臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度交字第174號
原 告 胥元治
被 告 交通部公路總局新竹區監理所
代 表 人 張朝陽
訴訟代理人 李志豪
上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬桃園監理站民國
102年5月16日桃監裁字第裁52—E00000000、52 —E00000000 號
違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：
新竹縣政府警察局竹縣警交字第 E00000000、E00000000 號），
提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分均撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、原告胥元治不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟 ，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公 布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序， 其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所 地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管 轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六 日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定 「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟」。 自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。
二、又本件原告於起訴時，被告機關之代表人原為柯武，嗣自民 國一０二年七月十六日起，被告機關之代表人已變更為張朝 陽，依法應予承受訴訟，此業據被告提出承受訴訟狀一紙附 卷可參，核無不合，應予准許。
三、再本件係原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之 裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一， 應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七 條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判。
貳、實體事項：
一、事實概要：
原告分別於民國一０二年二月二十四日十一時十六分許、三 月三日九時二十分許，駕駛車牌號碼000 —ZY號營業貨櫃曳 引車（聯結5L-50 半拖車而為砂石專用車），行經新竹縣湖 口鄉中興街、貴州街時，為新竹縣政府警察局竹北分局警員 認原告有「公告禁行路線行駛（土方車）」、「行駛禁止砂 石車、大貨車行駛路線」之違規，遂當場舉發並填製竹縣警
交字第E00000000 、E00000000 號舉發違反道路交通管理事 件通知單（下稱舉發通知單），分別記載應到案日期為一０ 二年三月十九、二十日前，並移送被告處理。嗣原告於一０ 二年三月十八日到案陳述不服舉發，經被告查證明確後，認 原告前述違規事實屬實，爰依道路交通管理處罰條例第六十 條第二項第二款及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細 則等規定，以桃監裁字第裁52—E00000000、52—E00000000 號裁決書（下稱原處分）分別各裁處原告罰鍰新臺幣（下同 ）九百元，及各記違規點數一點。原告均不服，遂提起本件 行政訴訟。
