最 高 行 政 法 院 判 決
103年度判字第601號
上 訴 人 朱勝淡（即朱秀雄等之被選定當事人）
朱福強（即朱秀雄等之被選定當事人）
共 同
訴訟代理人 李權宸 律師
黃國雄 律師
被 上訴 人 新竹縣竹北地政事務所
代 表 人 彭松煜
上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國103年4月29日
臺北高等行政法院103年度訴字第156號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
原判決關於駁回上訴人聲明2及聲明3部分及該部分訴訟費用均廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴（即上訴人聲明1部分）駁回。
駁回部分，上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人朱勝淡、朱福強暨朱秀雄、朱兆宏、朱秀文、朱兆 喜等4位選定人及訴外人朱福渠、朱兆淮、朱兆煥以民國96 年5月15日訴願書向行政院提起訴願，其中關於新竹縣關西 鎮○○○段○○○○段（下稱大旱坑小段）68-6、68-7地號 等2筆土地登記錯誤，請求將該土地登記名義人回復為上開9 人乙節，由行政院移新竹縣政府辦理，再由新竹縣政府轉被 上訴人答復，被上訴人遂以96年9月20日北地所登煜字第096 0005266號函（下稱原處分）回復渠等請求顯無理由。上訴 人朱勝淡、朱福強暨朱秀雄、朱兆宏、朱秀文、朱兆喜等4 位選定人不服，提出訴願，有關預為分割（假分割）部分， 遭決定不受理，其餘部分，遭決定駁回。上訴人朱勝淡、朱 福強暨朱秀雄、朱兆宏、朱秀文、朱兆喜等4位選定人仍表 不服，提起行政訴訟，經判決駁回，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：依臺灣光復後之地籍謄本所載，可知光復 前大旱坑小段48、48-1、68-6及68-7地號土地即有存在。原 處分表示大旱坑小段68地號土地於77年1月5日分割增加同小 段68-6、68-7、48、48-1地號土地，顯有偽造文書將上開土 地變更為彭仁添等18人所有，並由其領取新竹縣關西鎮太平 國民小學（下稱太平國小）校地徵收補償款情事。上訴人朱 勝淡之父朱阿添所有坐落新竹縣關西鎮○○○段○○○○段 （下稱大東坑小段）113地號土地，朱勝茂依繼承於77年6月 20日取得持分1/4，79年2月19日朱兆鋒復因分割繼承取得上
開1/4持分土地，被上訴人卻於84年5月19日將朱阿添所有上 開土地登記為不同地段，亦有偽造文書之情事。被上訴人並 將大旱坑小段68-1地號土地原有持分1/4偽造變更3/48，協 助朱勝鑑、朱兆港2人詐領徵收補償費。另外朱勝寶、朱勝 吉、朱勝樟等人，對大旱坑小段68-6、68-7、48、48-1地號 等4筆土地並無持分權，何能領取徵收款，被上訴人代表人 之行為顯於法未合。且太平國小校地假分割在法律上不存在 ，被上訴人藉假分割為由，變更土地致使彭仁添等18人，領 取補償款，即屬違法云云。為此，求為判決：1.原處分關於 預為分割（假分割）部分及訴願決定不受理部分均撤銷。2. 原處分關於否准廢止大旱坑小段68-6、68-7地號土地登記簿 所載部分及訴願決定駁回部分均撤銷。3.應命被上訴人作成 撤銷、廢止大旱坑小段68-6、68-7地號土地登記簿所載彭仁 添、林何茶妹、劉宗桂、詹何鳳妹、劉木廷、詹桂壬、朱勝 吉及朱勝寶等8人名義。
