最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第644號
上 訴 人 盧漢章
訴訟代理人 陳達成 律師
被 上訴 人 國立金門大學
代 表 人 黃 奇
被 上訴 人 國防部陸軍司令部
代 表 人 嚴德發
共 同
訴訟代理人 李志澄 律師
上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國102年8月
14日臺北高等行政法院101年度訴字第1919號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
原判決關於駁回上訴人請求「確認陸軍金門防衛指揮部（改制前金門防衛司令部）中華民國91年10月18日（91）復工字第9680號及中華民國91年11月25日（91）復工字第10932號函行政處分違法。被告應連帶給付原告新臺幣1,500萬元，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息」暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣坐落福建省金門縣金城鎮○○段125、126地號土地（下稱 系爭土地），原係陸軍金門防衛指揮部（改制前金門防衛司 令部，下稱金防部）於民國（下同）59年8月11日向上訴人 之被繼承人盧金鎮所徵購取得，並於79年3月10日更正所有 權人為中華民國、管理者為被上訴人國防部陸軍司令部（改 制前陸軍總司令部，下稱陸軍司令部）。嗣上訴人於91年10 月15日向金防部申請依離島建設條例第9條規定購回土地， 經金防部91年10月18日（91）復工字第9680號函（下稱原處 分二）復以系爭土地現況為正常使用，否准上訴人購回之申 請。上訴人提出異議，仍經金防部91年11月25日（91）復工 字第10932號函（下稱原處分三）復以陸軍司令部已於88年3 月16日同意被上訴人國立金門大學（下稱金門大學）撥用系 爭土地，而否准上訴人申請購回。嗣上訴人於100年5月25日 復依離島建設條例第9條規定，向金門大學申請購回系爭土 地，經其以100年6月28日金大總字第1000006154號函（下稱 原處分一）復不予同意。上訴人不服，向金門縣政府不動產 糾紛調處委員會申請調處，經該調處委員會101年11月9日裁
處上訴人申請不符合離島建設條例第9條申請購回要件，金 門縣政府並以101年11月16日函送金門縣政府不動產糾紛調 處會議紀錄。上訴人不服，遂提起行政訴訟，經原審法院判 決駁回後，上訴人不服，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依離島建設條例第9條第1項規定，只要 土地管理機關有已無使用或事實已廢棄使用之事實，原土地 所有權人或繼承人即有申請購回之權利，土地管理機關無從 為准駁之裁量，亦無從認立法者有意以土地管理機關已無使 用，但有其他機關申請撥用作為排除適用之例外，故內政部 98年9月1日內授中辦地字第0980725309號函釋（下稱98年函 釋）實對人民權利增加法律所無之限制，明顯違反法律保留 原則及憲法保障人民財產權之意旨，應不予援用。㈡系爭土 地未經通常法定程序徵收，而係以青苗補償方式徵購，應視 同依法徵收之土地，而有土地徵收條例第49條之適用或類推 適用，於原用途廢止時，不得變更為非公用財產，而應廢止 徵收，並返還系爭土地於上訴人，則行政院98年3月30日院 授財產接字第0980007113號函（下稱98年3月30日函），准 予金門大學申請撥用系爭土地，係准予系爭土地變更為非公 用財產並予以撥用，自有重大明顯違法之瑕疵，而屬無效行 政處分。㈢系爭土地並無合法撥用之事實存在，則離島建設 條例第9條第1項規定土地管理機關已無使用或事實已廢棄使 用之判斷，自應以原土地管理機關即陸軍司令部有無使用系 爭土地為準，且金門大學雖無占有之法律依據，仍屬事實上 占有之管理機關，基於行政一體原則，其仍須繼受未經合法 程序徵收並補償之重大瑕疵，於上訴人對其主張權利時受到 拘束，而應准許上訴人繳價購回系爭土地。㈣上訴人不服金 防部所為原處分二及原處分三，已於92年間依法提出調處申 請，惟金門縣政府以92年6月20日函，否准上訴人之調處申 請，且無救濟之教示，致上訴人無從對原處分二及原處分三 提出撤銷訴訟或課予義務訴訟。故上訴人已不得提起其他訴 訟，且無怠於提出其他訴訟之情形，應得請求確認原處分二 及原處分三為違法行政處分。又上訴人無法就上開處分獲得 即時之行政調處及司法救濟，導致嗣後系爭土地於98年間遭 到撥用，無從再主張繳價購回之權利，因而受有相當於系爭 土地扣除公告現值後之市價損害等語，求為判決：⒈先位聲 明：⑴原處分一撤銷；⑵金門大學應於上訴人繳交系爭土地 按公告地價計算之地價予國庫後，將系爭土地所有權移轉登 記給上訴人；⑶金門大學應作成准許上訴人於繳交系爭土地 之公告土地現值之地價款予國庫後，將系爭土地所有權移轉 登記給上訴人之行政處分。⒉備位聲明：⑴確認原處分二、
