盧仁琳等2 人提出異議，於 101 年7 月22日、101 年8 月14日及101 年8 月13日分別提 出異議聲明書及異議書，被告分別以101 年7 月25日楊地價 字第1010002233號、101 年8 月21日楊地價字第1010002509 號及101 年8 月24日楊地價字第1010002580號函回覆，請原 告依規定檢具相關證明文件或檢附全體共有人或其繼承人同 意協議書以憑辦理。因原告提出之異議書均未檢具相關證明 文件，故被告依規定於公告期間屆滿後，報請桃園縣政府核 定，並依桃園縣政府地政局101 年9 月19日桃地籍字第1010 028952號核定函，以101 年10月1 日楊地字第187780號土地 登記申請書辦理自耕保留地交換移轉登記，並於登記完畢後 以101 年10月3 日函通知原告。被告的相關處理程序均依法 定規定的程序辦理，並無違誤。
４、原告依自治條例第10條第1 項異議檢具提出的證明文件，以 該文件內容客觀上足資證明被告所審查結果有誤為前提，始 為有效之異議，否則縱於期限內提出，但非對公告內容之實
體法律關係客觀上得以佐證或反證，難謂異議有效。本件原 告自始未能提出證明文件，應視同未提出異議，無從踐行協 調、調處程序。
５、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、參加人鍾國鑑、鍾國萍、鍾李錢妹、鍾精華則均表示不同意 原告的請求，本件經縣府專業人士認定，非常明確，被告是 依法行事等語。
六、本院的判斷：
１、我國於42年間因實施耕者有其田政策辦理土地徵收放領作業 ，倘若一宗土地部分出租，依實施耕者有其田條例規定，其 屬出租部分已就出租部分之土地所有權全部，由出租之共有 人受領該項徵收補償地價，由於出租共有人對共有耕地之權 利持分已因徵收而喪失，殘餘自耕保留部分之耕地所有權， 自應全部歸自耕之共有人所有，惟因當時對於上開殘餘自耕 保留部分之耕地所有權並未隨同辦理移轉登記為自耕共有人 單獨所有，以致地籍之記載仍維持徵收放領前之共有權利持 分狀況，而後於辦理土地權利變更登記時，鑑於出租共有人 不同意或因部分出租共有人死亡行蹤不明而無法辦理，致目 前地籍資料上仍有共有耕地自耕保留部分未辦理持分交換登 記，尚待解決。
２、地方制度法第19條第1 款第4 目規定：「下列各款為縣（市 ）自治事項；一、關於組織及行政管理事項如下：……（四 ）縣（市）土地行政。……」第25條規定：「直轄市、縣（ 市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之 授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由 各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機 關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」據此，桃園縣針 對共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理事宜，並健全地 籍管理，制定桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清 理自治條例，為適法有效之自治規章。
３、自治條例第2 條規定：「本自治條例所稱共有耕地自耕保留 部分，係指經政府依實施耕者有其田條例徵收共有出租耕地 ，其中出租部分因徵收而喪失權利後，自耕保留部分未辦交 換移轉登記之耕地。」第4 條規定：「自耕保留部分得由共 有人或其繼承人檢附全體共有人或其繼承人同意之協議書， 向土地所在地地政事務所申辦自耕保留部分交換移轉登記， 經地政事務所審查無誤，報本府核定後，依其協議內容辦理 登記。」第5條規定：「共有耕地自耕保留部分之清理，依
本府訂定執行計畫，由地政事務所依下列程序辦理：一、審 查及調查。二、公告及通知。三、異議處理。四、登記。」 第8條規定：「地政事務所於審查或實地調查後，應將其結 果公告三個月，並以書面通知全體共有人或其繼承人。前項 確實無法查明自耕保留情形者，應按現行登記簿資料公告三 個月，並以書面通知全體共有人或其繼承人。」第10條規定 ：「共有人不同意審查結果者，應於公告期間內檢具證明文 件以書面向土地所在地地政事務所提出異議。各共有人均無 異議者，該管地政事務所應於公告期滿報本府核定後，辦理 自耕保留部分交換移轉登記。」第11條規定：「依前條規定 期限提出異議者，土地所在地地政事務所應訂期以書面通知 共有人及其繼承人進行協議。協議成立者，依協議結果報本 府核定後，以其協議內容辦理登記。前項協議未成立者，由 地政事務所報請本府調處。不服調處結果者，應於收到調處 結果通知後15日內訴請司法機關裁判，並於7日內將訴狀繕 本送本府，逾期不起訴者，依原調處結果辦理登記。本府應 設立自耕保留交換調處委員會辦理前項調處，其設置規定由 本府另定之。」第13條規定：「附帶徵收放領保留部分之土 地，準用本自治條例之規定。」可見，共有耕地自耕保留部 分的交換移轉登記，可能是依共有人間的協議，向地政事務 所申辦，經地政事務所審查無誤，報桃園縣政府核定後，依 協議內容辦理登記（即自治條例第4 條）；也可能是桃園縣 政府擬定執行計畫，由地政事務所依自治條例第5 條規定的 審查及調查、公告及通知、異議處理、登記等程序辦理清理 。
