高雄高等行政法院判決
103年度訴字第214號
民國103年10月21日辯論終結
原 告 洪國倉
訴訟代理人 蔡陸弟 律師
被 告 交通部觀光局大鵬灣國家風景區管理處
代 表 人 簡慶發
訴訟代理人 周中臣 律師
黃錫耀 律師
上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
102年3月22日交訴字第1020002177號訴願決定，向臺灣屏東地方
法院行政訴訟庭提起行政訴訟，嗣經臺灣屏東地方法院行政訴訟
庭裁定移送本院，經本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣被告以原告於民國101年9月8日、9月19日、10月7日，在 屏東縣琉球鄉中澳沙灘及附近海域公告非動力區海域騎乘水 上摩托車並具營利行為，依發展觀光條例第60條第1項（訴 願機關已更正為第60條第2項）、水域遊憩活動管理辦法第 27條第1項第1款（訴願機關已更正為第28條第1款）及發展 觀光條例裁罰標準第12條附表8第2項規定，開立101年9月8 日鵬罰字第101000050號、101年9月19日鵬罰字第101000051 號、101年10月7日鵬罰字第101000053號執行違反發展觀光 條例事件處分書（下稱原處分），各裁處原告罰鍰新台幣（ 下同）15,000元，並禁止其活動，被告並以101年12月5日觀 鵬管字第1010300266號函檢附101年11月30日鵬催字第10103 00050號、第1010300051號及第1010300053號執行違反發展 觀光條例事件罰鍰催繳書（下稱催繳書）通知原告於101年 12月31日前繳納罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回， 遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）本件被告於94年9月13日以觀鵬管字第0940003183號公告 （下稱94年9月13日公告）有關大鵬灣風景特定區海域遊 憩區及琉球風景特定區域之「從事水上摩托車活動應行注 意事項」第1點及第3點分別規定：「在上述公告適用範圍 （以下簡稱本風景區海域）從事水上摩托車活動經營業者 （以下簡稱業者），應具有水域遊憩活動經營業之合法登
記。．．．三、業者於本風景區海域實際從事水域遊憩 活動經營行為前，應將下列文件函送本處；文件內容有變 更者，亦同：㈠水域遊憩活動經營業之登記文件影本。㈡ 投保責任保險之證明文件影本。㈢合格救生員名冊及證照 影本。」上開注意事項，顯已直接對水域遊憩活動之種類 及行為等產生限制及准許等之規制作用，且上開注意事項 不但以公文方式布達，且同時亦特別製作鐵板之方式豎立 於小琉球沙灘沿岸，周告人民知悉，而所謂信賴基礎，係 指一個足以令人民產生信賴之國家行為存在，而且，此一 國家行為必須以有對外表現使人民得見之形式存在，如行 政處分、法規命令或行政規則等，故上開公告自足作為人 民產生信賴之國家行為。
（二）被告於98年5月18日關鵬管字第0980002077號函台灣屏東 地方法院檢察署（下稱屏東地檢署）略以：「．．四、有 關業者洪國倉曾於97年11月向本處申請於小琉球水域經營 水上摩托車，經本處函復暫不受理乙節，該文係著眼於該 活動區域相關標示尚未設置完成，為維護遊客安全考量， 故暫不希望業者經營之建議，亦受屏東縣政府營利事業登 記證許可水域遊憩活動經營業附記需俟水域管理機關許可 後始得營業之誤導，函覆意旨實有越權之違誤。『管理辦 法』既未授權管理機關受理業者申請營業許可，依該處公 告水上摩托車活動注意事項第3項將相關文件函送該處， 精神上屬於「備查」而非「核定」性質。是以，業者或民 眾在遵守管理辦法所規範之要件下（如穿戴安全頭盔、救 生衣、遵守避撞規則，避免同一時間內與非動力活動並用 同一區域等），均可從事水上摩托車活動。」足見縱使被 告暫不受理，又縱使原告所檢具有資料部份有誤，尚未補 正，亦無礙於被告信賴基礎之表現。