原處分三為違法行政處分。⑵被上訴人應連帶給付上訴人新 臺幣（下同）1,500萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清 償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
三、被上訴人則以：㈠系爭土地係由金門大學自87年間起陸續與 金防部協商、辦理撥用事宜，嗣並經行政院核准撥用，由金 門大學管理，且金門大學非屬離島建設條例第9條規範之對 象，自無該條規定之適用，是金門大學既依法申請撥用系爭 土地並經核准撥用，顯見系爭土地確有供公共使用之需要， 而非已無使用或事實上廢棄使用之情事，上訴人提出購地申 請，金門大學不予准許，自無不合。㈡上訴人既未依98年1 月12日修正施行前之離島建設條例第9條第1項後段規定申請 調處，則該次申請之處理程序於當時即已終結，上訴人當不 得再執此前已終結之申請案據為本件主張。縱認其曾於期限 內申請，但其未依土地法第59條規定起訴請求，其請求權亦 已逾行為時行政程序法第131條第1項之5年時效而告消滅， 不得再據此為請求。另陸軍司令部於上訴人100年5月25日再 次依現行離島建設條例第9條規定申請時，已非土地管理機 關，無從作為被申請之對象，亦無從為任何准駁之權限，且 上訴人亦未向陸軍司令部再為申請，上訴人自不得據此向陸 軍司令部為任何主張及請求。基此，上訴人未依法起訴，而 逾時效，乃屬上訴人應自行承擔之法律結果，被上訴人自無 損害賠償責任可言，且陸軍司令部早於91年間否准上訴人所 請，縱有造成損害，亦早已逾國家賠償法第8條第1項之2年 及5年之時效期間等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在 原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠程序方面： ⒈上訴人先位之訴與備位之訴之被告並非同一，尚非所謂之 預備合併之訴，自應就其聲明一併予以審理，而不依上訴人 所主張先備位聲明之順序予以審理。⒉關於上訴人對金門大 學合併提起課予義務訴訟及一般給付訴訟部分：一般給付訴 訟與課予義務訴訟於本質上應互為非可兩立之訴訟類型，此 即謂公法上之給付請求權事件，依事件性質應提起課予義務 訴訟者，恆無提起一般給付訴訟之可能及必要，僅非屬課予 義務訴訟救濟之範疇者，始可能歸入一般給付訴訟之適用對 象。本件上訴人依據離島建設條例第9條規定，申請金門大 學准予購回系爭土地，為其拒絕，乃對其提起課予義務訴訟 部分，依前揭說明，於法並無不合；又本件訴訟既不屬一般 給付訴訟救濟之範疇，故上訴人訴之聲明第2項係誤用訴訟 類型，並無法達成請求權利保護之目的，即欠缺權利保護要 件而無訴之利益，應予駁回。另本件上訴人之申請購回，經
金門大學否准後，向金門縣政府申請調處，調處結果認本件 不符合離島建設條例第9條申請購回之要件，上訴人不服該 調處，乃依同條例第9條第3項準用土地法第59條規定，於接 到調處通知後15日內，提起本件行政訴訟，依離島建設條例 第9條第2項、第3項及土地法第59條、本院37年判字第43號 判例要旨，上訴人就系爭土地購回申請，不服金門縣政府之 調處結果，於法定期間內，提起訴訟，於法並無不合。⒊關 於上訴人以金防部原處分二、三為對象，提起確認訴訟部分 ：本件上訴人因申請購回系爭土地，前經金防部以原處分二 、三予以駁回，遂起訴請求確認上開兩處分為違法之行政處 分，因該等行政處分之作成機關為金防部，即應以金防部為 被告，始為被告適格，上訴人誤以陸軍司令部為被告，此部 分之訴乃屬欠缺當事人適格而不合法，且無庸命上訴人補正 ，即應予駁回。又上訴人已自陳其並未就金防部所為原處分 二、三提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，基於確認訴訟僅具補 充性，上訴人自不得於上開行政處分法定救濟期間經過後， 再提起確認訴訟。㈡實體方面：⒈系爭土地於98年3月30日 經行政院准予撥用，而由金門大學為系爭土地管理者，並將 系爭土地作為造林、水土保持及校園用地使用，系爭土地之 管理機關就系爭土地並無「已無使用或事實已廢棄使用者」 之情事，要可認定，故金門大學以上訴人申請購回系爭土地 並不符合離島建設條例第9條第1項之規定，乃以原處分一駁 回上訴人購回系爭土地之申請，於法並無不合。⒉考諸離島 建設條例第9條於98年1月23日修正之立法意旨，內政部98年 函釋以原土地所有權人或其繼承人依離島建設條例第9條規 定申請購回土地前，如有其他政府機關依法申請撥用，亦即 該等土地仍有供公務用或公共使用之需要，原則上應以公用 為優先，以避免政府以徵收、價購或徵購取得之土地，發生 出售後再次辦理徵收、協議價購之情形，核與離島建設條例 第9條規定之立法目的及精神相符，僅屬闡釋法規之原意， 未增加法律所無之限制，並未違反法律保留原則，自得予以 適用。上訴人雖於91年10月15日曾向金防部申請購回系爭土 地，經金防部以原處分二、三否准後，未提起行政救濟，本 不得再於本案為爭執；嗣於金門大學98年3月10日申請撥用 系爭土地並經行政院核准後，始於100年5月25日向金門大學 申請購回系爭土地，其提出本件申請購回系爭土地之時點即 係在金門大學申請撥用之後。是上訴人主張其在金門大學申 請撥用系爭土地之前，即申請購回系爭土地云云，顯係將本 件申請與其91年間之申請購回系爭土地案混為一談，洵非可 採。⒊上訴人請求被上訴人等應連帶給付上訴人1.500萬元
