臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第87號
原告即被選
定當事人
原 告 李林玉
詹秀勤
張得貴
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 洪健華
謝尚峯
李介文
上列當事人間消防法事件，原告等不服附表二所示內政部之訴願
決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
附表一、二所示原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴 或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。經查，原告 廖玉娟、李林玉、李秋萍、許傳文、許桂玉、翁淑玲、詹淑 勤、李昀臻、吳國瑞、 楊文卿、黃小娟、張得貴、朱子美 等13人，於本件起訴時，選定李林玉、詹淑勤、張得貴為當 事人，符合上開選定當事人之規定，自屬適法，故依行政訴 訟法第29條第3項規定，選定人於選定當事人後脫離本件訴 訟。
二、事實概要：被告所屬消防局(下稱消防局)因坐落於臺中市○ 里區○○里○○路0段00巷00號等「立人吉第」集合住宅(下 稱系爭集合住宅)未成立管理委員會及未推選管理負責人， 以系爭集合住宅各區分所有權人為管理權人，以102年10月 30日中市消預字第0000000000號函通知原告等及李美如、余 美鳳、陳子旺、陳建良、陳彥中計20名區分所有權人，辦理 101年度消防安全設備檢修申報；原告等遲未辦理消防安全 設備檢修申報，消防局乃於102年11月25日開立消防安全檢 (複)查不合規定限期改善通知單通知原告等，限於102年12 月25日前改善完畢，嗣消防局於102年12月26日查核，原告 等仍未依規定改善，遂開具舉發違反消防法案件及限期改改 善通知單予以舉發，並再限原告於103年1月26日前改善完畢 。被告認原告等違反消防法第9條第1項規定，依同法第38條 第2項規定，以如附表一所示之裁處書(下稱原處分)處原告
等罰鍰各新臺幣（下同）1萬元；原告等不服上揭被告所為 附表一所示之原處分，分別提起訴願嗣均經駁回，遂提起 本件行政訴訟。
三、原告主張：
(一)、按「二人以上於下列各款情形，得為共同訴訟人，一同起 訴或一同被訴：（二）為訴訟標的之權利、義務或法律上 利益，為其共同者。（三）為訴訟標的之權利、義務或法 律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者… 」，行政訴訟法第37條第1項第2、3款定有明文。查原告 李林玉等13人均為立人吉第集合住宅（下稱系爭集合住宅 ）之區分所有權人，且均接獲被告所為如附表一所示消 防法裁處書，各裁處書裁處理由均係以原告等為系爭集合 住宅之管理人，該集合住宅未依規定委託消防專業技術人 員或專業檢修機構檢修，且未將檢修結果報請當地消防機 關備查為由，分別裁處其中18名區分所有權人（即原告等 13人暨區分所有權人李美如、余美鳳、陳子旺、陳建良、 陳彥中，惟該集合住宅區分所有權人共29戶，另其中一位 區分所有權人李美如之裁處業經被告職權撤銷）各新台幣 （下同）1萬元整，共計17萬元整；原告等不服，前於法 定期間內提起訴願，經訴願管轄機關即內政部分別以如附 表二所示訴願決定書駁回原告之訴願，原告等13人不服上 開訴願決定，爰於法定期間內共同提起本案訴訟。是原告 等13人均係因系爭集合住宅相同之公同共有部分涉違消防 法第9條之規定，遭被告依同法第38條第2項之規定裁罰， 應屬上開行政訴訟法第37條第1項第2、3款之「為訴訟標 的之權利、義務或法律上利益，為其所共同者」「為訴訟 標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同 一或同種類之原告者」，原告等13人共同提起本件撤銷訴 訟，於法應屬有據，合先敘明。
