臺北高等行政法院判決
103年度訴字第229號
103年9月25日辯論終結
原 告 莊榮塘
莊文鴻
莊錦雄
莊錦源
莊長壽
莊錦麟
莊錦德
莊次郎
莊富強
莊豐隆
莊顯松
共 同
訴訟代理人 林永祥律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚（縣長）住同上
訴訟代理人 蕭婷允
上列當事人間都市計畫法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件原告等11人分別為本件桃園縣○○市（原桃 園縣○○鄉○○○段0000、0000、0000、0000、0000地號等 5 筆土地（下稱系爭土地）之共有人，其原地目為「田」， 於民國81年9 月25日經被告公告實施「變更○○新市鎮都市 計畫案」將其列為河川區。訴外人陳○陽於102 年3 月21日 向內政部營建署陳情確認系爭土地為公共設施用地，經該署 函轉被告，被告以102 年3 月27日府城都字第0000000000函 復系爭土地非屬公共設施用地等語，原告不服，提起訴願， 經內政部102 年5 月28日台內訴字第1020192242號訴願決定 書認其不合法而不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張略以：
㈠系爭土地原本為「田」非屬「自然河道」，故依據司法院釋 字第326 號解釋，應為「公共設施用地」無訛。且依據被告 之上級機關內政部101 年11月13日台內地字第1010359631號 函亦認為屬於公共建設用地。惟被告於102 年3 月27日府城
都字第1020073117號函仍將系爭土地列為「非公共設施用地 」，故系爭土地之法律關係即有爭執。
㈡另按都市計畫法第49條規定：「（第1 項）依本法徵收或區 段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公 共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償 之。但加成最高以不超過百分之四十為限；其地上建築改良 物之補償以重建價格為準。（第2 項）前項公共設施保留地 之加成補償標準，由當地直轄市、縣（市）地價評議委員會 於評議當年期土地現值時評議之。」系爭土地毗鄰非公共設 施保留地即桃園縣○○市○○段○○○○號土地之公告土地 現值，仍有每平方公尺15,400元，惟系爭土地卻僅有3,200 元，顯然過低，影響原告等人權益甚鉅，足徵原告等人有確 認利益。
㈢被告稱「河川區」非屬都市計畫法之公共設施用地云云，顯 有錯誤：
1.本件所涉「變更○○新市鎮都市計畫」係於81年元月審核 ，係於司法院釋字第326號解釋作成前所為。 2.依該號解釋中，大法官陳瑞堂不同意見書：「…都市計畫 針對河川為規劃者，其名稱紛歧不一，有稱為河川、有稱 為河道，亦有稱行水區，迨七十九年有關部門會議結果， 採『河川區』為統一名稱（據台北縣工務局都市計畫說明 ）。『河川區』一詞固無法明瞭其究竟為『行水區』或『 河道』，『河道』『行水區』之名稱亦未必能表示其係都 市計畫法第四十二條之『河道』或『行水區』。在此名實 未必相符之情形下，以其都市計畫上之名稱判斷其是否為 公共設施用地亦未盡合理。…」故司法院釋字第326 號解 釋並未就名稱部分為解釋，僅提出實質上之判斷標準─即 「因地勢自然形成之河流」與「依都市計畫之設置始成為 河道之公共設施用地」。
3.被告所提經濟部93年函示，係於81年之後所作成，其再次 統一名稱，並稱之為河川區，此是否溯及至81年為名稱上 之認定，亦有疑義。
㈣末按，81年之都市計畫尚未變更，被告是否逕行認定何地屬 於「自然形成之河道」，而不受原有都市計畫之拘束？再者 ，若「自然形成之河道」行經部分土地，未在自然河道上之 土地又該如何處理？故至少應於變更原有都市計畫前，系爭 土地仍屬公共設施用地，此應為內政部101 年11月13日台內 地字第1010359631號函所指系爭土地仍為被告所轄之公共建 設用地之意。
㈤聲明求為判決：1.確認系爭土地為公共設施用地。2.訴訟費
用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