及法定利息部分，因其所提之行政訴訟經審理結果均認為無 理由，應予駁回，則其合併請求損害賠償，亦失所據，應併 予駁回等語。
五、上訴意旨略以：㈠上訴人於原審以預備合併起訴時，其備位 聲明第2項係請求金門大學與陸軍司令部連帶賠償，與先位 聲明就金門大學部分為同一，且先位聲明（請求依法買回） 與備位聲明（若不能依法買回，則請求損害賠償）間亦有不 兩立之關係，故上訴人主張預備合併自屬合法，詎原判決無 視於此，逕認上訴人備位聲明係以金防部為對象，又逕行變 更上訴人之客觀合併方式，顯違反處分權主義，自有判決適 用法規不當之違法。㈡原處分二、三形式上雖以金防部名義 為之，實則為奉陸軍司令部指示，依89年3月21日制定之離 島建設條例第9條第1項後段規定，代陸軍司令部答覆上訴人 ，故上訴人以陸軍司令部為被告，確認原處分二、三為違法 行政處分，並無當事人適格欠缺之瑕疵，惟原判決以欠缺當 事人適格為由逕行駁回上訴人備位聲明部分，自有適用法規 不當之違法。㈢行政訴訟法第6條第3項之適用，必以「可歸 責於人民之原因致未能提起其他訴訟」為前提，而上訴人對 於原處分二、三，自始至終無從依離島建設條例規定之調處 程序及訴訟程序尋求救濟，自屬不可歸責於上訴人致未能提 起其他訴訟之情形，並無違反行政訴訟法第6條第3項規定。 ㈣離島建設條例第9條確有回復過去未經合法徵收程序徵用 土地之不法侵害狀態之意旨，則解釋上若有其他機關有徵收 必要，自應待人民依法申請購回後，再依法定程序徵收之， 如此方符該條立法意旨及國家僅能依法徵收民地之法治國基 本原則，詎內政部98年函釋竟認如有其他機關依法申請撥用 ，即不符合要件，顯增加法律所無之限制而違反法律保留原 則，原判決認得予適用，自有適用法規不當之違法。㈤上訴 人於原審主張行政院98年3月30日函之撥用行為違反國有財 產法第33條但書、土地徵收條例第49條等規定，該撥用行為 無效或不生效力；縱使撥用行為有效，基於行政一體原則， 金門大學仍應繼受系爭土地上瑕疵；金門大學作非必要之使 用，難認有使用土地之事實等攻擊防禦方法，惟原判決漏未 審酌，有判決不備理由之違法等語。
六、本院查：
（一）按：
１、政府「為推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生 態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利」 ，特於89年4月5日制定公布「離島建設條例」（下稱本條 例）一種，全文20條，並自公布日起施行；本條例未規定
者，適用其他法律之規定。其相關規定為：第2條、第4條 第1項：「本條例所稱之離島，係指與臺灣本島隔離屬我 國管轄之島嶼。」「本條例之主管機關：在中央為行政院 ；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。 」第9條：「（第1項）本條例適用之地區，於實施戰地政 務終止前，因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地，土 地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者，原土地所有權 人或其繼承人得於本條例公布之日起三年內向該管土地管 理機關申請按收件日當年度公告土地現值計算之地價購回 其土地。但徵收、價購或徵購之價額超出該計算所得之地 價時，應照原徵收、價購或徵購之價額購回，土地管理機 關接受申請審查合於規定者，應通知該申請人於三十日內 繳價，逾期不繳價者，視為放棄。土地管理機關於接受申 請後，應於三十日內答覆申請人，申請人得向土地所在地 縣(市)政府申請調處。（第2項）縣(市)政府為前項調處 時，得準用土地法第五十九條規定處理。（第3項）．． ．。」本條（第9條）條文於98年1月23日修正公布為：「 （第1項）本條例適用之地區，於實施戰地政務終止前， 因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地，土地管理機關 已無使用或事實已廢棄使用者，原土地所有權人或其繼承 人得於本條例中華民國九十八年一月十二日修正施行之日 起五年內，向該管土地管理機關申請按收件日當年度公告 地價計算之地價購回其土地。但徵收、價購或徵購之價額 超出該計算所得之地價時，應照原徵收、價購或徵購之價 額購回。（第2項）土地管理機關接受申請後，應於三十 日內答覆申請人；其經審查合於規定者，應通知該申請人 於三十日內繳價，屆期不繳價者，視為放棄；不合規定者 ，駁回其申請，申請人如有不服，得向土地所在地縣（市 ）政府申請調處。（第3項）縣（市）政府為前項調處時 ，得準用土地法第五十九條規定處理。（第4項）．．． 。」其修正立法理由載稱：「本條例自89年4月5日公布 施行，同年月7日生效，本條規定原土地所有權人或其繼 承人得於本條例公布之日起3年內（即92年4月6日前）向 土地管理機關提出購回土地之申請，並須以土地管理機關 已無使用或事實已廢棄使用為前提。而隨著金、馬地區終 止實施戰地政務，部分營區土地於94年至95年間陸續釋出 ，原土地權利人或繼承人欲依規定申請購回該土地時，因 已逾所定3年之期限，而無法購回。基於維護民眾購回權 益及避免土地權利如長時間無法確定，將影響公地之管理 、利用；並考量國防部清理已無使用或事實已廢棄使用營