(二)、被告之限期改善通知及原處分送達均不合法： 1、被告所為期限改善通知及舉發單，僅寄發予29戶區分所有 權人中之18戶，並未寄送予全體區分所有權人，此業經被 告所自承，且被告裁罰之部分為系爭集合住宅之樓梯間， 屬公寓大廈管理條例之共用部分，為全體區分所有權人所 共有，即非僅收受裁罰之18名住戶（含原告等13人）所有 。而公寓大廈管理條例第11條規定：「公寓大廈管理條例 共用部分及其相關設施之拆除、重大修繕或改良，應依區 分所有權人會議之決議為之」，該條既規定「應」經區分 所有權人會議決議之，即屬強制規定，故被告所為之改善 通知，依上開規定，勢必經系爭集合式住宅全體區分所有
權人會議決議始能為之，然被告之改善通知，並未對該受 裁罰部分之所有權人（即全體共有人）為通知，則該通知 之送達是否合法，已非無疑。
2、又被告上開改善、設置並維設消防安全設備之場所，為系 爭集合式住宅之樓梯間等共用部分，亦即該設置、維護之 效力及結果將及於系爭集合式住宅之全體區分所有權人， 惟被告僅對部分區分所有權人為通知，卻要求該部分所有 權人為效力及於全體之行為，參照司法院大法官釋字第 663號解釋意旨：「對公同共有人中之一人為送達，即對 全體共同共有人發生送達效力之部分，不符憲法正當法律 程序之要求，致侵害未受送達之公同共有人之訴願、訴訟 權，與憲法第十六條之意旨有違，應自本解釋公布日起， 至遲於屆滿二年時，失其效力」，是被告僅對部分區分所 有權人送達通知及處分，卻要求系爭集合式住宅之全體住 戶據以召開區分所有權人會議，即使該處分之反射效力亦 會及於其餘未接獲通知之區分所有權人，顯與上開大法官 會議第633解釋意旨相違，該通知、處分之送達顯不合法 ，應屬無效，被告於訴願階段答辯之主張，亦屬違憲。 3、原改善「通知」既未合法送達受裁罰之場所之全體區分所 有權人，應不生合法通知效力，被告再以該不合法之送達 通知為基礎，主張原告等經通知未改善，而復就原告等其 中部分區分所有權人為裁罰，該裁罰「處分」本身送達之 對象亦非全體區分所有權人，送達條件已有不備，該裁罰 處分亦不生合法送達之效力，且其據以為裁罰之前提通知 送達亦有重大瑕疵，被告自不得依該不合法之通知為基礎 ，主張原告等經（合法）通知而逾期不改善。
(三)、被告未踐行輔導區分所有權人透過會議決議，即逕對原告 通知限期改善，並逕為裁罰，顯係先違反其輔導義務而逕 行裁罰，該裁罰自屬不當：
1、按消防機關受理集合住宅消防安全設備檢修申報作業處理 原則第3條第2項規定：「公寓大廈管理條例第十條第二項 前段規定『共用部分、約定共用部分之修繕、管理、維護 ，由管理負責人或管理委員會為之』，據此集合住宅共用 部分、約定共用部分消防安全設備檢修申報之管理權人， 係屬管理負責人或管理委員會（即推一代表）」、第4條 規定：「檢修申報作業方式：其檢修申報方式以『輔導』 其透過區分所有權人會議決議，採以整棟共同申報為『原 則』」、第5條規定：「對集合住宅辦理檢修申報之主動 協助作為：1.對於未依規『公寓大廈管理條例』成立管理 委員會之集合住宅，協調促請地方建築主管機關對未成立
管理委員會之集合住宅訂定分期、分區、分類計畫，並輔 導其召開區分所有權人會議，成立管理委員會或推選管理 負責人，以利推動檢修申報制度。」
2、本件被告裁罰之部分為系爭集合住宅之樓梯間，屬公寓大 廈管理條例之共用部分，屬全體區分所有權人所共有， 被告既未「輔導」原告等透過區分所有權人會議決議整棟 申報，反而係違反上開規定個別通知裁處，割裂各區分所 有權人之權益，致原告無法據此召開區分所有權人會議， 顯違上開規定之目的及意旨。被告雖抗辯其所屬消防局業 以書函輔導原告等區分所有權人，請渠等務必以共同或個 別申報辦理檢修申報義務，惟上開通知僅係通知部分區分 所有權人有辦理檢修申報之義務，顯非上開消防機關受理 集合住宅消防安全設備檢修申報作業處理原則所規定之輔 導內容，被告辯稱其已踐行輔導之義務，顯非事實。(四)、集合式住宅消防安全設備定期檢查之義務應屬縣市政府之 職責範圍，被告依消防法第9條之規定對原告等人裁罰， 顯違該條立法目的，並無理由：