（三）又被告規劃小琉球水域活動就現況及環境考量，於98年4 月15日召開協調會，琉球區漁會亦派員參加，該協調會達 成共識，其中第5點結論即係：「動力活動之水上摩托車 、香蕉船、拖曳傘、拖曳浮胎，限於厚石港澳以南距岸20 0公尺以外海域。」故依被告之規劃及整合各單位之意見 ，水上摩托車係可於厚石港澳以南距岸200公尺以外海域 經營，詎料嗣後琉球區漁會反悔，要求全面制止動力活動 ，被告在壓力之下，不顧原告之信賴，而於99年6月21日 將小琉球水域全部劃為非動力活動區，僅能從事潛水、風 浪板、獨木舟等活動。
（四）再者，本件原告因信賴上開注意事項，所展開之信賴行為 包含：設立獨資之全豐企業社，向屏東縣政府申請營利事
業登記證，屏東縣政府於97年10月6月亦發給屏商字第097 01101號營利事業登記證；向富邦產物保險股份有限公司 投保公共意外責任保險單，富邦產物保險股份有限公司於 97年10月21日分別製發保險單號碼分別為0512字第97PL00 260、0512字第97PL00260、0512字第97PL00260等3張保險 單；貸款數百萬元購買水上摩托車等相關器材；原告亦積 極接受訓練，取得丙級水上摩拖車教練及中華民國水上救 生協會初級救生員資格，而當時原告員工黃聰輝亦接受訓 練，取得中華民國水上救生協會救生員資格，而查所謂信 賴表現係指人民因信賴而展開具體的信賴行為，包括運用 財產和其他處理行為，須具備以下要件：1、此信賴表現 產生法律關係上之變動。2、信賴行為與信賴基礎間有因 果關係。3、該信賴行為必須是正常之善用行為，故本件 原告顯已本於「從事水上摩托車活動應行注意事項」信賴 基礎而展開具體之信賴行為。另本件原告於97年11月6日 以97全字第970001函送被告申請從事水上摩托車活動營業 許可，所檢具之救生員洪嘉興，其證書載明「中華民國91 年9月21日（有效期限3年）」，雖有疏忽，但此部份並非 屬不可補正之事項，被告自應命原告補正，原告接獲被告 補正之通知，自可再檢具合格之證照，另由被告承辦人員 劉勇助於台灣屏東地方法院（下稱屏東地院）102年度簡 字第14號事件之證述，亦可知原告確實於申請前數次前去 詢問，及檢具相關資料為申請，若原告未前去詢問，怎會 知悉先辦理相關行為後，檢具相關資料向被告申請，故本 件原告確實已展開具體之信賴行為。
（五）被告於94年9月13日公告大鵬灣風景特定區海域遊憩區及 琉球風景特定區域之「從事水上摩托車活動應行注意事項 」係屬信賴基礎，原告亦已本於「從事水上摩托車活動應 行注意事項」信賴基礎而展開具體之信賴行為，被告事後 將小琉球水域全面公告之非動力活動區，之後即一再對被 告裁罰，被告裁罰之行政處分，實違信賴保護原則。（六）水域遊憩活動管理辦法係在93年2月11日公布，發展觀光 條例係在92年6月11日公布，被告93年6月17日就以觀鵬管 字第0930002234-1號公告在琉球嶼沿岸海域，以海岸高潮 線向外延伸6百公尺為界，因當時被告在琉球海域沒有作 特別禁止公告，所以依照水域遊憩管理辦法可以從事水上 摩托車的活動，而原告在97年11月6日依照正常程序申請 ，被告否准，係不合法。
（七）屏東地檢署100年7月6日屏檢榮玉99他1108字第20292號函 謂：大鵬灣國家風景區管理處在管理上有明顯疏失等，亦
有越權違誤之處，然被告自94年9月13日公告（觀鵬管字 第0940003182、3183、3184號），其內容為浮潛、水上摩 托車、獨本舟等水域活動應注意事項，迄98年5月20日屏 東地檢署就上開瀆職案開庭，均未規劃動力區，實有失職 之處，嗣於99年6月21日規劃水域（觀鵬管字第099000298 4號），竟沒有動力區並對原告開具罰單。