區土地而變更為非公用財產，亦需一定時間，爰修正為於 本次修正施行之日起5年內向該管土地管理機關申請。 為使受理申請購回之處理規定更臻明確，將第1項後段調 整增列為第2項，並作文字修正。原第2項及第3項，順移 為第3項及第4項。」嗣本條條文先後於100年6月22日、10 3年1月8日修正公布，惟前揭第1項至第3項條文並未變更 。
２、土地法第26條、第59條規定：「各級政府機關需用公有土 地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准 撥用。」「（第1項）土地權利關係人，在前條公告期間 內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書 面提出，並應附具證明文件。（第2項）因前項異議而生 土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予 以調處，不服調處者，應於接到調處通知後十五日內，向 司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之 。」
３、國有財產法第1條、第2條規定：「國有財產之取得、保管 、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適 用其他法律。」「（第1項）國家依據法律規定，或基於 權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財 產，為國有財產。（第2項）凡不屬於私有或地方所有之 財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」第4條 規定：「（第1項）國有財產區分為公用財產與非公用財 產兩類。（第2項）下列各種財產稱為公用財產：公務 用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之 國有財產均屬之。公共用財產：國家直接供公共使用之 國有財產均屬之。事業用財產：國營事業機關使用之財 產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。 （第3項）非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處 分之一切國有財產。」第9條、第10條、第11條依序規定 ：「（第1項）財政部承行政院之命，綜理國有財產事務 。（第2項）財政部設國有財產局，承辦前項事務；其組 織以法律定之。」「（第1項）公用財產之主管機關，依 預算法之規定。（第2項）公用財產為二個以上機關共同 使用，不屬於同一機關管理者，其主管機關由行政院指定 之。」「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管 理之。」「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關， 承財政部之命，直接管理之。」第33條（101年1月4日修 正公布條文）、第38條規定：「公用財產用途廢止時，應 變更為非公用財產。但依法徵收之土地，適用土地法及土
地徵收條例之規定。（按：101年1月4日修正前原條文為 ：「公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產。但依法 徵收之土地，適用土地法之規定）。」「（第1項）非公 用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得 申請撥用。但有下列情形之一者，不得辦理撥用：位於 繁盛地區，依申請撥用之目的，非有特別需要者。擬作 為宿舍用途者。不合區域計畫或都市計畫土地使用分區 規定者。（第2項）前項撥用，應由申請撥用機關檢具使 用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部 國有財產局同意後，層報行政院核定之。」