二、原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）警察現場告訴原告，不會記點，以道路交通管理處罰條例 第六十條第二項第三款開立違規罰單，但是被告擅改為第 六十條第二項第二款加上記點更嚴厲處分，兩個行政機關 分別不一樣處分。若非誤信不會記點，三月三日就不會再 出車，延伸問題（指第二次裁罰記點），原告也因為這一 點導致一年內達六點而被吊扣駕照。原告不是當地人，並 不知道當地禁行砂石車，且該處沒有豎立禁止砂石車的標 誌，又警察開立給原告的一張舉發通知單記載原告沒有載 運土方之違規事實，第二張才有記載原告載運土方之違規 事實。警察與被告以不一樣處分，最後歸責於民眾，致使 民眾喪失工作權而陷入生活困境，實是難以令人信服。三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時 ，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路 區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁 止停車及臨時停車；汽車駕駛人，駕駛汽車有不遵守公路 或警察機關，依第五條規定所發布命令情形，而本章各條 無處罰之規定者，處九百元以上一千八百元以下罰鍰，並 加記違規點數一點，道路交通管理處罰條例第五條第一款 、第六十條第二項第二款、第六十三條第一項第一款亦有 明文。
（三）原告確有於上開時間、違規地點、駕駛車號000-00號營業 曳引車（聯結 5L-50 半拖車而為砂石專用車），行駛非
「新竹縣轄道路砂石專用車輛行駛路線」等情，為原告未 否認，堪予採認。又按行政程序法第一００條第二項、第 一一０條第二項規定，一般處分之送達得以公告為之，除 公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。新竹縣大 型車輛管制路線主管機關係新竹縣政府，新竹縣政府就該 縣砂石車管制方式採正向管制，即公告開放行駛路線，砂 石車僅能行駛於公告開放路線，其餘非公告路線一律禁行 ，係屬公開資訊，原告亦有蒐集、知悉及遵守之義務，縱 有怠於查悉相關訊息而未予遵守之情形，仍非無過咎可指 ，無法據以免責。
（四）新竹縣政府警察局竹北分局一０二年六月三日竹縣○○○ ○○ 0000000000 號函（略以）：「查台端駕駛 222-ZY 號車（拖車：5L-50）分別於一０二年二月二十四日十一 時十六分許在新竹縣湖口鄉中興街；一０二年三月三日九 時二十分許在新竹縣湖鄉貴州街，因載運砂石、土方行駛 於新竹縣政府道路交通管理處罰條例第五條規定公告之『 砂石專用車輛行駛路線』以外道路，為本分局員警當場攔 查，並依違反本條例第六十條第二項第三款舉發旨揭通知 單，惟舉發違反法條錯誤，本分局亦依行政程序法第一０ 一條第一項『行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然 錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之』之規定，以一 ０二年四月二十二日竹縣○○○○○ 0000000000 號函復 公路主管機關，將旨揭通知單依違反本條例第六十條第二 項第二款變更裁處並無違誤」。是原告違規情事，堪予採 認。
（五）末按原處分機關做成行政處分後，依行政法學通說，對其 他國家機關具有構成要件效力及確認效力；簡言之，該行 政處分之內容，原則上對其他行政機關亦具有拘束力，但 有權審查該行政處分者，則不在此限（例如該處分機關之 上級機關或相關權責機關、法院等）。查依道路交通管理 處罰條例第九條第一項、道路交通管理事件統一裁罰基準 及處理細則第四十八條等規定，並參酌同條例第八條第一 項規定：「違反本條例之行為，由左列機關處罰之：一、 第十二條至第六十八條由公路主管機關處罰。二、第六十 九條至第八十四條由警察機關處罰」，可見原則上警察機 關僅能舉發行為人之違規事實，至具體處罰內容，則有待 於公路主管機關（即監理機關）裁決，例外在行為人自願 依限繳納罰鍰時，始無庸經過監理機關裁決，逕依舉發內 容結案。準此，監理機關如認定原舉發內容有誤時，自得 依職權更正舉發內容。是故，在交通違規事件，監理機關
對警察機關之舉發具有適當審查之權限。附此敘明。（六）爰此，桃監裁第裁52-E00000000、E00000000 號違反道路 交通管理事件裁決書，依「期限內繳款或到案聽候裁決者 」「統一裁罰基準表」「不遵守公路或警察機關，依第五 條規定所發布命令」為罰鍰九百元、「備註」並記違規點 數一點，分別裁處原告罰鍰九百元整，並記違規點數一點 。於法應無不合。
四、本院之判斷：