（八）被告對原告作成之裁罰書，性質上係屬限制或剝奪人民自 由或權利之行政處分，依行政程序法第102條規定，行政 機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，通知 處分相對人陳述意見，且依行政程序法第104條之規定， 尚須以書面記載特定事項通知相對人，被告未依行政程序 法第102條之規定通知原告陳述意見，於法自屬有違。（九）被告101年9月8日鵬罰字第1010000250號處分書命原告於 101年10月8日前繳清罰鍰，101年9月19日鵬罰字第101000 051號處分書命原告於101年10月19日前繳清罰鍰、101年 10月7日鵬罰字第101000053號處分書命原告於101年11月7 日前繳清罰鍰，惟被告上開處分書直到101年12月30日始 合法送達予原告，此時繳款期限已過，該行政處分顯然科 予原告無法遵守之義務，自屬違法等情。並聲明求為判決 訴願決定及原處分（被告101年9月8日鵬罰字第101000050 號、101年9月19日鵬罰字第101000051號、101年10月7日 鵬罰字第101000053號處分書）均撤銷。三、被告則以︰
（一）被告94年9月13日公告之「從事水上摩托車活動應注意事 項」，係依發展觀光條例第36條所授權制定之水域活動管 理辦法第9條及第28條第2款所制定，其性質為行政規則， 並非行政處分。
（二）又發展觀光條例第36條所授權主管機關制定之管理辦法， 係就「活動」為規範；水域遊憩活動管理辦法第9條亦係 要水域管理機關得視水域遊憩活動區域管理需要，訂定「 活動」注意事項，尚不及於水域遊憩活動營業之申請問題 。有關經營觀光遊樂業之申請，則屬發展觀光條例第35條 規定之範圍。本件係於大鵬灣國家風景區內提供遊客之水 上摩拖車，亦屬於風景特定區域觀光地區提供觀光旅客遊 樂之設施，而經營此等觀光遊樂設施業者，依發展觀光條 例第35條第1項之規定，應先向主管機關申請核准，並辦 妥公司登記，領取觀光遊樂業執照後，始有可能合法營業 ，才有被告94年9月13日所公告從事水上摩托車活動應注 意事項之適用。至於被告94年9月13日公告之從事水上摩 拖車活動應注意事項，其中第3項雖規定業者於本風景區
海域實際從事水域遊憩活動經營行為前，應將下列文件函 送被告，係就業已核准依法得經營觀光遊樂設施業者，並 向被告申請取得許可後，於「實際從事」水域遊憩活動時 ，必須提出確保活動得安全實施之文件而已，尚與營業之 申請無關，故亦無所謂核備或許可等問題。另被告98年5 月18日觀鵬管字第0980002077號函及98年4月15日被告所 召開之協調會，均係發生在原告實際經營水上摩托車活動 之後之事實，故亦不可能構成原告信賴之基礎。本件原告 97年11月6日之申請函，主旨載明：「．．並申請水域活 動許可證」，足證原告明知經營水上摩托車須經許可，如 未經取得許可，則不得合法經營，從而原告本應承擔申請 而未獲許可之風險，故原告並無「提出申請必可營業」之 信賴基礎，而不得主張信賴保護。尤其在原告97年11月6 日申請之前，被告業已於97年8月27日在網路回覆原告： 「目前小琉球水域，雖未公告禁止從事任何水域遊憩活動 ，惟若有營業行為，則應具有水域活動業之合法登記，且 需依法提出申請（營利事業登記證向屏東縣政府申請，水 域使用許可向本處提出營業許可申請），小琉球水域目前 因尚未完成分區規劃，本處將於近期內邀集屏東縣政府、 琉球鄉公所及琉球區漁會等相關單位，共同研商管理措施 並劃定活動範圍等，俾依法公告及建立營業管理機制，現 階段在未依前述程序申請營業核准前，應請停止相關水上 遊憩營業活動．．」，故原告於97年11月6日申請許可之 前，即應知在被告未與相關單位共同研商管理措施，劃定 活動範圍，並依法公告及建立營業管理機制前，不可能允 許水上摩托車活動之經營。原告在其97年11月6日申請時 ，既知被告尚未完成並公告上開相關事宜，不可能為許可 處分，詎原告仍為之，縱有損害，乃原告所能預見，尚非 因信賴被告之行為所致。
（三）再者，原告於97年11月6日向被告申請水域活動許可證前 即已違法從事水上摩托車活動，經屏東縣政府警察局東港 分局於97年8月16日基於遊客安全，對原告未向主管機關 申請許可，擅自在海域內從事水上摩托車之行為，函請屏 東縣政府建設處工商科就無照營業部分予以裁處，由此可 知，原告在97年8月16日以前即已在系爭區域違法經營水 上摩托車活動，故原告經營水上摩托車活動，顯非因信賴 被告94年9月13日觀鵬管字第0940003183號公告，又依該 公告之規定所為之經營活動。且原告之水上摩托車，經台 信鑑定有限公司鑑定：出產10年以上之中古商品，使用期 已久；使用環境為海上活動，因此現況較顯陳舊，因標的