㈠依都市計畫法第42條第1 項規定，河川區並非該法規定之公 共設施用地。被告81年9 月25日公告實施之都市計畫書附表 四「事業及財務計畫表」固將河川區歸於公共設施種類欄下 ，惟司法院釋字第326 號解釋闡明：都市計畫法所稱之河道 ，係為都市發展之規劃所設置，故該河道所使用之土地原非 河道，依都市計畫之設置始成為河道之公共設施用地，至由 於地理形勢自然形成之河流及因之而依水利法公告之原有行 水區土地，雖在都市計畫使用區範圍，既非依都市計畫法所 設置，自不屬公共設施用地，縱將之改稱為河道亦同。 ㈡依經濟部92年12月26日經水字第09202616140 號及內政部台 內營字第0920091568號會銜函，及經濟部93年1 月13日經水 字第09302600470 號函示，「河道用地」為都市計畫法第42 條所稱之公共設施用地，係因都市發展需要新闢人工河道而 劃設。又依水利法第78條及78條之1 規定係以河川區域為土 地管制之範圍，故依都市計畫法劃定土地管制之使用分區應 以河川區域為其範圍，其分區名稱統一稱為「河川區」。 ㈢「行水區」一詞見於水利法（72年12月28日修正公布，非現 行條文）第78條第1 項：「主管機關為保護水道，應禁止左 列各事項：一、在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設 置遊樂設施，豎立廣告牌，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行 為。…」同法施行細則第142 條（79年3 月16日修正公布， 非現行條文）：「本法第七十八條所稱行水區，係指左列情 形：一、已築有堤防者，為二堤之間之土地。二、未築有堤 防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」依現行水利法及其 施行細則已無行水區一詞，均改稱為河川區域。 ㈣聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭土地謄本（本院卷第 12至22頁）、被告81年1 月變更○○新市鎮新都市計畫（部 分農業區、工業區、住宅區、貨物貨櫃轉運中心區、綠地、 公園用地、學校用地、道路用地為河川區）說明書（本院卷 第38至42頁）、102 年3 月21日陳○陽具名之陳情書（訴願 卷第72、73頁）、內政部101 年11月13日台內地字第101035 9631號函（本院卷第44頁）、102 年5 月28日台內訴字第10 20192242號訴願決定書（本院卷第26頁）、被告102 年3 月 27日府城都字第1020073117號函（本院卷第27頁）附卷可稽 ，亦為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點則在：原告提起 本件確認訴訟有無確認利益？系爭土地是否為公共設施用地 ？
五、本院之判斷：
㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立 之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起 之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之 行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6 條第1 項 定有明文。依上開規定可知，提起確認公法上法律關係成立 或不成立之訴訟，原告必須有即受確認判決之法律上利益， 而所謂有即受確認判決之法律上利益，係指原告目前所處之 不確定法律狀態，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利 益之效果而言。
㈡次按都市計畫法第42條第1 項規定：「都市計畫地區範圍內 ，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、 公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、 河道及港埠用地。二、學校、社教機構、體育場所、市場、 醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變 電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用 地。」其中河道用地固屬公共設施用地，惟按司法院釋字第 326 號解釋（82年10月8 日公布）：「都市計畫法第四十二 條第一項第一款所稱之河道，係指依同法第三條就都市重要 設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。至於 因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行 水區』，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在內。」其 解釋理由書謂：「都市計畫係指在一定地區內有關都市生活 之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施 ，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言，都市 計畫法第三條定有明定。同法第四十二條第一項第一款所稱 之河道，係指依首開規定合理規劃所設置，且依其第二項規 定『應儘先利用適當之公有土地』之河道。足見此種河道所 使用之土地原非河道，依都市計畫之設置始成為河道之公共 設施用地，至由於地理形勢自然形成之河流及因之而依水利 法公告之原有行水區土地，雖在都市計畫使用區之範圍，既 非依都市計畫法所設置，自不屬上述之公共設施用地，縱將 之改稱為河道，亦同。其依都市計畫法第三十二條所劃定之 使用區或特定專用區，乃為使用管制事項而設，與公共設施 用地之設置，二者並不相同。」
