臺北高等行政法院裁定
104年度訴字第1345號
106年5月18日辯論終結
原 告 洪鉅昇
訴訟代理人 林復宏 律師
複 代理人 黃唐施 律師
訴訟代理人 高靜怡 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 林洲民
訴訟代理人 汪海淙
蘇建文
謝慧柔
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
4年7月13日府訴二字第10409089600號訴願決定，提起行政訴訟
，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款規定：「 訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同 意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變 更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或 追加。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准 許：……訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變 。」本件原告認為其就「臺北市大同區迪化街1段289號歷史 性建築物維護事業計畫」（下稱系爭歷史性建物維護計畫） 之剩餘可移轉容積為47.42平方公尺，不服被告民國104年1 月5日北市都設字第10340133900號函（下稱104年1月5日函 ）關於系爭歷史性建物維護計畫剩餘可移出容積為0.18平方 公尺之內容，循序提起本件行政訴訟。原告起訴時，除先位 聲明訴請撤銷訴願決定及被告104年1月5日函、被告應作成 系爭歷史性建物維護計畫剩餘可移轉容積為47.42平方公尺 之行政處分外，就備位聲明部分，原告原請求「被告對系爭 歷史性建物維護計畫之剩餘可移轉容積，應作成剩餘可移轉 容積為47.42平方公尺之觀念通知」，嗣變更為「確認原告 就系爭歷史性建物維護計畫剩餘可移轉容積為47.42平方公 尺之法律關係存在」，此部分之變更，被告並無異議而為本 案之言詞辯論，且請求之基礎不變，應予准許。二、事實概要：
１、第三人天一法律事務所以103年12月16日天律字第103120001 6號函（下稱103年12月16日）向被告查詢系爭歷史性建物維 護計畫之剩餘可移轉容積疑義，經被告以104年1月5日函回 覆「……復查有關貴事務所來函陳述本案歷次移出容積及 剩餘可移轉容積一節，經本市都市更新處查核後，僅第1次 至第3次核定之移出容積無誤，至有關第4、5次之移出容積 ，應為24.31平方公尺（維護成本新臺幣「下同」1,710,844 .53元，102年7月12日府都新字第10231138000號函）及346. 29平方公尺（142.08＋維護成本15,593,879.47元，102年7 月16日府都新字第10231 145800號函），故剩餘可移出容積 為0.18平方公尺」等語。
２、原告認為系爭歷史性建物維護計畫之剩餘可移出容積應為47 .42平方公尺，不服被告104年1月5日函，提起訴願，經決定 不受理後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
１、原告係臺北市大同區迪化街一段289號（下稱系爭建物）所 有人，臺北市政府曾以94年6月8日府都設字第09413337500 號函，針對系爭建物核備△V1之容積獎勵面積為194.89㎡， 其中包含48.82㎡閣樓空間之容積獎勵面積，且以99年9月23 日府都設字第09937022600號函，核備確認系爭建物之可移 轉容積為1257.86㎡。原告先後於94年5月16日、96年3月28 日、94年5月3日進行3次容積移轉，102年間陸續進行第4、5 次容積移轉。在101年1月13日使用執照核發前之3次容積移 轉，系爭建物尚餘未移轉容積係189.5㎡；102年7月12日第4 次容積移轉，移轉的容積客體是維護成本1710544.53元；10 2年7月16日第5次容積移轉，移轉的容積客體是維護成本155 93879.47元及建築（投影）面積142.08㎡，是系爭建物剩餘 可移轉容積為47.42㎡（189.5－142.08＝47.42）。２、因系爭建物之可移轉獎勵容積數量產生爭議，涉及機關間的 推諉，原告以103年12月16日向被告請求確認系爭建物之剩 餘可移轉容積。被告104年1月5日函，具體確認原告可移出 容積範圍，性質上為確認處分，自得為爭訟標的。本件原告 委任大豐建築企業有限公司（下稱大豐公司）確認系爭剩餘 可移轉容積，大豐公司受任後再轉委任律師以103年12月16 日函向被告請求確認，函中已表示「本所經大豐公司委任， 處理大豐公司之委任人洪鉅昇與臺北市政府都市發展局間容 積移轉數量事件」等語，可見原告委任大豐公司代理發函， 天一法律事務所再經大豐公司委任代理發函，乃原告之複代 理人。被告104年1月5日函覆天一法律事務所，直接對原告 發生效力，原告是處分相對人、法律上利害關係人，具訴訟