物品為水上活動設備，需具有使用安全性的考量，是以市 場交易條件較有限制，加上相關零件多為國外進口，取得 困難，相似物品交易條件不高，而4輀水上摩托車，其中 一輛無引擎。由此亦可知，原告早已在系爭區域經營水上 摩托車活動，而與被告之公告無關，依上開所述，原告經 營水上摩托車活動與該公告間，欠缺信賴之因果關係。再 者，原告水上摩托車狀況皆屬老舊，安全堪慮，顯亦不符 合上開公告所要求的「七、業者應提供保養良好、無損壞 之水上摩托車及裝備。」
（四）又原告97年11月6日函向被告申請水域活動許可證，其所 附之救生員證件係中華民國紅十字會於91年9月21日發給 「洪嘉興」之水上安全救生員證書影本，惟該證書有效期 限3年，故於申請時乃早已失效之證書。至於原告所提丙 級水上摩拖車教練證影本及中華民國水上救生協會初級救 生證影本，及黃聰輝之中華民國水上救生協會救生員證影 本，皆非原告97年11月6日申請函所附之證件；且該等證 件之發證日期，均在97年11月6日以後，故亦不可能係97 年11月6日申請時所附之證件。另被告97年11月20日觀鵬 管字第0970004597號函覆原告上開申請即謂：「有關小琉 球週邊海域相關遊憩活動種類及範圍，本處刻已研擬作業 中，目前活動區域及標示尚未設置完成，在未正式公告前 ，暫不受理相關營業活動申請」等語，則被告為不受理處 分，原告若對此處分不服，應就此不受理處分為行政救濟 。然原告並無進行行政救濟，故原告即知其未依法完成申 請程序，不得在系爭區域經營水上摩托車活動。（五）按「違反本公告者，依發展觀光條例第60條、水域遊憩活 動管理辦法第27條、第28條及發展觀光條例裁罰標準第12 條規定，處行為人新臺幣5,000元以上2萬5,000元以下罰 鍰，並禁止其活動；行為具營利性質者，處新臺幣1萬5， 000元以上7萬5,000元以下罰鍰，並禁止其活動。」被告 99年6月21日觀鵬管字第0990002984號函公告劃分小琉球 海域水域遊憩活動禁止區域及限制分區亦有明文。99年6 月21日前，小琉球海域尚無公告劃分水域遊憩活動禁止區 域及限制分區，被告基於水域遊憩活動主管機關之協助立 場，提醒原告如欲從事水域遊憩活動之營業，應依法提出 營利事業登記證等相關程序之申請，並無任何同意開放騎 乘水上摩托車之行政作為，且因當時小琉球海域水域遊憩 活動之「種類」、「範圍」、「時間」及「行為」或「禁 止水域遊憩活動區域」，仍於研擬階段，為維護遊客安全 ，被告亦不建議於小琉球海域從事水上摩托車之活動。嗣
於99年6月21日後，被告業已公告劃分小琉球海域水域遊 憩活動禁止區域及限制分區，為避免水上摩托車經營業者 及遊客有違反前開公告之行為，故於小琉球中澳沙灘設置 告示牌，惟原告仍罔顧法令規定，持續違法從事水上摩托 車之經營行為，被告已多次介紹原告從事臨時工、輔導轉 業或改至其他合法場地經營，惟原告無視各項宣導及輔導 作為，被告爰自100年4月30日始開立第1張處分書。又被 告94年9月13日觀鵬管字第0940003182號、0000000000號 及0000000000號等公告，僅針對從事潛水、水上摩托車及 獨木舟等訂定相關安全注意事項，非同意該等水域遊憩活 動均可於全轄區範圍內活動，亦即，倘未來被告針對轄區 公告劃分水域遊憩活動禁止區或限制分區時，仍應遵循該 分區從事「動力」或「非動力」之水域遊憩活動，故原告 認為前開3公告即可於小琉球海域從事水上摩托車經營， 應屬誤會。