４、國有財產法施行細則第2條規定：「本法第二條第一項所 稱財產之取得『依據法律規定』係指依其他法律規定由國 家取得其財產權；所稱『基於權力行使』係指國家基於公 權力之行使，經接收、沒收或徵收而取得財產權；所稱『 由於預算支出』係指依預算撥款而營建或購置財產；所稱 『由於接受捐贈』係指國內外以中華民國政府為對象而捐 贈財產。」第8條、第9條規定：「本法第十條所稱公用財 產主管機關，係指預算法第三條第二項所稱之本機關。」 「（第1項）本法第十一條所稱管理機關，係指直接使用 公用財產，依法設置，具有獨立編制及預算，並得對外行 文之機關、學校。（第2項）前項所稱獨立預算，係指預 算法第十六條之單位預算、單位預算之分預算、附屬單位 預算、附屬單位預算之分預算。」第38條規定：「各級政 府機關依本法第三十八條規定申請撥用非公用不動產，應 備具申請撥用書類；．．．。」
５、預算法第3條、第16條規定：「（第1項）稱各機關者，謂 中央政府各級機關；稱機關單位者，謂本機關及所屬機關 ，無所屬機關者，本機關自為一機關單位。（第2項）前 項本機關為該機關單位之主管機關。（第3項）各級機關 單位之分級，由中央主計機關定之。」「預算分下列各種 ︰總預算。單位預算。單位預算之分預算。附屬 單位預算。附屬單位預算之分預算。」
６、綜合上開規定，可知：
（１）本條例係「為推動離島開發建設，健全產業發展，維護自 然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福 利」而設。所稱「離島」，係「指與臺灣本島『隔離』屬 我國管轄之『島嶼』」。又所謂「隔離」，指與臺灣本島 無橋樑或海底隧道等陸路交通之連結；稱「島嶼」，指天 然形成，在自然狀況下四面環水，最高潮時仍露出水面之 陸地（本條例施行細則第2條）。本條例之主管機關：「
在中央為行政院；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為 縣（市）政府。」
（２）本條例自「89年4月5日公布施行，同年月7日生效」，其 第9條第1項原規定「原土地所有權人或其繼承人」得於本 條例公布之日起3年內（即92年4月6日前）向「土地管理 機關提出購回土地之申請」，並須「以『土地管理機關』 已無使用或事實已廢棄使用為前提」。而隨著金、馬地區 業於「81年11月7日終止實施戰地政務」，部分營區土地 於94年至95年間陸續釋出，原土地權利人或繼承人欲依規 定申請購回該土地時，因已逾所定3年之期限，而無法購 回。「基於『維護民眾購回權益』及避免土地權利如長時 間無法確定，將影響公地之管理、利用」；並考量國防部 「清理已無使用或事實已廢棄使用營區土地而『變更為非 公用財產』」，亦需一定時間，政府遂於98年1月23日修 正公布本條例第9條第1項為「於本次修正施行之日-即98 年1月12日起5年內向『該管土地管理機關申請』」購回。 準此：
甲、申請購回標的之土地須為於「81年11月7日實施戰地政務 終止前，或實施戰地政務期間被占用於終止後，『因徵收 、價購或徵購後登記為公有之土地』，『土地管理機關』 已無使用或事實已廢棄使用」之「公用財產」。 乙、申請權人為被「徵收、價購或徵購」前之原土地所有權人 或其繼承人。受理申請者係該因「徵收、價購或徵購登記 為公有土地（公用財產）」的管理機關-亦即直接使用前 揭公用財產（土地），依法設置，具有獨立編制及預算， 並得對外行文之軍事機關。
丙、申請期限分兩階段，即：「自89年4月7日起至92年4月6 日前3年內。自98年1月14日起至103年1月13日前5年內 」。申請購回之價額為按該土地管理機關受理申請購回收 件日計算之當年度公告地價（但徵收、價購或徵購之價額 超出該計算所得之地價時，應照原徵收、價購或徵購之價 額購回）。
丁、土地管理機關接受申請後，應於30日內答覆申請人；其經 審查合於規定者，應通知該申請人於30日內繳價，屆期不 繳價者，註銷其申請；不合規定者，駁回其申請，申請人 如有不服，得向土地所在地縣（市）政府申請調處。縣（ 市）政府為上開調處時，得準用土地法第59條規定處理- 亦即「不服前揭縣（市）政府調處」者，「應於『接到調 處通知』後15日內」，「向司法機關訴請處理」，逾期不 起訴者，「依『原調處結果』辦理之」。是關於本條例土
地購回與否之異議，自不適用訴願程序（本院37年判字第 43號判例參照）。
（３）國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出， 或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產。申言之： 甲、前揭所稱「財產之取得『依據法律規定』」，係指依其他 法律規定由國家取得其財產權；稱「基於權力行使」，係 指國家基於公權力之行使，經接收、沒收或徵收而取得財 產權；謂「由於預算支出」，係指依預算撥款而營建或購 置財產；所稱「由於接受捐贈」，係指國內外以中華民國 政府為對象而捐贈財產。
乙、國有財產區分為「公用財產」與「非公用財產」兩類。下 列各種財產稱為公用財產：「公務用財產：各機關、部 隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產。公共用 財產：國家直接供公共使用之國有財產。事業用財產： 國營事業機關使用之財產均屬之；但國營事業為公司組織 者，僅指其股份而言」。至「非公用財產」，則指公用財 產以外可供收益或處分之一切國有財產而言。