之當事人適格。又被告肯認獎勵容積包含閣樓面積48.82 平 方公尺之行政處分，為授益處分，此處分縱屬違法，須無行 政程序法第117條例外規定之情形，本件原告復無行政程序 法第119條信賴不值保護之情形，為保護原告之信賴利益， 不可任意撤銷，被告應受該處分拘束，核准獎勵容積移轉。３、系爭建物依「擬訂台北市大同區大稻埕歷史風貌特定專用區 細部計畫案」（下稱系爭細部計畫案）貳五㈡土地使用強度 第6款，原告有依第7款建築容積評定基準關於總容積核計公 式（包括△V1-△V4）之規定，請求被告核准可移轉容積之 權利，被告並應受臺北市政府94年5月12日府都設字第09413 27 8500號函（下稱94年5月12日函）關於「建築物內既存之 閣樓空間，經都市設計審議核定保存之閣樓空間得計入建築 容積計算，並適用△V1容積獎勵核算」內容之拘束。而由臺 北市政府就系爭歷史性建物維護計畫之都市設計審議變更准 予核備之94年6月8日府都設字第09413337500號函說明㈡ 表示「△V1容積獎勵面積由146.07平方公尺變更為194.89平 方公尺」，可知所稱閣樓適用△V1容積獎勵，是指面積獎勵 ，非為維護成本。因歷次容積移轉核准函均未包含系爭建物 閣樓（下稱系爭閣樓）獎勵容積部分，原告遂委由天一法律 事務所103年12月16日發文，被告以104年1月5日函駁回，不 承認可移轉容積包含閣樓的獎勵容積48.82平方公尺。原告 即循序提起行政訴訟，於先位聲明提起課予義務訴訟，備位 聲明提起確認訴訟，而原告在修復系爭建物時，被告核給一 定的總可移轉容積，原告移出時，涉及原告與他人之買賣關 係，因被告推諉使原告處於不安定的法律地位，影響原告權 益，自有確認利益。
４、依系爭細部計畫案貳五㈡第7款，容積評定須遵循「大稻埕 歷史風貌特定專用區都市設計管制要點」（下稱設計管制要 點），該設計管制要點第13條規定，本管制要點部分原則性 之規定，如申請本市都市設計及土地使用開發許可審議委員 會（下稱都審會）審議通過，得不受此原則性之規定，系爭 閣樓空間，即使須計入建築容積，還是給予△V1容積獎勵， 讓可移轉容積均保留閣樓容積，96年2月15日都審會第23次 委員會決議有關閣樓空間涉及容積獎勵核算評定部分，係以 △V1或△V4核算，由都發局及都市更新處再予研議，因△V4 亦屬以面積獎勵方式核給，即仍維持都審會第128會議初衷 ，將閣樓面積計於可移轉容積。依細部計畫案，△V1係依建 築物保存部分之建築面積及由建築物維護成本，核算應得之 容積獎勵，並無投影面積等字，系爭閣樓屬歷史性建物，當 可同時核給「建築面積」與「建築物維護成本」，被告認為
系爭閣樓只能以建築物維護成本，核給容積獎勵，於法不合 。
５、本件臺北市政府都市發展局為適格被告。依大稻埕歷史風貌 特定專用區容積移轉作業要點（下稱容積移轉作業要點）第 4點，此要點執行主管機關為被告，依該要點第15點、第12 點規定，係向被告申請容積移轉、被告有權撤銷容積移轉許 可，在大稻埕容積移轉作業上屬於主管機關。而臺北市容積 移轉審查許可自治條例第2條亦規定容積移轉審查主管機關 為被告，參酌最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席 會議決議，臺北市政府都市發展局為適格之被告。６、為此提起課予義務訴訟、確認訴訟，聲明求為判決：⑴、先位聲明：
1 訴願決定及被告104年1月5日函均撤銷。 2 被告就原告103年12月16日申請，針對系爭歷史性建物維 護計畫剩餘可移轉容積，應作成剩餘可移轉容積為47.42 平方公尺之行政處分。
3 訴訟費用由被告負擔。
⑵、備位聲明：
1 確認原告就系爭歷史性建物維護計畫之剩餘可移轉容積為 47.42平方公尺之法律關係存在。
2 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張略以：