1、按本件原告係依消防法第9條及第38條之規定對原告等人 裁罰，惟消防法第9條第2項復明文規定「應設消防安全設 備之集合住宅，其消防安全設備定期之檢查，得由直轄市 、縣（市）消防機關聘用或委託消防專業人員辦理，經費 由地方主管機關編列預算支付，中央主管機關補助；其補 助辦法由中央主管機關另定之。」
2、查本件原告裁罰之標的即為系爭集合住宅，應適用上開消 防法第9條第2項之特別規定，復查該項立法理由載明：「 一、消防安全檢查係屬直轄市、縣（市）消防機關權限範 圍，本應交由政府公權力機關進行檢查，特別是集合住宅 消防安全設備之檢查，更攸關著住戶生命財產安全。二、 然而，依消防法第九條規定應設置消防安全設備之場所， 其管理權人須自行委託消防設備師（士）來檢修並負擔費 用，其中將集合住宅列入甚不合理。以一個三百戶的社區 為例，以往規定一年需檢查兩次（現已改為一年一次）， 每次三萬元，一年就要花費六萬元，一般的公寓大廈社區 住戶都沒有經費來負擔這樣的支出。三、基於公共安全應 以政府公權力行使之方式予以保障，爰增列消防法第九條 第二項，對於應設消防安全設備的集合住宅，消防安全設 備之定期檢查得由直轄市、縣（市）消防機關聘用或委託 消防專業人員辦理，經費由地方主管機關編列預算支付， 中央主管機關補助之，以確保消防安全的專業性、可靠性 ，也可以減輕集合住宅住戶的負擔」，可知消防設備定期
檢查之義務應屬被告之權限義務範圍，惟被告逕以該條第 1項其他不特定場所之規定對原告等人裁罰，違反該條之 立法目的，且侵害原告等人之財產權甚鉅，原處分顯有違 誤，應予撤銷。
(五)、被告未依前揭規定輔導系爭集合住宅區分所有權人透過區 分所有權人會議決議申報，僅命其中部分區分所有權人限 期完成申報，已違反公寓大廈管理條例之相關規定，被告 逕對原告等部分區分所有權人裁罰，應屬無效之行政處分 ：
1、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：…三、內容 對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成 犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。…七、其 他具有重大明顯之瑕疵者」，行政程序法第111條定有明 文。
2、被告未依前揭規定輔導區分所有權人透過區分所有權人會 議決議，而僅對其中部分進行通知，雖受通知之區分所有 權人盡力欲召開區分所有權人會議，亦因部分區分所有權 人未收到任何通知，不知有上開限期完成申報之情事無法 順利召開；被告未輔導系爭集合住宅召開區分所有權人會 議，卻要求原告等逕自召開，無視該區分所有權人是否得 以召開，再逕自對原告等區分所有權人開罰，被告對原告 等命限期完成之要求，對無法據以召開區分所有權人大會 之原告等顯屬不能實現，或屬無理要求原告等不經區分所 有權人會議自行無權處理，該處分顯有重大瑕疵，應屬無 效。
3、又被告自承已於103年1月27日完成補開立限期改善通知單 程序，是系爭集合式住宅亦已於被告補開通知後之期限內 順利召開區分所有權人大會並完成消防安全設備檢修及申 報，足見原告漏未對全體區分所有權人為通知之情事，確 實影響原告等消防安全設備檢修及申報程序之進行，併此 敘明。
(六)、被告對原告等13人之裁罰，屬就同一事件（同一共有部分 ）同一對象（區分所有權人）重複處罰，違反一事不二罰 之行政罰原則：
1、按行政罰法第24條第2項但書規定「但其處罰種類相同， 如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處」， 即一行為不二罰，此亦為行政法之基本原理原則。 2、查本件被告通知限期改善之場所，為系爭集合式住宅全體 區分所有權人共有之部分，受通知人應為該處之所有權人 即全體區分所有權人，又被告通知、裁罰之內容，均為相
