臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1317號
106年5月17日辯論終結
原 告 秀岡山莊第一期社區管理委員會
代 表 人 陳照賢
訴訟代理人 張世興 律師
張宇馨 律師
被 告 經濟部水利署台北水源特定區管理局
代 表 人 周文祥
訴訟代理人 李榮龍
曾慶立
上列當事人間違章建築事件，原告不服經濟部中華民國105年6月
29日經訴字第10506305780號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落臺北水源特定區內新北市新店區秀岡一段 54-1、55-3、55-5至16等14筆地號土地（以下僅簡稱地段及 地號）上之「秀岡山莊第一期社區」建築物，經前經濟部臺 北水源特定區管理委員會（嗣改制為被告）於民國88年10月 29日發給88北水使字第015 號使用執照（下稱上開使用執照 ）。被告與新北市政府於104 年4 月2 日接獲陳情，稱原告 私自設置崗哨等違章建物，請予拆除，新北市政府工務局函 請被告與陳情人於104 年4 月29日會同辦理現場勘查後，移 請被告處理，被告復發函通知原告於104 年5 月26日辦理會 勘，當日並作成請原告提供建物或航照圖或合法房屋證明相 關文件供參之結論，原告嗣於104 年6 月1 日函送空照圖等 文件資料，經被告查核後，以104年11月24日水臺建字第104 01069060號違章建築認定通知單（下稱原處分），通知原告 ：位於新北市新店區秀岡段88-11地號土地（下稱秀岡段88 -11號土地）上之崗哨（材料：鐵皮、型鋼，高度：3.5公尺 ，面積：4.5平方公尺X1.5平方公尺，下稱系爭崗哨），經 勘查係屬實質違建，依法應執行拆除等語。原告不服，提起 訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：秀岡山莊第一期社區係開發單位秀岡開發股份有 限公司（下稱秀岡公司）依行政院環境保護署核准之「秀岡 山莊興建計畫環境影響說明書」申請開發許可而興建，依「 變更臺北水源特定區計畫（含南、北勢溪部分）（第二次主
要計畫通盤檢討）案」檢討前後土地使用分區管制要點對照 表第2 條「開發方式」規定，秀岡山莊所需公共設施（含系 爭崗哨），應依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」之規定 劃設，且由秀岡公司自行負擔取得及興修，供居民使用。是 以，被告最初審核及許可秀岡公司開發之授益處分範圍，即 包括系爭崗哨，系爭崗哨於秀岡公司興建秀岡山莊第一期社 區建物時，即已設置，並由該公司於秀岡山莊第一期社區成 立後，依據公寓大廈管理條例及相關法律規定，移交伊管理 維護，以維護社區道路交通與住戶居住安全，供社區居民使 用迄今長達近20年，屬該社區公共設施之一部分，上開授益 處分既無行政程序法第123 條各款得職權廢止之原因，且被 告核准秀岡公司於系爭崗哨管制內興建多達74棟之別墅，被 告於各棟別墅申請核發建築執照、開工、各樓層建築查驗、 完工後勘驗及申請核發使用執照時，均派員前往社區勘驗， 必然經過系爭崗哨，從未曾要求秀岡公司拆除、補照或限期 改善，現竟僅因個別住戶挾怨檢舉，即認定系爭崗哨係屬違 建，命伊拆除，違反信賴保護原則，且將導致秀岡山莊第一 期社區全體住戶之生命、財產安全難獲保障。再者，系爭崗 哨係屬秀岡山莊第一期社區全體住戶共有，伊為該社區區分 所有權人會議之執行機構，無實體法上之權利能力，無法為 權利義務歸屬之主體，系爭崗哨僅由伊代為管理，伊無處分 權，無權將之拆除，被告對伊作成原處分，命伊拆除系爭崗 哨，於法不合等語。並聲明：撤銷訴願決定及原處分。三、被告抗辯：系爭崗哨係未領有建築執照而擅自建造之建築物 ，為違章建築處理辦法第2 條所定違章建築；經被告比對上 開使用執照及原告於104 年6 月1 日函送之新北市新店區秀 岡段85-21 地號、秀岡一段8 、151 地號農林航空測量所航 照圖結果，系爭崗哨於90年11月29日起始存在，故已逾新北 市政府核發合法房屋證明處理要點第2 點所定時限62年12月 24日，無從認定為合法房屋；原告既於系爭崗哨派駐警衛人 員並予維護管理，且依被告於現場張貼之104 年5 月26日現 地會勘公告，派員出席該日會勘，足見原告實際使用系爭崗 哨，且對之有管領能力，是被告認定系爭崗哨為實質違章建 築，並無違誤。況原處分僅係認定系爭崗哨為違章建築，非 命原告拆除違章建築，原告以系爭崗哨應屬秀岡山莊第一期 社區全體住戶共有，非其所有為由，指摘原處分違法，亦不 可採。並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有上開使用執照、聯晟法律事務 所104 年4 月1 日（2015）聯法字第015017號函、104 年4 月29日會勘紀錄、被告104 年5 月13日水臺建字第10401028