（六）系爭處分早於作成時即當場要求原告簽收，但均為原告所 拒，此由系爭處分書均載明受處分人「拒簽」，且有照片 證明原告拒簽取締單及確有人在水上騎乘原告所經營之水 上摩托車，故事實上原告在各該裁罰處分當時，即知其應 繳納相關罰款，由於原告拒簽原處分，被告乃另製作催繳 書，合併將原處分書於101年12月30日送達原告，故其繳 納期限變更為催繳書所載之101年12月31日，嗣後因原告 均拒不繳納，被告乃於102年1月25日移送法務部行政執行 署屏東分署（下稱屏東分署）強制執行，並經屏東分署至 102年5月22日完成拍賣。故雖形式上原告繳納期間只有一 天，但由原告一開始拒簽已表示其無繳納之心，且原告只 要在被查封拍賣完成以前均可繳納，況被告並未就其未遵 期繳納，另處滯納金等遲延金額，實對原告之權益無何影 響。因此，原處分並無具有重大明顯瑕疵而致無效之原因 。另原告違規行為均係當場取締，且有照片為證，故系爭 處分乃根據客觀上明確之事實所為之處分，依行政程序法 第102條第5款規定，自得不給予陳述意見之機會。（七）被告93年6月17日觀鵬管字第0930002234-1號公告僅在劃 定適用水域遊憩活動管理辦法之海域範圍而已，並無准許 、限制、禁止之規制。又屏東地院102年度簡字第14號行 政訴訟判決亦謂：「被告於94年9月13日以觀鵬管字第094 0003183號公告有關大鵬灣風景特定區及琉球風景特定區 域之『從事水上摩托車活動應行注意事項』，係依發展觀 光條例第36條、水域遊憩活動管理辦法第9條規定，基於 水域遊憩活動區域管理需要，所訂定之行政規則，該注意
事項本身並未直接對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及 行為等產生限制、准許等之規制作用。故被告於上開99 年6月21日以觀鵬管字第0990002 984號公告前，對於琉球 風景特定區域，因未為水域遊憩活動之種類、範圍、時間 及行為限制，故得從事水上摩托車器具之活動。」故琉球 風景特定區域，在99年6月21日被告公告以前，僅係尚未 規制之區域，並非被告有何准許原告活動之具體作為，故 實難作為原告信賴之基礎。
（八）原告在屏東地院行政訴訟庭102年10月22日言詞辯論時稱 ：「（法官問：97年8月16日當時查獲幾台？）兩台，97 年8月16日被查獲後，我向黃春茗買水上摩托車兩台，我 總共有十台，其他台是98年後買的，在恆春買的，相關資 料再陳報，沒有買賣契約，約須三個禮拜。」與其於訴願 書所述貸數百萬元購買水上摩托車，顯然前後矛盾，且依 原告所提102年11月4日陳報狀所述，顯然其所購水上摩托 車均是中古摩托車，此外，依台信鑑定有限公司鑑定報告 書，系爭水上摩托車為出產10年以上之中古商品，且4輛 水上摩托車，其中一輛無引擎，經鑑定之價格總額僅3萬 元而已，顯無花費數百萬元購買之可能。
（九）由被告98年4月15日「劃定小琉球週邊海域從事水域遊憩 活動範圍公告協調會」會議紀錄可知，所謂水上摩托車等 限於厚石港澳以南距岸200公尺以外海域云者，只是想法 而已，此觀被告98年8月26日「劃定小琉球週邊海域從事 水域遊憩活動範圍公告說明會」會議紀錄之「三、管理課 劉專員勇助：(三)厚石群礁這個點，．．．目前所劃定的 區域只是暫定的，並未正式定案公告，召開協調會的目的 就是為了討論我們暫時劃定的區域是否安全或合理，有無 需要修正的地方。」亦明，其後因反對聲浪大，所以作罷 ，故被告在99年6月21日正式公告時，亦無厚石港澳以南 距岸200公尺以外海域得從事水上摩托車等活動之內容， 原告所述尚有誤會；且亦與原告在中澳沙灘之行為無關等 語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告99 年6月21日觀鵬管字第0990002984號公告、違反取締發展觀 光條例現場取締紀錄表、101年9月8日鵬罰字第101000050號 、101年9月19日鵬罰字第101000051號、101年10月7日鵬罰 字第101000053號執行違反發展觀光條例事件處分書，101年 12月5日觀鵬管字第1010300266號函、101年11月30日鵬催字 第1010300050號、第1010300051號及第1010300053號執行違 反發展觀光條例事件罰鍰催繳書等附原處分卷可稽，應堪認
定。兩造之爭點為被告以原告於101年9月8日、9月19日、10 月7日確有於公告非動力水域活動區騎乘水上摩托車，並具 營利性質行為之違規事實，以原處分各裁處原告罰鍰15,000 元，並禁止其活動，是否適法？有無違反信賴保護原則？本 院查：