三、被上訴人則以：大旱坑小段68-1地號土地於35年土地總登記 時，朱阿添所有權利範圍為3/12，65年6月16日辦理繼承登 記予朱勝濤、朱勝淇、朱勝淡、朱勝裕等4人，渠等各取得 權利範圍3/48，並無偽造變更可言。又朱阿添所有大東坑小 段113地號土地權利範圍為全部，65年6月16日辦理繼承登記 予朱勝濤、朱勝淇、朱勝淡、朱勝裕等4人，渠等各取得權 利範圍1/4，幾經辦理移轉登記，上訴人現已非該土地登記 名義人。另上訴人朱勝淡於65年6月16日辦理繼承登記取得 朱阿添所有大旱坑小段68地號持分3/48，嗣於67年5月11日 將其持分買賣移轉予戴宏桂，而後於76年11月19日大旱坑小 段68地號土地辦理逕為分割登記，分割出同段68-6及68-7地 號等2筆土地，是大旱坑小段68地號土地自分割當時業非上 訴人所有，故分割後土地亦非上訴人所有。又假分割係辦理 逕為分割登記前之行政程序，經核准後方可續辦逕為分割登 記，僅變更土地面積標示，非涉及土地權利移轉。又大旱坑 小段48、48-1、68-5地號等3筆土地於36年土地總登記時所 有權人為朱阿添、朱阿亮、朱勝潮、朱勝全、朱勝明、朱勝 樟等6人，嗣幾經移轉登記予朱兆明等。嗣後前開48-1、68- 5、68-6地號等3筆土地於96年1月23日逕為分割登記，48-1 地號分割出48-3地號；68-5地號分割出68-9、68-10地號； 68-6地號分割出68-11、68-12地號。是前開土地登記名義人 既經被上訴人依法辦竣權利移轉登記，依土地法第43條、民 法第759條之1之規定，有絕對效力，該登記非經法院判決塗 銷確定外，登記機關不得塗銷之，若上訴人主張前開土地涉 及私權爭執，應訴請司法機關處理云云，資為抗辯，求為判
決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於訴之聲 明第1項部分：預為分割（假分割）僅係地政機關為正式分 割登載之前於圖面上先行依分割方案預為分割、暫編地號並 計算土地面積，以作為正式分割之參考依據，後續需報主管 機關核准、法院確定判決或有和解筆錄等情形才能就土地辦 理分割登記，故預為分割乃為被上訴人辦理正式分割前之內 部作業，僅預先變化土地標示，不涉及土地權利移轉變更， 並未對外直接發生法律效果，自非行政處分，上訴人對之提 起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且無從補正，應予駁 回。㈡關於訴之聲明第2項及第3項部分：1、上訴人朱勝淡 於65年6月16日辦理繼承登記取得其父朱阿添所有大旱坑小 段68地號應有部分48分之3，嗣於67年5月11日將該部分買賣 移轉予第三人戴宏桂所有，而後於76年11月19日辦理逕為分 割登記，分割出同段68-6及68-7地號等2筆土地，是68地號 土地自分割當時業已非上訴人朱勝淡、朱福強暨如原判決附 表所示朱秀雄等4位選定人所有。又因分割後土地之所有權 人及其權利範圍係由系爭土地所有權部轉載，故分割後土地 亦非渠等所有，殆無疑義。另預為分割（假分割）係辦理逕 為分割登記前之行政程序，且逕為分割登記非涉及土地權利 移轉。是上訴人主張被上訴人藉由假分割登記變更追加土地 所有權人云云，不足採據。2、上開48、48-1地號、同段68- 5地號等3筆土地於36年土地總登記時，其土地所有權人分別 為朱阿添、朱阿亮、朱勝潮、朱勝全、朱勝明、朱勝樟等6 人，嗣於65年5月5日被繼承人朱阿亮繼承移轉登記予朱勝鑑 、朱勝茂、朱勝寶、朱勝吉等4人所有；65年5月15日被繼承 人朱阿添繼承移轉登記予朱勝濤、朱勝淇、朱勝淡、朱勝裕 等4人所有；79年2月6日被繼承人朱勝茂分割繼承移轉登記 予朱兆港；90年1月11日被繼承人朱勝樟分割繼承登記移轉 予朱麗萍、朱麗滿、朱珍春等3人所有；100年9月26日被繼 承人朱勝寶繼承移轉登記予朱兆明。同段68-6地號土地於59 年10月31日買賣移轉登記予林何茶妹；65年5月5日繼承登記 予朱勝吉；67年4月7日及67年4月14日買賣移轉登記予彭仁 添；71年9月21日買賣移轉登記予劉宗桂，劉宗桂並於95年9 月29日贈與移轉登記予劉邦武；71年10月22日及81年9月7日 買賣移轉登記予劉木廷，劉木廷並於96年10月28日買賣移轉 登記予劉昌勝；83年3月15日分割繼承移轉登記予詹桂壬； 98年6月15日分割繼承予詹木煥；100年10月12日繼承登記予 朱兆朋。嗣前開48-1、68-5、68-6地號等3筆土地於96年1月 23日逕為分割登記，48-1地號分割出48-3地號；68-5地號分