同之範圍消防安全設備之改善，即上開18次通知及處分之 內容、範圍、對象均屬同一，僅係分別拆成18次分別通知 其中部分區分所有權人，是被告顯係就相同之處分之內容 、範圍、對象重複裁處，屬一行為多次處罰，已違反一行 為不二罰行政法基本原則。
3、復按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者， 依法定罰鍰額最高之規定裁處」，行政罰上第24條第1項 前段亦有明文，本件被告係依消防法第38條第2項之規定 ，對原告等13人及其他部分區分所有權人進行裁處，惟依 前揭規定，被告得裁處之罰鍰範圍為五萬元以下，然被告 對同一事由重複對訴願人等13人為裁罰，其因同一事件對 相同對象（區分所有權人）裁罰之總額已逾13萬元，顯違 上開裁處之最高額度，被告所為之處分顯屬違法不當，具 重大明顯之瑕疵，應屬無效，縱非無效，亦屬違法而應予 撤銷。
(七)、末按訴願決定機關嗣對於人民違反行政法上義務之行為處 以罰鍰，其違規情節有區分輕重程序之可能與必要者，應 根據違反義務情節之輕重程序為之，使責罰相當（司法院 釋字第641號解釋理由書參照）；換言之，以行政罰作為 限制人民財產權之手段，除應考量裁罰有助於目的達成， 且別無其他相同有效達成目的而侵害較小之方式，合於比 例原則，尚應考量違反行政法上義務者應受責難之程序， 綜合個案一切違法情狀，以避免個案顯然過苛之處罰，合 先敘明。本件被告分別處罰全體共有人，如此劃一之處罰 方式，於特殊個案情形，難免無法兼顧其實質正義，尤其 罰鍰金額有無限擴大之虞，可能造成個案顯然過苛之處罰 ，致有嚴重侵害人民財產權之不當後果，是對於人民受憲 法第15條保障之財產權所為限制，顯不符妥當性而有違比 例原則；是衡諸消防法本件之裁罰上限僅5萬元，惟被告 對同一標的，卻對共有部分之區分所有權人分別多次裁罰 ，共可罰得總計逾13萬元之罰鍰，顯不合比例原則，亦無 法兼顧其實質正義，造成個案顯然過苛之處罰，依前揭訴 願決定意旨，本件原處分亦有不當，應予撤銷。(八)、1、訴願決定及原處分均撤銷，2、訴訟費用由被告負擔。四、被告則以：
(一)、本件其他原告李林玉等12人之裁處程序，均與原告廖玉娟 相同，茲析述如下：
1、原告廖玉娟係系爭集合住宅各區分所有權人之一，因該公 寓大廈各區分所有權人均未將101年度消防安全設備檢修 申報送本府消防局第三救災救護大隊大里分隊（以下簡稱
大里分隊）備查，故本府消防局先行以102年10月30日中 市消預字第0000000000號書函(於102年11月11日送達）， 通知該公寓大廈各區分所有權人應儘速依消防法辦理消防 安全設備檢修申報。
2、大里分隊消防安檢人員於102年11月25日，仍發現原告廖 玉娟有違反消防法第9條規定之事實，故依法開具限期改 善通知單(於102年11月26日送達)，並限於102年12月25日 前改善完成。
3、於102年12月26日，經大里分隊消防安檢人員再次查核， 原告廖玉娟仍未依規改善，依法開具舉發違反消防法案件 通知單（於102年12月27日送達），嗣本府依據該次舉發 ，於103年1月16日處分原告廖玉娟，個別裁處罰鍰新臺幣 1萬元整(於103年1月22日送達）。
(二)、按消防法第6條第1項規定：「本法所定各類場所之管理權 人對其實際支配管理之場所，應設置並維護其消防安全設 備」，消防法第9條：「（第1項）依第六條第一項應設置 消防安全設備場所，其管理權人應委託第八條所規定之消 防設備師或消防設備士，定期檢修消防安全設備，其檢修 結果應依限報請當地消防機關備查；消防機關得視需要派 員複查。但高層建築物或地下建築物消防安全設備之定期 檢修，其管理權人應委託中央主管機關審查合格之專業機 構辦理。」