760 號函、104 年5 月26日會勘紀錄、原告104 年6 月1 日 秀岡一管字第104060104 號函及所檢附航照圖、原處分書及 訴願決定書，附答辯卷第28、1 、2 、12、24、26、27、52 、32、36至43頁及可閱覽訴願卷第79頁可稽，且為兩造所不 爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告以原處分通知原告：系爭崗哨為實質 違建，依法應執行拆除，有無違誤？經查：
㈠按建築法第2 條第2 項規定：「在第3 條規定之地區，如以 特設之管理機關為主管建築機關者，應經內政部之核定。」 第3 條第1 項第3 款規定：「本法適用地區如左：…三、經 內政部指定地區……。」查內政部於62年12月24日發布實施 、同年月27日生效之「實施都市計畫以外地區建築物管理辦 法」，所指定實施建築管理地區，包括當時之臺北縣新店鎮 （即改制後之新北市新店區，參見可閱覽訴願卷第121 頁） ，該部另於74年6 月10日，以台內營字第320531號公告：改 隸經濟部前之臺北水源特定區管理委員會，自74年6 月16日 起為臺北水源特定區（新店、坪林、烏來都市計畫區除外） 之主管建築管理機關，後為配合臺灣省政府組織調整，於88 年8 月10日以台88內營字第8807639 號公告，自88年7 月1 日起臺北水源特定區主管建築機關名稱變更為經濟部臺北水 源特定區管理委員會。嗣因經濟部臺北水源特定區管理委員 會於91年3 月28日改制為被告（即經濟部水利署臺北水源特 定區管理局），內政部復於91年5 月10日以台內營字第0910 005524號公告，自91年3 月28日起臺北水源特定區主管建築 機關名稱變更為被告（參見訴願可閱卷第135 頁）。是以， 被告為內政部依建築法第2 條第2 項規定所核定之特設主管 建築機關，對該部指定應適用建築法之臺北水源特定區內， 有關建築法所定業務具有事務之權限，為有權限處分機關， 合先陳明。
㈡次按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共 衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其 他法律之規定。」「本法所稱建築物，為定著於土地上或地 面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或 雜項工作物。」「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建 ：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。 ……。」「（第1 項）建築物非經申請直轄市、縣（市）（ 局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或 使用或拆除。」「建築執照分左列4 種：一、建造執照：建 築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。」「違 反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造
者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停工補辦手 續；必要時得強制拆除其建築物。……」建築法第1 條、第 4 條、第9 條第1 款、第25條第1 項前段、第28條第1 款及 第86條第1 款分別定有明文。再按建築法第97條之2 規定： 「違反本法或基於本法所發布命令規定之建築物，其處理辦 法，由內政部定之。」內政部據以訂定發布之違章建築處理 辦法第2 條規定：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用 地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執 照方能建築，而擅自建築之建築物。」第5 條規定：「直轄 市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報 告之日起5 日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之… …。」