１、被告104年1月5日函係就陳情人所陳容積移轉疑義及處理過 程回復陳情人，並非行政處分。實體部分，系爭建物歷次容 積移轉申請，均依容積移轉作業要點，由送出基地所有權人 及接受基地所有權人會同檢具應備文件，向臺北市都市更新 處（下稱更新處）申請，歷次申請之接受基地所在位置及所 有權人均不同，是歷次處分相對人亦不同。於各申請案提出 後，更新處依法就各該規定申請條件及檢討結果予以審查， 就當次得移出及接受之容積數量審核，是歷次發生之法律效 果不同。雖核發之容積移轉許可證明上註記系爭建物得移出 容積於當次移出後（含歷次移出）所餘尚得申請移出之容積 ，惟僅係告知原告，其可移出容積是否用罄；若有賸餘，則 下次申請時計算基礎為何。本件自94年起，歷經5次容積移 轉，皆經更新處核算確認，原告皆無異議。原告所稱系爭建 物送出基地△V1建築物保存部分面積應含閣樓面積48.82 平 方公尺，惟經更新處研析有關投影面積無法重複獎勵，且該 閣樓已納入建築維護成本核算獎勵。另本件核無相關之法規 為原告依法申請之基礎，無相關公法上請求權，欠缺主觀公 權利。
２、系爭建物之歷次容積移轉許可證明皆已函送原告，原告已知 悉各次移轉之可移轉容積、本次擬移出之容積、尚可移出之 容積等相關數值。原告在102年4月15日提出之容積移轉申請 書，申請內容已載明「尚可移出之容積0.18平方公尺」，原 告無異議並簽章用印，顯見當時明確知悉本案剩餘可移出之 容積，且該次容積移轉許可證明於102年7月16日函送原告， 未據提出行政救濟，合法性已確定，即確認系爭送出基地剩 餘可移轉容積量為0.18平方公尺。本件原告請求確認剩餘可 移轉容積量47.42平方公尺，應係為申請容積移轉許可證明 ，應先經撤銷容積移轉許可證明處分或課以義務訴願程序， 依行政訴訟法第6條第3項規定，不得提起確認訴訟。３、臺北市政府89年1月27日府都四字第8900475801號公告發布 細部計畫案，訂定「大稻埕歷史風貌特定專用區歷史性建築 物認定作業要點」，允許一宗建築基地配合歷史性建築物保 存，將建築基地之可建築容積一部分或全部移轉至另一宗建 築基地。凡依前款申請容積移轉者，悉經臺北市都市更新審 議委員會審議通過後，始得辦理容積移轉相關事宜。依臺北 市政府98年8月11日公告修正實施之容積移轉作業要點第13 點，容積移轉申請案經審查通過後，經申請人完成清理送出 基地上土地改良物、租賃契約、他項權利及限制登記等法律 關係後，由臺北市政府核發容積移轉許可證明，許可送出基 地之容積移轉，而臺北市政府並沒有把這個權限委任給被告 。
４、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、先位聲明部分：
⑴、按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對 其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受 違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機 關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知 ，人民依上開規定提起所謂之課予義務訴訟，須以有否准之 行政處分存在為前提。又行政處分是行政機關在行政法上， 為規制具體事件，以直接對外發生法律效果為目的，所為單 方公權力措施。所謂規制，係以設定法律效果為目的，具有 法律拘束力之意思表示，而行政機關所為表示，是否在於作 成行政處分及係對何一標的作何一程度之規制，應由其內容 ，經由解釋探求之。行政機關所為單純事實之敘述（或通知 ）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效
果，自非行政處分。
⑵、本件天一法律事務所以103年12月16日函（見原處分卷第108 頁）向被告查詢系爭歷史性建物維護計畫之剩餘可移轉容積 為多少平方公尺，經被告以104年1月5日函（見原處分卷第 107頁）回覆，核該內容係針對天一法律事務所的函詢，說 明系爭歷史性建物維護計畫之可移轉容積，於歷經5次移出 容積後，剩餘可移出容積為0.18平方公尺，並非以設定法律 效果為目的，性質上是單純事實的敘述及說明，不是行政處 分，當然也不會是對天一法律事務所或原告所為的行政處分 。原告主張被告104年1月5日函為確認處分，並無可採，其 據以提起課予義務訴訟，依上開說明，於法未合。２、備位聲明部分：
⑴、行政訴訟法第6條第3項規定：「確認訴訟，於原告得提起或 可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得 提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」即學理 上所稱確認訴訟的補充性，法律關係不論是得以撤銷訴訟、 課予義務訴訟或一般給付訴訟解決之情形，皆應受確認訴訟 補充性的限制。