，消防法第38條第2項規定：「違反第九條有 關檢修設備之規定，經通知限期改善，逾期不改善者，處 其管理權人新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰；經處罰鍰 後仍不改善者，得連續處罰。」；次按消防機關受理集合 住宅消防安全設備檢修申報作業處理原則（以下簡稱處理 原則）第4點規定檢修申報作業方式：集合住宅之消防安 全設備檢修，其系統性設備之設置含括專有部分、約定專 用部分、共用部分、約定共用部分，其檢修申報方式以輔 導其透過區分所有權人會議決議，採以整棟共同申報為原 則，如採個別申報方式者，建築物共用部分應一併申報。 (1)整棟建築物共同申報申報人(管理權人)：管理委員會 或管理負責人。(2)區分所有權人個別申報申報人(管理權 人)：區分所有權人(各住戶)。再按內政部消防署96年7月 16日消署預字第0000000000號函略以：「各類場所管理權 人樣態……消防安全設備共有部分未依規定設置或維護時 ，依公寓大廈管理條例第三十六條、第三條及第十條第二 項規定係由管理委員會、管理負責人為管理權人；若未授 權，則各區分所有權人均為管理權人。」
(三)、原告對本案疑義事項，說明如下：
1、依處理原則第4點，因該公寓大廈未成立管理委員會且未 推選管理負責人，故有關該場所之管理權人為各區分所有 權人，雖本案部分區分所有權人因故漏列，惟原告廖玉娟 等13人暨其他區分所有權人未於期限內將「個別申報」資 料送當地消防機關備查係屬事實，且本案單據之開立係屬 「個別處分」，並非原告廖玉娟等13人所陳述係屬共同處 分。另依最高行政法院92年度判字第275號判決意旨，原 告等尚不得以其他人民之違法狀態未為排除而主張免予受 罰，且本案均係屬「個別處分」區分所有權人，與全體住 戶是否接收到限期改善通知單無涉，雖漏列部分區分所有 權人，惟並不影響原告等未依限完成「個別申報」違規之 事實。
2、關於公寓大廈管理條例第10條第2項及第11條等規定乙節 ，查處理原則，檢修申報並未侷限僅能由管理負責人或管 理委員會為之，亦可由各區分所有權人個別申報，且檢修 申報僅係依消防法委託消防專技人員，依規將場所之消防 安全設備檢查情形填具檢修報告書及消防安全設備檢查表 ，尚無應立即依據公寓大廈管理條例召開區分所有權人會 議商討消防安全設備修繕或改良事宜，故非謂無法召開區 分所有權人會議，即不須依現行法規進行消防安全設備之 檢修申報。
3、又查消防局業於102年10月30日以中市消預字第000000000 0號書函輔導原告等暨各區分所有權人，請其務必以「共 同」或「個別」申報辦理檢修申報義務，被告業已踐行輔 導義務。再查處理原則第4點規定，因該公寓大廈未成立 管理委員會且未推選管理負責人，故有關該場所之管理權 人係為各區分所有權人；因原告等13人係為該公寓大廈區 分所有權人之一（亦為管理權人之一），與其餘區分所有 權人均「個別」負有依消防法申報義務，且原告等均未於 期限內將「個別申報」資料送當地消防機關備查係屬事實 ，又本案係因原告等違反「個別義務」，故分別施以處分 ，應無違反一事不二罰之原則。
4、至消防法第9條第2項規定乙節，查被告目前雖尚未爭取相 關補助預算，惟依消防法第9條第1項規定，原告等13人暨 其他各區分所有權人，依法是該場所消防安全設備檢修申 報之義務人，未依消防法規定辦理，即應依消防法第38條 第2項規定予以處罰，自難免除其應負之責。
(四)、有關消防局函請被告所屬地政局協助依「地政資訊網際網 路服務系統（以下簡稱地政系統）」，確認查詢系爭集合 住宅各區分所有權人資料，核與實際人數不符乙節，恐係
消防局第三救災救護大隊大里分隊於102年3月份登錄地政 系統，因操作人員對該系統不熟稔，致查詢系爭集合住宅 僅20名區分所有權人之事。
(五)、另關於原告主張系爭集合住宅住戶有9戶未處罰，有違行 政程序法第6條之規定乙節，補充陳述如下：