割出68-9、68-10地號；68-6地號分割出68-11、68-12地號 。是前開土地登記名義人，既經被上訴人依法辦竣權利移轉 登記，依土地法第43條、民法第759條之1之規定，有絕對效 力，倘若上訴人朱勝淡、朱福強暨如原判決附表所示朱秀雄 等4位選定人主張前開土地涉及私權爭執，有塗銷登記之必 要，依土地登記規則第7條之規定，應訴請司法機關處理。 綜上，被上訴人依土地登記規則第7條規定，以原處分駁回 上訴人朱勝淡、朱福強暨如原判決附表所示朱秀雄等4位選 定人所請，並無違誤。3、上訴人朱勝淡於64年12月31日繼 承朱阿添之遺產（包含大旱坑小段68地號），並於65年5月 15日辦理繼承登記完竣，而大旱坑小段68-6、68-7地號土地 係76年11月19日由大旱坑小段68地號土地辦理逕為分割登記 所分割出的2筆土地，而地籍圖即依地籍測量實施規則第204 條、第235條及第238條規定，於土地複丈完成後予以訂正。 且分割後大旱坑小段68地號土地面積由原先16,122平方公尺 降為13,299平方公尺。是大旱坑小段68-6、68-7地號土地非 為上訴人朱勝淡、朱福強暨如原判決附表所示朱秀雄等4位 選定人漏為繼承登記之土地，上訴人主張被上訴人應廢止大 旱坑小段68-6、68-7號土地登記簿所載云云，自無足採。4 、大旱坑小段68地號土地於36年4月1日由原所有權人朱阿添 等6人申辦抵押權設定登記，嗣後該筆土地於76年11月19日 逕為分割出大旱坑小段68-6、68-7地號土地，被上訴人將抵 押權分別轉載於新分割出的土地上，自難認大旱坑小段68-6 、68-7地號土地登記簿謄本上有36年抵押權登記，即進而推 斷該2筆土地於36年時即已存在。足見上訴人主張依土地登 記簿謄本所載設定抵押，大旱坑小段68-6、68-7地號土地係 漏未繼承登記云云，亦不足採等由。以上訴人原審之訴為一 部不合法，一部無理由，判決駁回上訴人之訴。五、本院查：
（一）系爭函文關於預為分割（假分割）部分及訴願決定不受理 部分，提起撤銷訴訟（即上訴人聲明1）部分： 1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認損害其權 利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者 ，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4 條第1項所規定。準此，非行政處分即非屬撤銷訴訟救濟 之對象。次按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定， 係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他 公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言 。依此，行政處分必須是行政機關所為直接發生法律效果 的法律行為，亦即所為之法律行為須對於相對人之權利或
義務產生規制作用，或發生、變更、消滅一定之法律關係 ，或對法律關係有所確認，始足當之。因此，行政機關僅 為單純之事實敘述或理由說明，而未對人民之請求有所准 駁時，因該項敘述或理由說明不生法律上之效果，所為行 政行為縱含有「知的表示」，因不具有規制作用，此即一 般學理所稱之「觀念通知」而非行政處分。