（一）按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處 罰。行政罰法第七條第一項固定有明文。究其立法目的， 乃依罪責原則，有責任始有處罰，對違反行政法上義務之 處罰，以行為人有可非難性及可歸責為前提，即行為人主 觀上須有故意或過失，始予處罰。次按人民違反法律上之 義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖以出於 故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之 行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或 危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明 自己無過失時，即應受處罰。民國八十年三月八日公布之 司法院大法官議決釋字第二七五號解釋文著有明文示。本 號解釋明顯變更長久以來支配行政法院，認為行政罰不以 故意或過失為責任條件之見解，亦即認為受行政罰之行為 ，仍須行為人具備責任條件，有故意或過失始得成立，大 法官因而宣告行政法院六十二年度判字第三○號及同年度 判字第三五○號等相關判例與憲法保障人民權利之本旨牴 觸，應不再援用。惟大法官「為維護行政目的之實現，兼 顧人民權利之保障」（參見該號解釋之解釋理由書），於 傳統故意、過失之責任條件之外，另創設「推定過失」之 責任條件類型，所謂推定過失者，主要係適用於，當法律 明文規定有行為人之義務，且對於行為人違反此義務之處 罰，不以發生損害或危險為要件時，祇要行為人一經違反 該項義務，即被推定至少具有過失，此時除非行為人可以 舉證證明其無過失，否則國家即得對該行為人處以行政罰 。道路交通管理處罰條例多數處以行政罰之規定，本質上 為違警罰性質，適用於此種「推定過失」之類型，與行政 罰法第七條第一項之規定尚不牴觸。換言之，在具體案例 的操作上，釋字第二七五號解釋所謂「推定過失」之責任 條件類型，至少在舉證責任分配的轉換或判斷上，仍有適 用之餘地。
（二）次按一０一年九月六日以後，交通裁決訴訟案件已適用行 政訴訟法，昔日諸多準用刑事訴訟法之下，甚至導致受刑
事實體法拘束的謬誤法理與適用結論，均應揚棄不採，而 回歸行政救濟法制及行政法法理。按行政救濟程序舉證責 任之分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性 的過時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事 人法對等性的觀念出發，認行政救濟程序之舉證責任分配 ，亦應採行民事訴訟程序上舉證責任分配原則，參諸行政 訴訟法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七 條舉證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之 審理程序原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十 三條參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責 任係就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果， 事實仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效 果，以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能 。詳言之，法院經調查程序並適用自由心證原則，仍無法 克竟確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證 愈不易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非 授與利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度， 原則上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非 法律明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民 一方的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉 證上之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當 事人協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不 致陷於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反 舉證責任分配應抽象預定之法治國原則要求。