（一）按「本條例所用名詞，定義如下：‧‧六、觀光遊樂設施 ：指在風景特定區或觀光地區提供觀光旅客休閒、遊樂之 設施。‧‧一一、觀光遊樂業：指經主管機關核准經營觀 光遊樂設施之營利事業。」「經營觀光遊樂業者，應先向 主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取觀光遊 樂業執照，始得營業。」「為維護遊客安全，水域管理機 關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之， 並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活 動區域；其管理辦法，由主管機關會商有關機關定之。」 「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業 務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣九萬元以上四 十五萬元以下罰鍰，並禁止其營業」「於公告禁止區域從 事水域遊憩活動或不遵守水域管理機關對有關水域遊憩活 動所為種類、範圍、時間及行為之限制命令者，由其水域 管理機關處新臺幣五千元以上二萬五千元以下罰鍰，並禁 止其活動。前項行為具營利性質者，處新臺幣一萬五千元 以上七萬五千元以下罰鍰，並禁止其活動。」為發展觀光 條例第2條第6、11款、第35條第1項、第36條、第55條第 3項、第60條所規定。由是觀之，欲在風景特定區或觀光 地區提供遊樂設施以經營觀光遊樂業者，依前揭條例規定 意旨，其性質係屬應經主管機關許可、並領得觀光遊樂業 執照之營業事項，主管機關對於觀光遊樂業者得否於前揭 特定區域從事營業行為，具有一定之裁量權限，方能有效 對該地區觀光產業達成維護、保持、管制之各項行政目的 。因此，觀光遊樂業者未依前揭條例領得營業執照者而擅 自營運者，立法者對之課予較重之罰鍰並禁止其營業；至 於一般水域地區（包含風景特定區及觀光地區在內），水 域管理機關仍得以公告方式對水域遊憩活動之種類、範圍 、時間及行為予以限制，凡違反前揭公告禁止之遊憩活動 ，得施以罰鍰，且對該等遊憩活動提供遊樂設施並向遊客 收取費用之營利行為者，除加重罰鍰外，並得命其停止活 動。故綜上以觀，如風景特定區或觀光區之水域管理機關 已依發展觀光條例第36條規定公告限制其得從事之遊憩活 動，而觀光遊樂業者，不僅未依前揭條例第35條第1項規 定就其營業行為申請核准並領取營業執照，反而積極從事
公告禁止之遊憩活動以獲取營業所得，則行為人不僅構成 同條例第55條第3項之違章事實，亦該當同條例第60條第2 項之違章行為，自不待言。
（二）次按「本辦法依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第36條 規定訂定之。」「本辦法所稱水域遊憩活動，指在水域從 事下列活動：一、游泳、衝浪、潛水。二、操作乘騎風浪 板、滑水板、拖曳傘、水上摩托車、獨木舟、泛舟艇、香 蕉船等各類器具之活動。三、其他經主管機關公告之水域 遊憩活動。」「本辦法所稱水域管理機關，係指下列水域 遊憩活動管理機關：一、水域遊憩活動位於風景特定區、 國家公園所轄範圍者，為該特定管理機關。」「水域管理 機關依本條例第36條規定限制水域遊憩活動之種類、範圍 、時間及行為時，應公告之。」「從事水域遊憩活動，應 遵守下列事項：．．二、不得違背水域管理機關對活動種 類、範圍、時間及行為之限制公告。」「水域管理機關得 視水域遊憩活動區域管理需要，訂定活動注意事項，要求 水域遊憩活動經營業者投保責任保險、配置合格救生員及 救生（艇）設備等相關事項。水域管理機關應擇明顯處設 置告示牌，標明該水域之特性、活動者應遵守注意事項， 及建立必要之緊急救難系統。水域遊憩活動經營業者，違 反第1項注意事項有關配置合格救生員及救生（艇）設備 之規定者，視為違反水域管理機關之命令。」