2.查系爭函文言及假分割者，為「說明……三、…新竹縣太 平國民小學為進行校地價購，前以89年10月18日太平總字 第269號函向本所申請關西鎮○○○段○○○○段○○○○○ 號校地使用現況測量辦理假分割，本所於89年11月15日派 員會同測量完竣，並以89年11月23日北地所二字第6557號 函，將假分割清冊函送新竹縣太平國民小學，惟本所迄今 並未辦理分割登記。……四、綜上所陳，台端等書稱本所 於辦理新竹縣太平國民小學校地使用現況假分割測量時， 將旨揭土地同時登記予彭仁添、劉木廷、詹桂壬、詹何鳳 妹等4人所有，請求將該4人登記名義之土地更正回復登記 為台端等9人所有顯無理由。」核其內容，係被上訴人就 89年間太平國小為進行校地價購，曾申請被上訴人就大旱 坑小段68-6地號土地辦理假分割之經過，向上訴人等為事 實經過之說明，並非以原處分作成大旱坑小段68-6地號土 地之假分割，僅屬單純對過去所發生事實之敘述，而未對 於上訴人之權利或義務產生規制作用，或發生、變更、消 滅一定之法律關係，或對法律關係有所確認，揆諸前開說 明，自非行政處分。
（二）關於上訴人聲明2及聲明3部分：
1.按「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當 事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為 事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向 當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他 必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者 ，應令其敘明或補充之。」為行政訴訟法第125條第1項第 2項及第3項所明定。又訴訟標的及原因事實，為行政訴訟 法第105條第1項第3款規定之起訴必備程式。因此，人民 提起課予義務訴訟所據以請求之法律關係即其訴訟標的， 究為何公法上何法律、法規命令、自治規章？及所主張該 當據以請求法律關係之事實，即原因事實為何？若當事人 起訴時所為之聲明或陳述有不明瞭或不完足時，行政法院 有令其敘明或補充之闡明義務，若未盡闡明義務而為判決 ，其判決即屬違背法令。
2.查上訴人提起本件訴訟，經原審闡明，其聲明2及聲明3部
分，係提起課予義務訴訟（見原審卷第134頁）。又查， 原處分為：「主旨：有關台端等9人書稱本轄關西鎮○○ ○段○○○○段68-6、68-7地號等2筆土地錯誤登記，請 求將該土地登記名義人彭仁添、劉木廷、詹桂壬及詹何鳳 妹等4人，更正回復登記為台端等9人乙案，……說明：… …四、綜上所陳，台端等書稱本所於辦理新竹縣太平國民 小學校地使用現況假分割測量時，將旨揭土地同時登記予 彭仁添、劉木廷、詹桂壬、詹何鳳妹等4人所有，請求將 該4人登記名義之土地更正回復登記為台端等9人所有顯無 理由。」依其意旨，被上訴人係就上訴人以大旱坑小段68 -6、68-7地號等2筆土地有錯誤登記請求「更正回復登記 」，認為無理由，而予以駁回；與上訴人提起本件訴訟， 第2項聲明：「原處分關於否准廢止大旱坑小段68-6、68- 7地號土地登記簿所載部分及訴願決定駁回部分均撤銷。 」及第3項聲明：「應命被上訴人作成撤銷、廢止大旱坑 小段68-6、68-7地號土地登記簿所載彭仁添、林何茶妹、 劉宗桂、詹何鳳妹、劉木廷、詹桂壬、朱勝吉及朱勝寶等 8人名義。」係以其請求「廢止」大旱坑小段68-6、68-7 地號土地登記簿所載部分，為被上訴人所否准，提起課予 義務訴訟。依上，原處分所否准之事項，與上訴人提起課 予義務訴訟所請求者，是否為上訴人同一權利主張，並非 全無可疑，且原處分所涉之關係人與上訴人起訴聲明所指 涉之關係人，並不完全相同。再者，原處分係上訴人等96 年5月15日訴願書以大旱坑小段68-6、68-7地號土地於89 年10月18日太平總字第269號函向竹北地政事務所申辦校 地使用現況測量辦理假分割事，造成該2筆土地登記簿謄 本及土地徵收名冊上錯誤變更登記為彭仁添、劉木廷、詹 桂壬、詹何鳳妹所有一事，提出陳情，為被上訴人以申請 更正回復登記，顯無理由，否准其申請，上訴人於96年5 月15日訴願書（事實上為申請書）中並未言明其請求依據 ，惟上訴人不服原處分於102年7月9日所提出之訴願書， 則表示：「……以上所陳述之事實，緣於公務員重大過失 造成校地原地主朱勝淡等6人蒙受冤屈，法律上之利益有 土地徵收款被人詐欺侵害之事實。訴之聲明，請求判決， 依行政程序法第127條（受領利益之返還）本條第1款（本 條規定受益人不當得利返還義務）行政程序法第128條（ 法定救濟期間經過後仍得申請撤銷、廢止、變更之情形） ，本條第1款（本條規定申請撤銷、廢止、變更原處分之 要件與期間）申請撤銷、廢止校地68-6地號及68-7地號道 ，土地登記簿所載，彭仁添、林何茶妹、劉宗桂、詹何鳳