丙、 「非公用財產類之『不動產』」，各級政府機關為公務 或公共所需，得申請「撥用」；前開撥用，應由申請撥 用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實 ，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之 。
（二）次按：
１、行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之 違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴 願法提起訴願而不服其決定．．．得向行政法院提起撤銷 訴訟。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關 對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為 ，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後， 得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內 容之行政處分之訴訟。」其立法理由載明：「中央或地 方機關對於人民依法申請之案件，於法律或命令所定期間 內，應作為而不作為時，若因此致生損害於人民之權利或 法律上利益者，與積極為違法之行政處分同，不可無救濟 之途徑。爰設本條，規定人民於此情形，經依訴願程序後 ，得向行政法院起訴，請求判決行政機關應為准駁之行政 處分；惟若僅賦予人民得請求判決行政機關應為准駁之行 政處分，則行政機關仍可繼續違法駁回人民申請案件，致 人民無法迅速有效獲得救濟，爰仿德國課予義務訴訟之立 法例在案件成熟時，人民即得請求法院判命行政機關應為
特定內容之行政處分，如應發給建築許可執照等是。． ．．。」第6條規定：「（第1項）確認行政處分無效及確 認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確 認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無 回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴 訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向 原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十 日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於 原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給 付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不 在此限。（第4項）．．．。」本條87年10月2日修正、同 年10月28日公布、89年7月1日施行立法理由載稱：「確 認訴訟，在求確認行政處分無效、公法上法律關係成立或 不成立（包括存在或不存在）及已執行完畢或已消滅之行 政處分違法與否。為防止濫訴，爰規定限於原告之權利或 法律上利益有受侵害之危險，且得以確認判決除去者，始 得提起之。．．．。確認公法上法律關係成立或不成 立之訴訟，乃撤銷訴訟之補充制度，其得提起撤銷訴訟者 ，即無准予提起確認訴訟之必要，爰設本條第3項，明定 於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。．．．。」99年 1月13日修正公布、99年5月1日施行修正立法理由記載： 「又本條第3項原規定確認訴訟之補充性，限於『確認 公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，並不及於第1項 後段之確認行政處分違法之訴訟。而認定行政處分是否違 法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴 訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為 之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混 淆行政訴訟權利保護之機制，且將使『確認已執行而無回 復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟 』既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律 秩序之安定性，爰將原第3項『確認公法上法律關係成立 或不成立之訴訟』，修正為『確認訴訟』，並設但書排除 確認行政處分無效之訴訟，以符法理。又確認訴訟之補充 性，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，基於訴訟經濟及最 大法律保護原則之要求，如得提起課予義務訴訟或一般給 付訴訟者，亦不得提起確認訴訟。原第3項僅規定確認訴 訟對於撤銷訴訟之補充性，未顧及課予義務訴訟及一般給 付訴訟，亦欠周全，爰併予修正增列。」是知：（１）撤銷訴訟乃原告認為中央或地方機關之行政處分違法，致 損害其權利或法律上利益，經依訴願之前置程序後，未獲