「從事水域 遊憩活動，具營利性質而有下列各款情事之一者，由水域 管理機關依本條例第六十條第一項規定處罰之：一、違反 第8條從事水域遊憩活動應遵守事項之規定。」水域遊憩 活動管理辦法第1條、第3條、第4條第1項第1款、第5條第 1項、第8條第2款、第9條、第28條第1款定有明文。又按 「從事水域遊憩活動違反本條例及水域遊憩活動管理辦法 之規定者，由水域管理機關依附表八之規定裁罰。」為發 展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第12條所規定，其 附表八第2項則規定：「．．違反水域遊憩活動之種類、 範圍或時間限制任何一項，並具營利性質者。處新臺幣一 萬五千元，並禁止其活動。」上開裁罰標準，係交通部基 於基於發展觀光條例授權，為簡化下級機關執行個案之裁 量，而就各類違規行為、違規情節等作整體衡量，所定之 裁量基準，核與發展觀光條例無違，本院自得予以援用。（三）第按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人 民正當合理之信賴。」「受益人有下列各款情形之一者， 其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行 政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料
或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行 政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者 。」分別為行政程序法第8條、第119條所規定。是以信賴 保護之構成要件，須符合(1)信賴基礎：即行政機關表現 在外具有法效性之決策；(2)信賴表現：即人民基於上述 之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或 財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬 「信賴表現」；(3)信賴在客觀上值得保護等要件。查交 通部89年5月16日以交路89(一)字第004914號公告琉球風 景特定區併入大鵬灣國家風景區之範圍為琉球本島（面積 為690.9三公頃）及海域（以海岸高潮線向外延伸600公尺 為界，面積為634.9公頃），面積計約1325.8公頃乙節， 有大鵬灣國家風景區/行政資訊網─組織執掌查詢單一紙 在卷可證（見本院卷第157頁）。是以琉球水域至遲於89 年5月即經交通部依規定程序劃定為風景特定區，並以前 揭公告併入大鵬灣國家風景區之範圍內。參諸發展觀光條 例復於90年11月14日重新修訂而有前揭第35及55條規定， 則揆諸前揭規定之說明，在琉球水域欲提供觀光遊客休閒 、遊樂設施之業者，自90年11月14日起即應依發展觀光條 例第35條第1項規定向主管機關申請核准、辦妥公司登記 、領取觀光遊樂業執照後，始得從事營業行為。惟查： 1、原告曾於97年8月16日曾於琉球鄉○○村○○路段之厚石 海岸駕駛水上摩托車經警當場攔停，告知原告勿於上開海 岸線騎乘水上摩托車，因琉球島嶼沿海線嚴禁從事騎乘水 上摩托車活動，並交付業經原告簽署之告誡書一份予原告 乙節，有屏東縣警察局東港分局琉球分駐所出具之告誡書 一份附於原處分卷（項次2第12頁）可參。原告不服，隨 即於同日以電子信箱發函給被告，表明伊是有三部水上摩 托車在試車維修中，並無營業，但卻遭警方制止，反而其 他業者卻可以在中澳沙灘公然營業，是否官商勾結？國稅 局曾向伊說明辦理營業登記，需要被告配合，故協請被告 規劃，以令業者可以合法申請等語，被告隨後於同年月27 日以電子郵件答覆稱：「‧‧目前小琉球水域，雖未公告 禁止從事任何水域遊憩活動，惟若有營業行為，則應具有 水域活動業之合法登記，且需依法提出申請（營利事業登 記證向屏東縣政府申請，水域使用許可向本處提出營業許 可申請）。小琉球水域目前因尚未完成分區規劃，本處將 於近期內邀集屏東縣政府、琉球鄉公所及琉球區漁會等相 關單位，共同研商管理措施並劃定活動範圍等，俾依法公 告及建立營業管理機制，現階段在未依前述程序申請營業