（三）另依據道路交通管理處罰條例第八條第一項第一款規定， 違反本條例第十二條至第六十八條（即第二章汽車、機車 ）及第九十二條第七項、第八項（即大型重型機車）之行 為者，由「公路主管機關」處罰；同條第三項前段規定， 公路主管機關應設置交通裁決單位辦理之。至本條例第八 條第一項第二款另規定，違反本條例第六十九條至第八十 四條（即第三至五章之慢車、行人及道路障礙）之行為， 則由「警察機關」處罰。另依據本條例第七條之規定，道 路交通管理之稽查，除違規停車之行為，得由交通助理人 員逕行執行以外，積查及違規紀錄，係由交通勤務警察， 或依法令執行交通稽查任務人員執行之。此即一般通稱之 舉發違規機關或人員。依據本條例第九十二條第四項授權 交通部及內政部訂定發布之「違反道路交通管理事件統一 裁罰基準及處理細則」（以下簡稱裁處細則）第七條另規 定，中央及直轄市公路主管機關得委任所屬機關處罰。由 上可知，就對於汽、機車、大型重型機車之違規行為，警
察機關僅得稽查舉發，而無處罰權限，至於公路主管機關 則係待警察機關之舉發移送，始為處罰。所以稱本條例之 處罰採特殊的「雙主管機關」管轄，應屬貼切之形容。至 「裁處細則」之規定，將本條例的處罰處理程序區分為舉 發（稽查民眾檢舉）、移送、受理、裁決程序。可知違反 本條例之處理程序，除慢車、行人及道路障礙之處罰概由 警察機關舉發及裁決處罰外，餘有關汽車（機車）違規之 處罰，係先由警察機關舉發（填製舉發通知單），其後由 公路主管機關之監理所（站）、交通裁決所裁決（開具裁 決書），換言之，須先經舉發程序，經由裁決始生處罰效 果。因而違反本條例之處罰可大別為舉發程序及裁決程序 ，公路主管機關之裁決處罰，以經警察機關之舉發為前提 。以汽、機車之違規事件為例，舉發程序須由警察機關開 具舉發通知單，而裁決程序則係公路主管機關依據舉發通 知單所舉發之「事實」，製作應繳納罰鍰或其他處分之「 對外直接發生法律效果」的裁決書，所以謂裁決書係依據 舉發通知單之事實為據，而行為人係依據裁決書繳納罰鍰 ，尚不為過。但本條例第八十七條規定，似乎僅對於「裁 決書」始得聲明異議，地方法院遂一概祇認「裁決書」， 對於無裁決書之情形（祇有舉發通知單），交通裁決事件 改隸地方法院行政訴訟庭管轄前之實務作法向以「非道路 交通案件處理辦法所稱之交通案件」為由，駁回異議。換 言之，對於舉發通知單，似無法獨立提起救濟。（四）本院認為舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」 。本院贊同暫時性行政處分不限於給付行政領域之前提下 （參見李建良，行政處分，收於蔡茂寅、李建良、林明鏘 、周志宏合著，行政程序法實用，二００一年十月，二版 ，第二０三頁）。除行為人自願於到案期限繳納法定最低 額罰鍰之情形外，舉發通知單對於相對人之權利義務，均 尚賴裁決書之作成始得終局確定。換言之，舉發通知單對 於行為人固然產生特定之拘束效果，惟其接受處罰法律效 果之最終依據，仍為裁決書，就此而論，舉發通知單僅發 生暫時確定之法律效果，而與暫時性行政處分之概念相近 。現任大法官陳敏亦謂「舉發通知，頗類似於暫時行政處 分」（參見陳敏，行政法總論，二００三年一月三版，第 三二三頁）；前任大法官吳庚亦曾謂，若不考慮暫時性行 政處分是否限於授益性質，勉予對照，發生拘束效果之所 謂通知書或通知單（道路交通管理處罰條例第九條亦有此 類似規定），較與暫時處分相近（參見吳庚，行政法之理 論與實用，增訂七版，第三一六頁。吳庚復於二０一二年