1、被告對於違反消防法第9條第1項規定之場所，經通知限 期改善後，逾期未符合規定，均依消防法第38條第2項規 定處罰管理權人。而集合住宅消防安全設備檢修申報之責 ，依公寓大廈管理條例之規定，為管理委員會之責；未成 立管理委員會者，則各區分所有權人皆為管理權人，應各 自就區分所有權人專有部分及共用部分負有檢修申報之責 。臺中市轄內應辦理消防安全設備檢修申報之6層以上集 合住宅查得約971棟，皆以相同法定程序陸續辦理，並於1 03年9月22日完成。
2、行政程序法第6條為平等原則之闡述，係指相同之事件應 為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理 正當之事由外，否則不得為差別待遇。系爭集合住宅區分 所有權人不論先發現的20位違反消防法之區分所有權人， 抑或後續發現之9位區分所有權人，均依通知限期改善、 複查不符合規定予以舉發、處分及連續處罰等行政程序， 以相同消防法規定、方式處理，並無差別待遇；新發現之 9位區分所有權人未受處罰之原因係於接獲限期改善通知 ，均於限期內完成辦理檢修申報，完成法令規定之義務， 所以未受罰鍰之處罰，與差別待遇無涉。且參酌最高行政 法院92年度判字第275號判決意旨，行政機關若怠於行使 權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該 利益並非法律所應保護之利益，因此，原告等人不能要求 行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「 不法之平等」。
(六)、綜上，原告等13人係屬該棟大樓各區分所有權人之一，管 理權人應就建物核准圖說所配置之消防安全設備進行檢修 ，並將檢修結果報請當地消防機關備查，以確保攸關住戶 生命財產安全之消防安全設備得以發揮其效能，故被告依 據消防法第9條及第38條第2項，並參酌內政部102年4月8 日內授消字第0000000000號令修正「各級消防主管機關辦 理消防安全檢查違法案件處理注意事項」表4之規定(未依 規定委託消防專業技術人員或專業檢修機構檢修)，對原 告原告等人「個別處分」罰鍰新臺幣1萬元整，認事量罰 並無不當，原告之訴顯無理由。
(七)、聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
(一)、查本件如事實概要所述之情事，有被告102年10月30日中 市消預字第0000000000號函文及送達證書、消防安全檢( 複)查不合規定限期改善通知單及送達證書、如附表一、 所示之原處分裁處書及送達證書、訴願決定書、系爭集合 住宅各區分所有權人清冊等附卷可稽，堪予認定。(二)、按「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實 際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人。」、「依第 六條第一項應設置消防安全設備場所，其管理權人應委託 第八條所規定之消防設備師或消防設備士，定期檢修消防 安全設備，其檢修結果應依限報請當地消防機關備查；消 防機關得視需要派員複查。」、「違反第九條有關檢修設 備之規定，經通知限期改善，逾期不改善者，處其管理權 人新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改 善者，得連續處罰。」為消防法第2條、第9條第1項本文 及第38條第2項所明定。次按「三檢修申報管理權人之認 定：(一)公寓大廈管理條例第十條第一項規定：「專有部 分、約定專用部分之修繕、管理、維護，由各該區分所有 權人或約定專用部分之使用人為之，並負擔其費用。」， 據此集合住宅專有部分、約定專用部分消防安全設備檢修 申報之管理權人，係屬區分所有權人或約定專用部分之使 用人。(二)公寓大廈管理條例第十條第二項前段規定：「 共用部分、約定共用部分之修繕、管理、維護，由管理負 責人或管理委員會為之。」，據此集合住宅共用部分、約 定共用部分消防安全設備檢修申報之管理權人，係屬管理 負責人或管理委員會。