第6 條規定：「依規定應拆除之違章建築，不得准許 緩拆或免拆。」第7 條規定：「（第1 項）違章建築拆除時 ，敷設於違章建築之建築物設備，一併拆除之。（第2 項） 經公告或書面通知強制執行拆除之違章建築，如所有人、使 用人或管理人規避拆除時，拆除人員得會同自治人員拆除之 ，並由轄區警察機關派員維持秩序。」經核前揭違章建築處 理辦法，係內政部依法律之授權，就違反建築法之建築物即 違章建築之定義，及檢舉違章建築之查報、拆除等細節性事 項所作規定，未逾越授權範圍，且與建築法為實施建築管理 ，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之 立法目的相符，自得適用。
㈢復按上述建築法第3 條及第25條規定，於建築法適用地區， 建築物須取得建築法規定之建造、使用或拆除執照，始得建 造、使用或拆除，乃針對建築物本身所為規範，同法第86條 第1 款則係規定違反第25條之責任效果，是該款後段所定「 必要時得強制拆除其建築物」，性質上係針對建築物本身之 瑕疵致有違反行政法義務之狀態而為，就此而言，該款所稱 「擅自建造者」，應係指擅自建造之建築物；至於命「強制 拆除其建築物」之行政處分相對人，參諸上述違章建築處理 辦法第7 條規定，應係指該違章建築之所有人、使用人或管 理人。再按公寓大廈管理條例第36條第11款規定：「管理委 員會之職務如下：十一、共用部分、約定共用部分及其附屬 設施設備之點收及保管。」第57條第1 項規定：「起造人應 將公寓大廈共用部分、約定共用部分與其附屬設施設備；設 施設備使用維護手冊及廠商資料、使用執照謄本、竣工圖說 、水電、機械設施、消防及管線圖說，於管理委員會成立或 管理負責人推選或指定後7 日內會同政府主管機關、公寓大 廈管理委員會或管理負責人現場針對水電、機械設施、消防 設施及各類管線進行檢測，確認其功能正常無誤後，移交之
。」是以，公寓大廈之共用部分及附屬設施設備，經起造人 移交管理委員會後，即由管理委員會管理、使用，如該共用 部分及附屬設施設備，係未經主管建築機關之審查許可並發 給執照，而擅自建造之建物，主管建築機關以管理委員會為 相對人，依建築法第86條第1 款規定，作成命強制拆除之處 分，揆諸前揭說明，自無不合。
㈣經查：
⒈系爭崗哨係秀岡山莊第一期社區建物之起造人即秀岡公司所 建造，於原告管理委員會成立時，移交予原告一節，為原告 所自承，並有秀岡公司移交公共設施清冊附本院卷第136 頁 足憑。又觀諸原告於104 年1 月10日召開之104 年1 月份例 行會議，曾作成決議，請總幹事找廠商將系爭崗哨柵欄修改 成可單邊控制，以利住戶進出時通暢無阻；另未經原告核准 之施工廠商及其車輛，欲進入秀岡山莊第一期社區時，警衛 人員不可放行，禁止進入社區等情（參見答辯卷第23頁所附 會議紀錄），可知系爭崗哨在秀岡公司移交原告後，即由原 告管理使用，以對出入秀岡山莊第一期社區之人車進行控管 。
⒉次查，秀岡公司於秀岡一段54-1、55-3及55-5至55-16 地號 等14筆土地上，建造之秀岡山莊第一期社區建物，經前經濟 部臺北水源特定區管理委員會查認係依核准圖說建築完竣， 於88年10月29日核發上開使用執照，惟系爭崗哨坐落之秀岡 段88-11 號土地，並非上開使用執照所載建物坐落基地等情 ，有照片及使用執照附答辯卷第16、59、28頁可稽，另經被 告派員於104 年4 月29日及同年5 月26日勘查屬實，有卷附 該2 次會勘紀錄供參。又秀岡段88-11 號土地之使用分區為 保安保護區（參見答辯卷第59頁之新北市使用分區管理系統 查詢結果），依「變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區 管制要點通盤檢討）」第7 點第3 款規定，保安保護區內土 地，須經被告轉送新北市政府核准，始得為下列之使用：「 ⒈國防所需各種設施。⒉警衛、保安、保防設施。⒊公用事 業所必需之設施，但該設施使用保安林地時，應經林業主管 機關之同意。⒋造林與水土保持措施。⒌為保護區內地形、 地物所為之工程設施。⒍為維護水源、水質、水量所必需之 設施。⒎為水庫運作需要之水文氣象觀測站及通訊必要之設 施。⒏原有合法建築物之增、改建及拆除後新建應依下列規 定辦理……。」（參見答辯卷第93、94頁）。惟系爭崗哨與 前揭⒈至⒎之用途，均不相符，另觀諸原告對原處分提起訴 願時，陳稱：系爭崗哨於秀岡公司興建秀岡山莊社區建物時 即已設置（參見可閱覽訴願卷第4 頁），及上開使用執照記