妹、劉木廷、詹桂壬、朱勝寶（去世）、朱兆朋、朱勝吉 等8人名義，申請撤銷、廢止。」等語（見訴願卷第322頁 ）。上訴人所指申請「撤銷」、「廢止」之對象為何？與 申請「更正回復登記」，是否指同一事？究其請求之真意 為何？所為之此部分聲明是否相當？又上訴人96年5月15 日以訴願書提出之申請，是否係依行政程序法第127條第1 款、第128條規定為請求？抑或另有所據？均有不明。依 上開事實，上訴人以被上訴人96年9月20日北地所登煜字 第0960005266號函為否准其請求之處分，而提起本件課予 義務訴訟，其聲明及起訴原因事實，容有不明瞭或不完足 情形。
3.從而，上訴人提起本件課予義務訴訟部分，原審言詞辯論 時，上訴人此部分起訴之聲明及陳述，尚難謂已無不明瞭 或不完足情形，惟遍查原審準備程序及言詞辯論筆錄，未 見原審於審理時對上訴人所提起課予義務訴訟之法令依據 及該當據以請求法律關係之事實為何？為進一步之闡明， 揆諸前開規定及說明，已有不合。而原審未就上訴人於訴 願書所載之請求依據與原因事實，予以闡明，並探究論明 其是否有據，僅以被上訴人依土地登記規則第7條「依本 規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判 決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」規定為據，認 原處分駁回上訴人之請求，於法無誤，遽而駁回上訴人在 原審此部分之訴，亦容有不備理由之違誤。
六、綜上所述，系爭函文關於預為分割（假分割）部分，僅屬單 純對過去所發生事實之敘述，而非行政處分，訴願決定為不 受理之決定，並無違誤，上訴人對之提起撤銷訴訟，自不合 法。原判決以預為分割（假分割）僅係地政機關為正式分割 登載之前於圖面上先行依分割方案預為分割、暫編地號並計 算土地面積，以作為正式分割之參考依據，後續需報主管機 關核准、法院確定判決或有和解筆錄等情形才能就土地辦理 分割登記，故預為分割乃為被上訴人辦理正式分割前之內部 作業，僅預先變化土地標示，不涉及土地權利移轉變更，並 未對外直接發生法律效果，作為認此部分非行政處分之論據 ，其理由雖有未洽，然原判決認上訴人所提起此部分撤銷訴 訟，請求撤銷之對象非為行政處分，而以起訴不備其他要件 ，且無從補正，予以駁回，結果尚無不合，是上訴人對此部 分求為廢棄為無理由，應予駁回。至關於原判決所載上訴人 聲明2及聲明3部分，既有前開不適用法令及理由不備之違背 法令情事，且足以影響判決此部分之結果，上訴人就此部分 求予廢棄，即為有理由。惟本件此部分聲明及起訴之原因事
實，尚有未明瞭及不完足情形，本院尚無從自為裁判，有發 回事實審法院再為調查之必要，爰將此部分廢棄發回原審法 院再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為一部分有理由，一部分無理由。依行 政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第 98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 13 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 闕 銘 富
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 103 年 11 月 13 日 書記官 吳 玫 瑩