四、檢修申報作業方式：集合住宅 之消防安全設備檢修，其系統性設備之設置含括專有部分 、約定專用部分、共用部分、約定共用部分，其檢修申報 方式以輔導其透過區分所有權人會議決議，採以整棟共同 申報為原則，如採個別申報方式者，建築物共用部分應一 併申報。（一）整棟建築物共同申報1.申報人（管理權人 ）：管理委員會或管理負責人。…惟其檢修結果報告書應 包含整棟大樓共有、共用部分及區分所有部分之檢修結果 。（二）區分所有權人個別申報1.申報人（管理權人）： 區分所有權人（各住戶）。…」處理原則第3、4條定有明 文。再按「共用部分、約定共用部分之修繕、管理、維護 ，由管理負責人或管理委員會為之。其費用由公共基金支 付或由區分所有權人按其共有之應有部分比例分擔之。」 ，公寓大廈管理條例第10條第2項前、中段定有明文。本 件：
1、系爭集合住宅並未成立、設置管理委員會或管理負責人， 依前揭規定內容意旨，其共用、約定共有部分之消防安全 設備檢修申報，應由區分所有權人按其共有之應有部分比 例負擔管理之，且採整棟共同申報、個別申報之方式，是 原告主張因被告作業疏失未通知系爭集合住宅全體住戶共 29戶，致系爭集合住宅未能召開區分所有權人會議，而未 能遵期申報消防安全設備檢修，及被告之限期改善通知， 原處分送達均不合法等詞，均非可採。故被告因原告等均 未依其指定之期限申報消防設備檢修，認定原告等違反消 防法第9條第1項之規定，係屬有據。
2、承上，且酌以被告於102年10月30日以中市消預字第00000 00000號函通知原告及其他系爭集合住宅區分所有權人計2 0名，其中記載「說明一、請台端務必依下列方式擇一辦 理檢修申報：(一)共同申報…(二)個別申報：由台端單獨 辦理或與該棟其他區分所有權人(不限人數)共同辦理，針 對整棟大樓共有、共用及申報人之個別區分所有部分委託 消防設備師(士)實施檢修申報。」等文句，可知原告等人 在系爭集合住宅未成立、設置管理委員會或管理負責人之 情形下，得採單獨1人辦理或與其他區分所有權人數人共 同辦理之個別申報方式，合先敘明。故準此，在集合住宅 成立、設置管理委員會或管理負責人之情形下，管理委員 會或管理負責人未依消防法第9條委託消防設備師或消防 設備士，申報檢修消防安全設備，被告係就管理權人即集 合住宅之管理委員會或管理負責人，依消防法第38條第2 項之規定，為限期改善之通知及逾期不改善之罰鍰處分； 而本件原告等人在系爭集合住宅未成立、設置管理委員會 或管理負責人之情形下，既得採與其他區分所有權人數人 共同辦理之個別申報檢修消防安全設備的方式，則被告就 管理權人即原告等區分所有權人，在其等均逾期申報消防 安全設備檢修時，被告究係就原告等區分所有權人為數個 罰鍰處分、或係就系爭集合住宅受限期改善之數區分所有 權人為一個逾期不改善之罰鍰處分，係屬有疑義。惟此與 原告所主張之原處分送達不合法、原處分係無效之行政處 分及原處分有違一事不二罰原則等，均無關涉，併予敘明 。
3、按消防法第1條規定之立法目的，係為預防火災、搶救災 害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產。本 件續上，被告就集合住宅受限期改善之管理委員會或管理 負責人，依消防法第38條第2項之規定，係處一個1萬元以 上5萬元以下之罰鍰處分，則被告關於原告之系爭集合住