九月，同書增訂第十二版，稱此一變體之處分行為，在學 理上如何定位，頗值斟酌。德國法上有「先行裁決」及「 暫時處分」之概念，皆與本例有彷彿之處）。本院以為， 行為人接獲舉發通知單後，雖遵期到案，惟對於舉發事實 有爭執，不願繳納（法定最低額）罰鍰，或另受其他不利 益之處分，或逾期到案，對於舉發事實不爭執，願意繳納 較高或最高額罰鍰時，舉發通知單僅具有「對於舉發事實 暫時確認」之暫時性行政處分性質，此時舉發通知單所確 認之事實，必須經由裁決處分之作成始終局確定，其法律 效果係因裁決書而發生，是本件原處分始為終局行政處分 。但不表示舉發通知單的行政處分性質有所影響，本條例 關於舉發程序的正當法律程序設計，以及仍影受到行政程 序法的基本規範限制，均無改變。另附帶一提者，裁處細 則第四十一條有所謂不經裁決之規定（第一項：「本條例 所定罰鍰之處罰事件已依限期到案，除有繼續調查必要外 ，其有下列情形之一者，得不經裁決逕依基準表期限內自 動繳納之規定收繳罰鍰結案：一、行為人對舉發事實承認 無訛；二、行為人委託他人到案接受處罰），有修正之必 要性。蓋依據本條例第八十七條規定，處罰機關有義務開 具裁決書，使行為人取得裁決書以為提起行政訴訟之依據 。例外情形，如果行為人到案陳述對於舉發事實不服，而 仍繳納法定最低罰鍰者（此種情形或許是交通裁罰之常態 ），實務上應同樣開具裁決書，惟現行實務運作經驗顯示 ，裁罰之監理機關係依據裁處細則第四十八條第一項之規 定，認係「不經裁決」之程序。本院以為，實務上仍應補 具裁決書，以作為民眾提起行政訴訟之標的，如堅持不補 具裁決書者，其繳納罰鍰的依據即為警察機關開具之舉發 通知單，此時舉發通知單兼具確認及下命處分之性質，且 轉為終局行政處分。
（五）舉發通知單既為暫時性行政處分，仍屬行政處分性質。按 不論行政程序法（第一百零二條）或行政罰法（第四十二 條本文）均明定，行政機關作成限制性行政處分或行政罰 裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述意見之機會，道路 交通管理處罰條例第九條第一項中段亦明定：「不服舉發 事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見」；第八條 第二項規定：「前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳 述之機會」。足認有機會給予人民當場陳述意見之「當場 舉發」，始為常態性之舉發程式，因而受處罰者不明致難 以當場陳述意見之「逕行舉發」乃非常態之舉發程式，解 釋上即應限於本條例第七條之二第一項明定之事由，舉發
機關並應遵守同條第四項所定應記明車輛牌照號碼、車型 等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之 規定。除此之外，舉發通知單既具有「對於舉發事實暫時 確認」之暫時性行政處分性質，於當場舉發程序，自應將 行為人的違規事實及所舉發的法條告知明確。蓋基於憲法 第十六條人民訴訟權之制度性保障，及憲法第八條正當法 律程序原則，於法院裁判前，當事人應享有在法官面前陳 述之聽審權。已具國內法效力的公民與政治權利國際公約 第十四條第三項第七款即規定：「審判被控刑事罪時，被 告一律有權平等享受下列最低限度之保障：（七）不得強 迫被告自供或認罪」。刑事訴訟法第九十五條第一項第一 款也明定踐行所有訊問被告程序之國家機關－包括法官在 內－的告知義務：「訊問被告應先告知下列事項：一、犯 罪嫌疑及所犯所有罪名。罪名經告知後，認為應變更者， 應再告知」，所謂罪名告知，就是源自於聽審權保障中之 「請求資訊權」，唯有被告知悉其以何種罪名被調查、偵 查、審判，始能據以判斷其是否及如何因應國家行為。又 此處的「處罰」當不應限於刑事處罰，蓋即使屬相對質量 輕微的行政秩序罰或不利益處分，仍屬國家對於人民的「 處罰」，更遑論我國法制下有諸多行政處罰之效果與強度 ，顯然高於或至少不輸刑事處罰。從而，既然「事前陳述 意見」係訴訟權核心及最基本的正當法律程序要求，更不 應該只徒具形式，行政機關如果只是「虛晃一招」，行禮 如儀般的告知當事人可以陳述意見，而不告知受處分人可 能違反的法令構成要件及效果，受處分人的當場事前陳述 意見權就可能流於空談。
（六）按駕駛汽車有下列情形之一，而本章各條無處罰之規定者 ，處新臺幣九百元以上一千八百元以下罰鍰：二、不遵守 公路或警察機關，依第五條規定所發布命令。三、不遵守 道路交通標誌、標線、號誌之指示。道路交通管理處罰條 例第六十條第二項第二、三款分別定有明文。此兩款違規 事由，固然法定罰鍰額相同，惟違反第二款者，依據同條 第一項第一款規定，另記違規點數一點；違反第三款者則 無記點處罰。而記違規點數與否，涉及一年內違規點數有 無共達六點，導致逕受吊扣駕照處分之不利益（同條例第 六十八條第二項參見），法條適用上尤不可不慎。實則， 這也是被告所在乎而提起本件訴訟之故，此見原告於訴訟 中補充陳述主張（略以）：「警察現場告訴我不會記點， 適用的是第三款，但是監理站後來的裁決書卻加計一點， 適用第二款，我會因為這一點導致一年內達到六點而被吊