⑵、土地使用計畫為都市計畫中最重要的部分，具有土地資源合 理運用、有效分配各種活動使用的積極功能，並防止土地資 源不被使用、低度使用、誤用或濫用的消極功能。對於土地 使用的管制，普遍採取使用分區的管制方式，配合不同的管 制手段，常見的即是容積管制。容積移轉及容積獎勵制度， 是管理上的誘導措施，其中容積移轉，是指一宗土地容積移 轉到其他可建築以供建築使用，是土地的發展權可單獨自其 所有權分離而供使用，這種機制旨在補償土地發展權受到限 制之損失問題，已成為土地利用權利型態。為保存迪化街兩 側具歷史價值之建築，系爭細部計畫案貳五㈡土地使用分區 管制，針對依該計畫附件二設計管制要點（見本院卷一第12 0- 124頁）建築物維護規定配合建築物保存者，規範建築容 積評定基準，經依該計畫認定為歷史性建築物者，依建築物 保存部分之建築面積，及由建築物維護成本核算應得之容積 獎勵，在△V1內核計（見本院卷一第112頁），並允許一宗 建築基地配合歷史性建築物保存及設計管制要點規定，將建 築基地之可建築容積一部分或全部移轉至另一宗建築基地（ 見本院卷一第113、114頁），復於該計畫附件二容積移轉作 業要點規定可移轉容積量的計算、容積移轉的換算比例，及 對接受基地、每一基地可接受容積量等容積移轉許可之申請 要件為規範，並於許可送出基地之容積移轉，發給容積移轉 許可函（見本院卷一第124頁背面-第126頁）。足見，容積
移轉許可證明，除了對送出基地的移出容積，許可移入接受 基地外，該證明書對送出基地關於據以計算的允建容積、可 移出容積及尚可移出容積的記載，核係對上揭部分為有拘束 力之確認，具規制之性質，送出基地之所有權人如有爭執， 自得以撤銷訴訟作為權利保護的方式。本件原告認為系爭建 物送出基地之可移出容積量，於第5次容積移出後，尚有可 移出容積量47.42平方公尺，而非如臺北市政府102年7月16 日府都新字第10231145800號容積移轉許可證明㈤（見本院 卷一第61頁）所記載之0.18平方公尺，逕提起本件確認訴訟 ，依前開意旨，亦於法未合。
⑶、至於可移出容積量的認定，都市計畫法第39條規定：「對於 都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基 地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側 院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、 景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情 況，於本法施行細則中作必要之規定。」可知，土地使用分 區管制及容積管制、容積率之訂定等事項，非中央立法之權 限，而是由地方依實際情況而自行規範。又都市計畫法第4 條雖規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市 為直轄市政府；……」都市計畫容積移轉實施辦法第2條亦 為相同規定，然行政程序法第15條第1項規定：「行政機關 得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」 臺北市政府組織自治條例第2條第2項復規定：「中央法令規 定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機 關辦理。」參以系爭細部計畫案附件三容積移轉作業要點第 4點已明定：「本要點執行主管機關為台北市政府都市發展 局。」（見本院卷一124頁背面、本院卷二第256頁），足見 臺北市政府已將關於系爭細部計畫案之容積移轉業務權限委 任被告辦理，原告以被告為可移出容積量認定的爭訟對象， 並無錯誤。至於系爭細部計畫案於89年1月27日公告，原公 告附件三容積移轉作業要點，針對許可送出基之容積移轉權 限，原於要點第13點規定由被告辦理（見本院卷一第126頁 ），嗣雖改由臺北市政府許可核發容積移轉許可證明（見本 院卷二第257頁），惟關於系爭細部計畫案附件三容積移轉 作業要點執行主管機關為被告並未變更，自不影響原告得以 被告為可移出容積量認定之爭訟對象，附此說明。六、綜上，先位聲明部分，被告104年1月5日函並非行政處分， 原告據以提起課予義務訴訟，起訴不備要件而不合法；備位 聲明部分，如上所述，原告本應以撤銷訴訟作為權利保護方 式，其提起確認訴訟，亦於法未合，均應予駁回。
七、結論，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事 訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 15 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 鍾啟煌
法 官 蘇嫊娟
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 106 年 6 月 15 日 書記官 李淑貞