４、實則，徵收放領後自耕保留部分的所有權誰屬，是私權範疇 ，並非行政機關所得僭越。此之所以當地政事務所依自治條 例第6 條調閱相關租約、徵收放領清冊、補償地價結計清單 等文件，並依循自治條例第7 條規定的注意事項進行審查， 於將審查結果公告並通知後，共有人不同意地政事務所的審 查結果，而於公告期間提出異議時，在自治條例第11條規範 通知協議，協議不成報請調處，不服調處訴請司法機關裁判 的異議處理程序，益見在共有人異議的情況下，自耕保留部 分所有權的歸屬，最終是透過民事訴訟途徑釐清權利關係。 因此，自治條例第10條規定第1 項所稱共有人異議時，所檢 具的證明文件，應該是指異議人為說明其不同意審查結果， 主觀上認為審查結果有誤之相關文件，至於該等文件實質上 是不是足以證明審查結果的錯誤與否，應非所問。而桃園縣 共有耕地自耕保留部分未辦持分交換土地清理作業手冊關於 異議處理「共有人於收到通知後不同意審查結果，於公告期
間檢具證明文件提出異議者，地政事務所應審查其異議是否 符合要件，符合者始受理異議，不合者則駁回異議，繼續辦 理後續事宜」規範（見原處分卷第310 頁）所稱「地政事務 所應審查其異議是否符合要件」，亦應係指地政事務所就異 議者是否提出證明文件之形式上審查，而非就證明文件內容 之實質審查。否則，由地政事務所以異議者所提證明文件能 否證明公告內容的實體法律關係，作為判斷異議合法與否的 標準，無異由地政事務所取代民事法院來確認私權，絕非自 治條例第10條、第11條的規範本旨。
５、本件如事實概要欄所載之事實，有放領耕地徵收地價歸戶底 下、附帶徵收放領清冊、私有耕地放領清冊、私有耕地徵收 清冊、系爭土地登記謄本、桃園縣私有耕地租賃契約註銷通 知書、私有耕地租約登記申請書、被告101 年4 月17日楊地 價字第1015000269號公告、101 年4 月17日楊地價字第1015 000271號函、相關土地登記謄本、101 年7 月22日聲明異議 狀、被告101 年7 月25日楊地價字第1010002233號函、101 年8 月13日聲請協議狀、101 年8 月13日陳情狀、被告101 年8 月21日楊地價字第1010002509號函、101 年8 月24日楊 地價字第1010002580號函、101 年10月3 日楊地價字第1015 000828號函等附於原處分卷，及訴願書、桃園縣政府地政局 101 年9 月19日桃地籍字第1010028952號函、土地登記申請 書等附於訴願決定卷可佐，為可確認之事實。
６、經查：
⑴、原告因為不同意被告就系爭281 土地辦理自耕保留清理的審 查結果，於公告期間之101 年7 月22日（被告收文日期為10 1 年7 月23日）提出異議。
⑵、觀察該異議狀內已載明：281 土地原係鍾文清、鍾文煥、鍾 文隆、鍾文其、鍾文美5 人共有，38年間在土地上建築房屋 ，並設定地上權，有土地登記謄本為憑，系爭土地於日據時 期即記載為建物敷地，地目為建，自非屬實施耕者有其田條 例第8 條規定應由政府辦理徵收，轉放現耕農民承領之出租 耕地；系爭土地無出租他人之事實，亦查無徵收之登載資料 ，況且鍾文清之繼承人迄仍按年繳付地價稅，非當年徵收及 放領標的；鍾國萍、鍾國盛、鍾李錢妹、鍾精華等人為鍾文 煥之繼承人，持分1/5 ，其等登記持分7/10，顯與事實不符 ；據悉鍾文美之繼承人僅鍾萬章及鍾松英，卜李瑩及卜麗卿 身分未明；權利範圍之計算基礎與根據未明等意旨。⑶、原告提出異議時，已依異議內容檢附其主觀上認為得以佐證 系爭土地非附帶徵收標的，亦非自治條例辦理自耕保留持分 交換標的之持分整理對照表、土地登記謄本、他地號土地私
有耕地租約登記申請書、臺灣土地銀行桃園分行收費登錄單 、地價結計清單、私有耕地徵收清冊及地價稅單等資料（見 原處分卷第12-58 頁原告之聲明異議狀及檢具之資料）。依 前開規範意旨，已符合自治條例第10條第1 項「於公告期間 內檢具證明文件以書面提出異議」之要件，被告未依自治條 例第11條規定進行異議之處理（即通知協議，協議不成報請 調處，不服調處結果者訴請司法機關裁判等程序），逕行陳 報桃園縣政府核定後，所為系爭自耕保留土地持分交換移轉 登記之決定，於法自有違誤。
⑷、至於被告因辦理系爭土地自耕保留土地持分交換移轉登記之 清理，於審查調查後，將審查結果公告並以書面通知，核係 單純觀念的通知，就共有人之未辦持分交換移轉土地之權利 範圍，並未發生權利變動之規制效力，則被告101 年4 月17 日函並非行政處分，至為顯然。原告以之為爭訟標的，即有 未合。
七、綜上，被告101 年4 月17日函並非行政處分，訴願決定雖誤 予駁回，惟結論尚無二致，此部分原告訴請撤銷，為無理由 ，應予駁回；被告101 年10月3 日辦理自耕保留地交換移轉 登記之決定，於法有違，已如前述，訴願決定未予糾正，即 有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。八、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決 結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
九、結論，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴 訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 103 年 12 月 18 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌
法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 12 月 25 日 書記官 陳清容