扣駕照」等語可知。查兩件舉發通知單（參見本院卷第七 頁）上所載違規事實分別為「公告禁行路線行駛（土方車 ）」、「行駛禁止砂石車、大貨車行駛路線」，惟舉發違 反法條卻均係第六十條第二項第三款（即不遵守道路交通 標誌、標線、號誌之指示）。如違規路段確有「禁行砂石 車」之標誌，則如此適用法條尚能謂係一行為分別觸犯第 二、三款，從一重處第二款，可謂警察漏引法條，惟原告 主張該路段並無標示「禁行砂石車」之標誌，以原告屬外 地駕駛之身份，更無從得知該路段禁行砂石車等語，被告 對此並不爭執，亦無提出有「禁行砂石車」之標誌，足認 原告主張屬實。是警察舉發違反法條，適用上明顯與違規 事實不符，容有違誤，雖罰鍰相同，惟對於原告所發生的 法律效果本為無庸記違規一點，嗣被告機關「更正」為第 二款事由，造成對原告必須加記違規一點的不利益突襲（ 兩次違規合計即違規兩點），致使原告對於法律效果有所 誤認，甚至第二次違規，實有害其信賴保護利益；如係蓄 意誤導原告，舉發警察更有違反誠信原則之虞。（七）又查上述第六十條第二項第二款所指「公路或警察機關」 依第五條規定所發布命令，如被告所稱，係指道路交通管 理處罰條例第五條第一項規定：「為維護道路交通安全與 暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令 ：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行 人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車」之規 定。殊不論各縣（市）政府與中央政府公路或警察機關就 此發布命令如何分工，是否各行其事或有統籌規劃管理， 以及究以如何方式公告，有無遵守行政程序法關於法規命 令的公告方式，以使用路人，尤其特定遭管制路線的汽車 ，能否參與意見及預見可能性的問題，本案違規地點於新 竹縣境內，新竹縣據此也定期發布「新竹縣轄道路砂石專 用車輛行駛路線」，原告所提出者為一０二年二月所發布 （參見本院卷第二十一頁背面），原告被舉發違規行為均 在發布後，當無疑問。道路交通標誌、標線、號誌之性質 學說固有法規命令與行政處分之爭，惟就行經交通標誌、 標線、號誌處之用路人屬可得特定之人，對其等之交通為 具體且直接發生法律效力，如有違反尚構成處罰之不利益 效果，是解釋上至少符合行政程序法第就九十二條第二項 前段規定一般處分之性質，從而法院對於該標誌、標線、 號誌之設置合法性，甚至正當性，於具體個案中尚非不得 審查與質疑，合先敘明（關於交通標誌、標線、號誌之法 律性質，可參見李建良，交通標誌、標線、號誌之法律性
質及其救濟問題，收錄於曾華松大法官古稀祝壽論文編委 會編，《義薄雲天．誠貫金石－論權利保護之理論與實踐 ‧曾華松教授古稀祝壽論文集》，第七二一頁以下）。原 告質疑其違規地點並無樹立禁行砂石車標誌，確屬實情， 業如上述。雖被告抗辯（略以）：「一般處分之送達得以 公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效 力。新竹縣大型車輛管制路線主管機關係新竹縣政府，新 竹縣政府就該縣砂石車管制方式採正向管制，即公告開放 行駛路線，砂石車僅能行駛於公告開放路線，其餘非公告 路線一律禁行，係屬公開資訊，原告亦有蒐集、知悉及遵 守之義務，縱有怠於查悉相關訊息而未予遵守之情形，仍 不能據以免責」等語（參見本院卷第十七頁背面），被告 並舉桃園縣為例，謂：「都是樹立砂石車專用路線的標示 ，不會另外樹立禁止砂石車標誌」等語（參見本院卷第三 十六頁）。被告並稱依上述公告砂石車的管制限行路線， 「湖口鄉裡面完全不能行駛砂石車，境內可以說沒有（砂 石車）專用路線，除編號 14 的竹七線」、「公告行駛路 線的備註二有記載，可以臨時申請（通行）（參見本院卷 第三十五頁背面）。是關於新竹縣境內砂石專用車輛行駛 路線的規範方式是：「原則全縣禁止，例外必須臨時申請 路線」，從而，新竹縣境內的管制方式自然不可能在特定 道路上有「禁行砂石車」標誌，因為全縣原則上均為禁行 道路。