載之建築執照字號為「86北水建字第017 號」等情，可推知 系爭崗哨之建造日期約略在86年間，故與新北市政府核發合 法房屋證明處理要點第2 點第3 款第1 目規定，經內政部指 定實施建築管理地區內之各類則土地，須於62年12月24日前 即已存在，且無擅自新建、修建、改建或興闢公共設施拆除 剩餘建築基地內建築物改建增建行為之舊有建築物，始屬該 要點所稱合法房屋之要件不符，是系爭崗哨既非原有合法建 築物，自亦無前述第⒏點規定之適用。
⒊綜上，系爭崗哨係秀岡公司未經主管建築機關許可而擅自建 造，於建造完成後交由原告管理及使用，則被告以原處分通 知原告，系爭崗哨屬實質違建，依法應予拆除，核與建築法 第25條第1 項、第86條第1 款及違章建築處理辦法第5 條等 規定，均無不符，自無違誤。原告主張：系爭崗哨為秀岡山 莊第一期社區全體區分所有權人共有，伊並非所有權人，被 告以原處分命伊拆除，顯於法不合云云，揆諸前揭㈢之說明 ，尚非可採。
㈤原告雖主張：被告最初核准秀岡公司開發秀岡山莊之授益處 分，即包括興建該社區所需公共設施（含系爭崗哨），供居 民使用，秀岡公司於秀岡山莊第一期社區成立後，依據公寓 大廈管理條例及相關法律規定，將系爭崗哨移交伊管理維護 ，以維護社區道路交通與住戶居住安全，迄今已近20年；上 開授益處分既無得職權廢止之法定原因，且被告核准秀岡公 司於系爭崗哨管制內興建多達74棟別墅，自各棟別墅申請核 發建造執照、開工至完工後申請核發使用執照之過程，均派 員前往社區勘驗，必然經過系爭崗哨，惟從未要求秀岡公司 拆除、補照或限期改善，現竟僅因個別住戶陳情，遽以原處 分認定系爭崗哨為違章建築並命伊拆除，違反信賴保護原則 ，自屬違法云云。惟按所謂信賴保護原則，必須行政機關之 行政處分或其他行政行為（如訂定行政法規），足以引起人 民信賴（即信賴基礎），及人民因信賴該行政行為，而有客 觀上具體表現信賴之行為（即信賴表現），然嗣後該信賴基 礎經撤銷、廢止或變更而不復存在，始有適用；如行政機關 怠於行使權限，致人民因個案違法狀態未排除而獲得利益， 並非行政行為之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之 適用。承前所述，前經濟部臺北水源特定區管理委員會核發 之上開使用執照，並無核准秀岡公司在秀岡段88-11 號土地 上興建系爭崗哨，至於「變更臺北水源特定區計畫（土地使 用分區管制要點通盤檢討）」，為新北市政府所擬定，其中 之第7 點第3 款，對於秀岡段88-11 號土地所屬使用分區之 保安保護區內土地使用，設有嚴格限制，且系爭崗哨之建造
，與該款所定得經核准使用保安保護區土地之情形，無一相 符；故上述使用執照及土地使用分區管制之規定，並無隻字 片語，足使原告信賴系爭崗哨並非未經許可而擅自建造之建 物。被告長期以來，未依建築法第25條第1 項前段及第86條 第1 款等規定，對系爭崗哨作成處分，充其量僅係消極不作 為，其先前既無原告所稱，曾以授益處分核准秀岡公司興建 系爭崗哨，復未曾以任何行政行為，對外積極表示系爭崗哨 非屬違章建築，原告自無從產生信賴，則被告嗣於104 年11 月24日，以原處分認定系爭崗哨係屬擅自建造之建物，依法 應執行拆除，亦無違反信賴保護原則可言，原告主張原處分 之作成與信賴保護原則有悖云云，殊無足取，其聲請本院調 取向被告陳情系爭崗哨係屬違建之人，前對原告主任委員及 總幹事提出刑事告訴之偵查案卷，及請求被告說明核發秀岡 山莊第一期社區內所有別墅之建造執照及使用執照日期，旨 欲證明被告於核發上開執照期間，必然經過系爭崗哨，卻未 要求秀岡公司拆除，嗣僅因陳情人挾怨提出檢舉，即作成原 處分，有違信賴保護原則，依上說明，均無必要，附此敘明 。
六、綜上所述，被告以原處分認定系爭崗哨為實質違建，依法應 執行拆除，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告 訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造 其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果不生影響，爰不分別 斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 7 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 侯 志 融
法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 6 月 7 日 書記官 李 建 德