宅部分，就受被告限期通知改善而逾期申報消防安全設備 檢修之區分所有權人計20名，依上揭規定，處一個1萬元 以上5萬元以下之罰鍰處分，亦屬合於前揭消防法立法目 的之處分；況依上述公寓大廈管理條例第10條第2項前、 中段之規定，前者罰鍰處分之金額係由公共基金支付或由 區分所有權人按其共有之應有部分比例分擔，後者之罰鍰 ，得由受罰鍰處分之人比例分擔，尚屬妥適。次按行政程 序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一採 取之方法應有助於目的之達成。二有多種同樣能達成目的 之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三採取之方法 所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」又「 對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有 區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕 重程度為之，使責罰相當。」司法院釋字第641號解釋理 由書第1段闡釋在案；故據上，被告就原告各區分所有權 人，均依消防法第38條第2項之規定，各數1萬元(計20萬 元)之罰鍰處分，此項處罰之結果，將造成集合住宅有設 置管理委員會或管理負責人者可受較輕之處罰，已與行政 罰公平適當原則及行政罰之比例原則牴觸，且於個案之處 罰顯然過苛，並不符妥當性。故綜此，被告就管理權人即 原告等區分所有權人均逾期申報消防安全設備檢修時，就 系爭集合住宅受限期改善之數區分所有權人為一個逾期不 改善之罰鍰處分，應係合法妥適；是原告主張被告對共有 部分之區分所有權人即原告等分別裁罰，共可罰得總計13 萬元之罰鍰，顯不合比例原則，亦無法兼顧其實質正義之 詞，應堪採取。
(三)、再按行政程序法第159條規定：「本法所稱行政規則，係 指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權 為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範 效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定 ︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式 、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統 一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性 規定及裁量基準。」；次按，比例原則在於要求「方法」 與「目的」之均衡。凡採取一項措施以達成一項目的時， 該措施必須為合適、必要及合比例之方法。但所謂「必要 」之方法，不僅強調最小侵害手段，更要屬相同有效手段 （司法院釋字第577號解釋理由書參照）；又行政機關基 於行使裁量權之需要，得根據其行政目的之考量而訂定解 釋性規定及裁量基準，固可由行政機關本於職權自行決定
無須立法者另行授權，惟行政機關於訂定行政規則時，仍 須訂定合目的性之裁罰標準，以避免於個案裁決時因恣意 而產生不公平之結果，以達具體個案之正義。查本件，內 政部消防署於92年7月16日以內政部消防署消署預字第 00000000000號函訂定發布上揭處理原則共7點，嗣於102 年10月29日以內政部消防署消署預字第0000000000號函修 正處理原則第4點條文內容，核該項處理原則為主管機關 即內政部消防署為協助集合住宅落實消防安全設備之維護 保養及檢修申報，及明定消防機關對集合住宅檢修申報之 作業流程及其相關處理方式等，所訂定之處理原則，性質 上乃內政部消防署本於職權所為細節性、技術性及解釋性 之統一行政規則，固為消防法所必要之補充；惟審之該處 理規則第5點關於(二)未成立管理委員會之集合住宅部分 ，其中「3、未成立管理委員會之集合住宅，如未依規定 辦理檢修、申報時，仍須針對各區分所有權人(住戶)分別 依法裁處，…」之規定，依前揭說明意旨，該部分規範內 容就未成立管理委員會之集合住宅，僅規定就各區分所有 權人分別為數個裁罰處分，未區分得就數區分所有權人作 成同1次逾期未改善之罰鍰處分，或賦予執法者依實際事 實經過情節裁量之餘地，是該項規定內容自有違反憲法第