此種管制方式固然有利行政機關的行政效率並節省 勞費，例如只要內部開會透過官網上發布公告即生效力， 不用於實際路段上另行設置禁行標誌。但如此管制方式卻 有嚴重違反法明確性原則，蓋別說「新竹縣轄道路砂石專 用車輛行駛路線」得隨時修正發布，對於如原告屬外地駕 駛難以得知，即使新竹縣境內駕駛亦無從即時得知，如此 顯有入人於罰之高度危險，甚不利於人民。執行手段上， 固然一般處分公告即生效，惟因為規範係特定或可得特定 族群，自非不能另行通知此類駕駛公會；尤以既然全縣原 則上均為禁行砂石車路線，自應至少於進入新竹縣境之主 要道路設置有「全縣道路禁行砂石車」之禁制或指示標誌 ，始不致對於受規範者產生更大侵害，以符比例原則。（八）查本件縱使新竹縣政府發布（公告）「新竹縣轄道路砂石 專用車輛行駛路線」，惟違規路段並無設有禁止砂石車進 入標誌，各進入新竹縣之主要道路口亦無全縣禁止砂石車 進入標誌，所以縱依新竹縣政府警察局竹北分局一０二年 四月二十二日竹縣○○○○○ 0000000000 號函文所示， 新竹縣政府公告已於一０二年二月將新竹縣湖口鄉貴州街
管制時段為零時至二十四時，並於網站公告等情屬實，原 告無從經由未設置之標誌知悉行駛路段有所管制，亦難認 原告就禁駛時段行駛之違規行為，有何故意或過失，難以 歸責原告。總之，於道路上有所標示或設立標誌，清楚標 明禁止或限制車種通行之起迄時間，俾駕駛人得以遵循， 應屬道路主管機關之基本義務，倘主管機關嗣後變更其命 令之內容，自應同時更新標誌內容，以善盡其經常維護標 誌之有效性，並正確對外公告命令，使有預見可能性之職 責。如主管機關怠於維護標誌，致與最新命令內容不符時 ，自難逕以違反最新命令內容為由遽予裁罰，蓋違反行政 法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰（行政罰 法第七條第一項規定參見），汽車駕駛人因相信主管機關 標誌或未有標誌，產生信賴，據以為駕駛行為，當不能僅 因主管機關怠於職責，反陷汽車駕駛人於不利之法律效果 。至被告所辯原告本應有遵守新竹縣政府公告新竹縣轄區 禁止砂石車行駛路段之義務，惟即便電腦得以查詢其公告 ，或新竹縣政府於公報或官網上公告，客觀上仍難期有廣 為週知之效，尤以隨時得變更的此類命令，對於職業砂石 車之駕駛而言，其等不諳電腦網路操作，或難有餘力及閒 暇操作者，可想而知，自難期其等每次出車前自行上網查 知，所辯或有未符同理心，難認有理。
（九）末按駕駛汽車因交通管制設施設置不明確或受他物遮蔽， 致違反該設施之指示；或因客觀具體事實，致違反本條例 規係出於不得已之行為者，而未嚴重危害交通安全、秩序 或發生交通事故，且情節輕微，以不舉發為適當者，交通 勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員得對其施以勸導 ，免予舉發。違反道路交通管理管件統一裁罰基準及處理 細則第十二條第一項第七款、第十五款分別定有明文。被 告以本件新竹縣政府已公告禁止大貨車行駛範圍為由，進 而對原告裁罰，惟此起因於新竹縣政府未設置具體標誌、 標線所致，客觀上難期用路人能有預見可能性。交通警察 本應善用勸導作為，暫免舉發，惟本件卻遽以製單舉發， 其裁量權之行使亦難謂合法適當。原處分機關未審究舉發 程序之上述瑕疵，據以裁罰亦有違法。
五、綜上所述，本件原告雖有兩度於上述禁止行駛時段進入舉發 路段之事實，惟該路段根本未設置禁止砂石車行駛之標誌， 舉發違反法條與違規事實已有不符；繼又違反行為人之信賴 ，變更適用處罰法條；且未能先以勸導替代處罰之裁量違法 ；再此種管制方式因違反明確性原則，亦難通過比例原則之 檢驗，侵及原告對於使用道路之信賴利益。原處分既有諸多
違法，本件原告主張為有理由，原處分應予撤銷。六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無再予論述回應 之必要，附此敘明。
七、本件第一審裁判費用為三百元，應由被告負擔，爰確定第一 審訴訟費用額如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 31 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），並依法繳交上訴裁判費新臺幣750 元。如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 103 年 11 月 5 日
書記官 劉 宗 源