㈢再按水利法第78條之2 第1 項：「河川整治之規劃與施設、 河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與 核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂 定河川管理辦法管理之。」依上開授權，經濟部於102 年12 月27日修正發布河川管理辦法第6 條第1 款規定：「本辦法
用詞定義如下：一、河川區域：指河口區及依下列各目之一 之土地區域：㈠未訂定河川治理計畫或未依本法第八十二條 劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線者，為本法第八十三 條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。㈡已訂定 河川治理計畫或劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線，而 尚未據以完成河防建造者，為本法第八十三條規定尋常洪水 位行水區域並經劃定公告之土地。但堤防預定線（即水道治 理計畫用地範圍線）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線 劃定並經公告者。㈢依河川治理計畫完成一定河段範圍之河 防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因 養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地，並經劃定 公告。㈣未依第一目公告之河段，經河川管理機關依河川實 際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定之範 圍。」第7 條第3 項規定：「河川區域劃定及變更公告時， 主管機關應同時函送當地都市或非都市計畫機關配合辦理使 用分區變更為河川區。」修正前第6 條第1 款規定為：「本 辦法用詞定義如下：一、河川區域：指河口區及依下列各目 之一之土地區域：㈠未訂定河川治理計畫或未依本法第八十 二條劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線者，為本法第八 十三條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。但依 河川治理計畫所訂堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線 ）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並經公告者。 ㈡依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依 其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施 之需要所保留預備使用之土地，並經劃定公告。㈢未依第一 目公告之河段，經河川管理機關依河川實際水路所及、土地 編定使用與權屬或其他相關資料認定之範圍。」至於第7 條 第3 項規定則未修正。上開行政命令經核與母法意旨無違， 亦未逾越授權範圍，應可援用。
㈣經查，原告固主張前曾請訴外人陳○陽於102 年3 月21日（ 收文日）代表其向內政部營建署陳情，有關位於桃園縣○○ 鄉○○溪河底橋下游順水右岸新建工程土地，經被告102 年 3 月12日認屬河川區，請內政部依81年9 月25日○○都市計 畫第1 次通盤檢討案確認河川區屬公共設施用地等情，案經 營建署函轉被告以102 年3 月27日府城都字第1020073117號 函復陳○陽稱：經查所陳土地係為○○新市鎮都市計畫之河 川區，非屬公共設施用地等語。有102 年3 月21日陳○陽具 名之陳情書（訴願卷第72、73頁）、被告102 年3 月27日府 城都字第1020073117號函（本院卷第27頁）在卷可稽。惟依 上開陳情書所載內容，陳○陽並未表明其代表之地主為何人