救濟，而向行政法院起訴，請求撤銷該違法行政處分之訴 訟。是提起撤銷訴訟，須客觀上有原告主張的違法行政處 分存在，且尚未消滅為前提；倘原告於起訴時主觀上認有 行政處分存在而客觀上不存在（例如行政機關所為單純事 實敘述或理由說明，僅屬觀念通知，非行政處分），或原 告起訴前或起訴時客觀上雖有行政處分存在，惟原告起訴 或行政法院為裁判時，該行政處分已消滅（如行政處分嗣 經行政機關撤銷或廢止），撤銷訴訟之對象不存在，其提 起撤銷訴訟，即屬不合法。又提起行政爭訟，須其爭訟有 權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人 被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦 無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即 無進行爭訟而為實質審查之實益，故當事人依上開規定提 起撤銷訴訟時，若無因該行政處分之撤銷而有可回復之法 律上利益時，即應認原告所提撤銷訴訟欠缺保護必要，其 訴為無理由，而為敗訴之判決。
（２）中央或地方機關對於人民依法申請之案件，於法律或命令 所定期間內，應作為而不作為時，若因此致生損害於人民 之權利或法律上利益者，與積極為違法之行政處分同，故 於案件已經成熟之情形，在經依訴願程序後，即得向行政 法院起訴（課予義務訴訟），請求判決命行政機關應為特 定內容之行政處分。
（３）行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法 律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴 訟，其種類包含確認行政處分無效；確認公法上法律關係 成立或不成立；確認已執行而無回復原狀可能之行政處分 或已消滅之行政處分為違法等三種。另確認訴訟具有補充 性，除確認行政處分無效之訴訟外，於原告得提起或可得 提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提 起之。惟於行政處分已消滅或因期間之經過或其他事由而 失效之情形，若原告認為有即受確認判決之法律上利益時 ，應依前開行政訴訟法第6條第1項規定，提起確認行政處 分違法之訴訟（76年3月20日公布司法院釋字第213號解釋 參照）。再確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關 請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確 答者，始得提起之。
２、行政訴訟法第105條規定：「（第1項）起訴，應以訴狀表 明下列各款事項，提出於行政法院為之：當事人。起 訴之聲明。訴訟標的及其原因事實。（第2項）訴狀內 宜記載適用程序上有關事項、證據方法及其他準備言詞辯
論之事項；其經訴願程序者，並附具決定書。」本條立法 理由載明：「起訴，應表明訴之要素及其有關之原因事 實，藉以確定訴訟羈束暨判決確定之效力範圍。爰．．． 規定應以訴狀表明當事人、起訴之聲明、訴訟標的及其原 因事實，俾資遵循。」第125條規定：「（第1項）行政法 院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第 2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完 全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令 其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其 所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之 。（第4項）陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或 告知。」其立法理由記載：「行政訴訟因涉及公益，如 行政法院就事實關係，須受當事人主張之拘束不能依職權 調查，將有害於公益，爰．．．規定行政法院應依職權調 查事實關係，不受當事人主張之拘束。闡明權為審判長 之職權，亦為其義務。為期發見真實，並使當事人在言詞 辯論時有充分攻擊或防禦之機會，審判長自應行使闡明權 ，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，俾訴訟 關係臻於明瞭．．．。審判長行使闡明權之方法，應向 當事人發問、告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他