核准前，應請停止相關水上遊憩營業活動。」等語，有被 告意見信箱回函一份附卷可佐（見原處分卷項次1第1頁） 。雖被告已如實為前揭函覆，但原告隨即於97年11月6日 檢附經屏東縣政府辦妥商號登記之營利事業登記證（97年 10月6日核准設立登記，營業項目登記為水域遊憩活動經 營業，但有註記須俟水域管理機關許可後始得營業之字樣 ）、第三人洪景興91年水上安全救生員證書、富邦產物公 共意外責任保險單（97年10月間投保，期間一年）等文件 ，並以「全豐企業社」負責人名義，逕行以書面向被告申 請核給水域活動許可證。惟被告立即於同年月20日再度覆 述前揭電子信箱回函意旨，並稱在琉球水域活動區域及標 示尚未完成設置公告前，暫不受理相關活動申請，並退回 其申請文件等情，亦有被告前揭函文及原告申請文件附卷 可證（見原處分卷項次2第1至26頁），而前揭事實並為兩 造所是認，則此等事實自堪信為實在。由是觀之，被告於 原告97年8月間尚未開始從事水上摩托車營業行為前，即 已清楚告知發展觀光條例第35條第1項、第36條等相關規 範，並稱現階段尚在研議同條例第36條之管理機制，故在 管理機制建立前，原告應停止前揭營業活動等語，然原告 明知被告管理機制尚未建立，卻於被告前揭函覆後，於97 年9、10月間積極辦理營利事業登記證及投保責任保險， 並立即向被告申請水域活動許可證，則從申請時間觀察， 原告顯然有意藉由被告管理機制建立前，先行取得營業許 可證以便儘速營運。然被告既已清楚說明其對觀光遊樂業 者之營業有審查許可權限，並表明在管理機制建立前，不 便准許水上遊憩營業活動，則被告於97年11月20日否准原 告營業申請，不僅表彰被告行政行為之一致性，並為原告 可得預期之處分結果。是以無論是發展觀光條例，抑或被 告97年間對原告所為之行政行為，尚不足以令原告對其得 於琉球風景特定區從事水上摩托車營業行為，產生信賴基 礎。
2、雖原告提出被告曾在琉球水域張貼94年9月13日以觀鵬管 字第0940003184號公告（見本院卷第88至93頁），內容有 關「從事水上摩托車活動應行注意事項」，其法律依據表 明係依發展觀光條例第60條、水域遊憩活動管理辦法第9 條、第28條第2款規定，基於水域遊憩活動區域管理需要 所制定之行政規則（見本院卷第93頁），其中第1至3項並 規定業者於大鵬灣國家風景特定區從事水上摩托車活動經 營應具有合法之登記、投保責任保險、並於實際從事水域 遊憩活動經營行為前，應將下列文件函送被告等語。然查
，前揭公告並未表明法律依據為發展觀光條例第36條規定 ，則其至多僅係對水域遊憩活動中關於獨木舟、潛水、水 上摩托車之種類如何安全活動之注意事項，尚未涉及被告 「對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之，並 得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動 區域」之管理事項；更何況前揭「從事水上摩托車活動應 行注意事項」乃屬水域遊憩活動管理辦法所延伸之下位階 行政規則，自無可能凌駕或規避上位階發展觀光條例既有 規範基礎，是以前揭注意事項第1項所指「從事水上摩托 車活動經營業者，應具有水域遊憩活動經營業之合法登記 」，依法體系解釋原則，應係指在該處風景特定區內從事 水上摩托車活動經營業者，須依發展觀光條例第35條第1 項規定向主管機關申請核准、辦妥公司登記、領取觀光遊 樂業執照，始符合前揭注意事項第1項所稱之「合法登記 」。至於前揭注意事項第3項所稱「業者於本風景區實際 從事水域遊憩活動經營行為前，應將下列文件函送本處」 ，係指業依發展觀光條例第35條第1項規定已核准依法得 經營觀光遊樂設施業者，於「實際從事」水域遊憩活動時 ，必須提出確保活動得安全實施之文件而已，尚與營業之 申請行為無涉。是此，被告於94年間公告之「從事水上摩
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