，亦未標示土地地號，原告且未於陳情書上具名，又被告亦 陳明於102 至103 年間，原告並未就系爭土地提出土地使用 分區證明書之申請，有被告103 年8 月11日府城都字第1030 189991號函在卷可稽（本院卷第111 頁），均難認為原告就 系爭土地是否為公共設施用地曾向被告提出作成行政處分確 認之申請。再者，原告據以主張系爭土地係公共設施用地之 81年9 月25日81府工都字第172287號公告實施變更○○新市 鎮都市計畫（部分農業區、工業區、住宅區、貨物貨櫃轉運 中心區、綠地、公園用地、學校用地、道路用地為河川區） 案，業經被告另於102 年11月22日府城都字第10202772291 號公告實施「變更○○地區都市計畫（第二次通盤檢討）案 」，其中○○溪河川區之變更範圍係以被告96年1 月4 日府 水河字第0000000000函公告之河川圖籍為準，有上開2 公告 及部分計畫書在卷可稽（本院卷第38至42頁、第81、82、12 7 頁），關於河川區之範圍已有變動。是原告仍以經102 年 第二次通盤檢討案取代之81年9 月25日公告之都市計畫案為 基礎，據以主張確認系爭土地為公共設施用地，自難認其有 何即受確認判決之法律上利益可言。至於原告主張因被告有 考慮要徵收系爭土地，原告認為系爭土地如屬公共設施用地 ，地價補償係以徵收當期毗鄰非公共設施用地為準，較屬合 理，否則係太低云云，惟系爭土地目前並無徵收計畫進行中 ，且地主對於地價補償金額不滿，日後另有管道可尋求救濟 ，非可認屬本件之確認利益，併此敘明。
㈤縱認原告之主張仍具確認利益，實則，原告主張系爭土地係 公共設施用地，係以被告81年9 月25日81府工都字第172287 號公告實施變更○○新市鎮都市計畫（部分農業區、工業區 、住宅區、貨物貨櫃轉運中心區、綠地、公園用地、學校用 地、道路用地為河川區）案之說明書附表四「事業及財務計 畫表」，將河川區標註於公共設施種類欄之下，固有該附表 在卷可稽（本院卷第25頁）。然查，依82年10月8 日公布之 司法院釋字第326 號解釋理由書明指：都市計畫法所稱之河 道，係為都市發展之規劃所設置，故該河道所使用之土地原 非河道，依都市計畫之設置始成為河道之公共設施用地，至 由於地理形勢自然形成之河流及因之而依水利法公告之原有 行水區土地，雖在都市計畫使用區範圍，既非依都市計畫法 所設置，自不屬公共設施用地，縱將之改稱為河道，亦同。 是以，僅有依都市發展之規劃，而將原非河道之土地設置為 河道，始屬公共設施用地，若屬自然形成之河流及公告為行 水區之土地，均非屬公共設施用地。是以，上開被告81年9 月25日公告實施變更○○新市鎮都市計畫案之說明書附表四
「事業及財務計畫表」，並未區別因地理形勢自然形成之河 流及依都市計畫法所設置之河道，籠統將河川區列為公共設 施種類之下，與釋字第326 號解釋意旨實有未符，原告據而 主張，自無可採。又現行水利法雖未再使用行水區之概念， 惟以93年11月17日修正前水利法施行細則第142 條規定：「 本法第七十八條所稱行水區，係指左列情形：一、已築有堤 防者，為二堤之間之土地。二、未築有堤防者，為尋常洪水 位達到地區之土地。」大約等同於河川管理辦法第6 條第1 款所規定之河川區域。查本件系爭土地經套繪於被告102 年 11月22日府城都字第10202772291 號公告實施之「變更○○ 地區都市計畫（第二次通盤檢討）案」，大部分面積應屬○ ○溪之河川區範圍，有套繪示意圖在卷可稽（本院卷第130 、131 頁），其非屬因都市計畫之設置始成為河道之情形， 足認系爭土地並非公共設施用地甚明。原告之主張，自無可 採。
㈥至於原告所舉內政部101 年11月13日台內地字第1010359631 號函（本院卷第26頁），主旨為：「關於陳○陽君等人陳情 貴縣○○鄉○○溪河底橋下游順水右岸新建工程用地公告土 地現值調整及徵收影響土地所有權人權益1 案，請查照辦理 。」說明欄第2 點係載：「由於所陳徵收案為貴轄公共建設 用地，且公告土地現值查估、評議亦屬貴府權責，故仍請查 明妥處逕復陳情人並副知本部。」並無原告所稱系爭土地為 被告所轄之公共設施用地等文字，原告之主張，實有誤會。 且查該函僅係處理訴外人陳○陽陳情某新建工程用地公告土 地現值調整及徵收影響土地所有權人權益之問題，非在確認 系爭土地是否為公共設施用地，尚難據為原告有利之認定。六、從而，原告起訴確認系爭土地為公共設施用地，為無理由， 應予駁回。
七、本件事證已臻明確，經核兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判 決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 10 月 23 日 臺北高等行政法院第四庭 審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡
法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 10 月 23 日 書記官 何閣梅