臺中高等行政法院判決
103年度訴字第130號
103年9月25日辯論終結
原告即被選
定當事人 蔡篤敏
輔 佐 人 蔡篤堅
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 江建嘉
蔡依ꆼ
上列當事人間補償金事件，原告不服內政部中華民國103年1月22
日臺內訴字第1020360002號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴 或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。經查，原告 蔡裕全、蔡裕郎、蔡裕銍、蔡篤富、蔡篤堅（國民身分證統 一編號：Z000000000）、蔡康秀現、蔡篤敏、蔡篤效、蔡篤 堅（國民身分證統一編號：Z000000000，與另一選定人蔡篤 堅為不同人）、蔡篤鑫、蔡篤昆、蔡碧綢等12人，分別屬多 數有共同利益之人。其中蔡裕全、蔡裕郎、蔡裕銍、蔡篤富 、蔡篤堅（國民身分證統一編號：Z000000000）、蔡康秀現 、蔡篤效、蔡篤堅（國民身分證統一編號：Z000000000）、 蔡篤鑫、蔡篤昆、蔡碧綢等11人，於本件起訴時，選定蔡篤 敏為當事人，符合上開選定當事人之規定，自屬適法，故依 行政訴訟法第29條第3項規定，選定人於選定當事人後脫離 本件訴訟。
二、事實概要：
緣於民國（下同）34年臺灣光復後，彰化縣政府接收大臺中 州行政區域劃分後之耕地，並依當時之臺灣省行政長官公署 公布之「臺灣省公有耕地放租辦法」規定，一次放租予「保 證責任臺中縣清水合作農場」（下稱清水合作農場），其中 亦包含臺中市○○區○○段○○○號土地（下稱系爭土地）。 嗣因前臺中縣清水鎮公所於98年辦理前臺中縣清水鎮30-15- 1號道路（計畫道路）需用系爭土地，經彰化縣政府同意無 償撥用，並經前臺中縣政府以98年10月19日府地權字第0980
321072號函轉由內政府報請行政院以98年10月27日院授內中 字第0980051040號函核准在案。彰化縣政府與清水合作農場 間耕地租約之租賃關係爭議，經臺灣臺中地方法院以99年度 訴字第2004號等判決確認部分耕地之租賃關係存在，臺中市 清水區公所即辦理各該判決所確認之相關土地地價補償事宜 。然關於系爭土地部分，該公所則依彰化縣政府99年5月18 日府財產字第0990118989號函說明二：「旨揭本府放租予保 證責任臺中縣清水合作農場之耕地，除臺中市○○區○○段 第86及160-5地號等2筆土地，堆置廢棄物及部分耕地為道路 使用，仍核列未耕作範疇外，業經法院判決本府與農場間租 賃關係存在……」而未發給地價補償金在案。原告乃於101 年3月15日向臺中市清水區公所提出補償金請求書，請求發 放系爭土地之地價補償金，經該公所以系爭土地依彰化縣政 府99年5月18日函說明並無耕作事實，以101年4月23日清區 建字第1010008451號函否准原告所請。原告不服，向被告提 起訴願，案經被告審認並未授權該公所有依平均地權條例作 成處分之權限，遂以101年8月14日府授法訴字第1010140606 號訴願決定：「原處分撤銷。」該公所遂將上開補償金請求 書函送被告所屬建設局辦理，案經被告所屬建設局依彰化縣 政府101年8月28日府財產字第1010239497號函表示該府與清 水合作農場間就系爭土地租賃關係之私法爭議，仍繫屬臺灣 高等法院臺中分院審理中，擬待該判決確定租賃關係。被告 所屬建設局乃以102年2月22日中市建土字第1020012224號函 否准原告之請求。原告不服，提起訴願，案經被告審認上開 否准函文有違誤之處，遂以102年5月16日府授法訴字第1020 086544號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決 定書之次日起60日內另為適法之處分。」被告所屬建設局乃 以102年4月1日中市建土字第1020031498號函詢彰化縣政府 系爭土地租賃法律關係，經該府以102年4月11日府財產字第 1020098710號函復：「主旨：貴局辦理清水區30-15-1號計 畫道路乙案，函請本府確認清水區ꆼ榔段86及160-5地號縣 有土地與保證責任臺中縣清水合作農場間之租賃關係……二 、旨揭2筆土地本府於96年6月11日以府財產字第0960114802 號函通知上開農場租約無效，該農場就ꆼ榔段86地號土地提 出異議，業經調解、調處，惟於臺中地方法院審理時，主動 撤回其訴（附件內容可資參閱），爰該地租約歸於無效…… 」被告所屬建設局則據以102年6月18日中市建土字第102005 0880號函否准原告申請，原告不服，提起訴願，案經被告審 查認並未授權該局有依平均地權條例作成處分之權限，遂以 102年9月18日府授法訴字第1020177792號訴願決定：「原處
分撤銷。」復經被告審查，依據平均地權條例第11條規定、 司法院釋字第208號及彰化縣政府99年5月18日函、102年4月 11日府財產字第1020098710號函，認定原告非系爭土地承租 人，並無請求土地補償金之權利，且系爭土地並無耕作事實 ，自不符合發放要件，遂以102年11月6日府授建土字第1020 206651號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提 起訴願，並主張：據報導，彰化縣政府針對清水合作農場已 喪失原租賃目的之土地，不論有無片面宣布違約，均依照臺 灣高等法院臺中分院之判決，一律將徵收補償金發放給清水 合作農場，再由該農場轉發給承租農民；同理，因本件土地 撥用在前，法院判決在後，故被告亦應依平均地權條例第11 條規定與系爭農場出具之同意書（表示權利屬於原告），將 補償金發放予與清水合作農場間存在租賃關係之原告；又原 告原向臺灣臺中地方法院提起確認租佃關係民事訴訟，但法 院認為系爭土地於95年間大部分面積已被徵收道路使用，無 法回復耕作，故無確認實益，並認於法院確認彰化縣政府與 清水合作農場租賃關係存在時，原告就已具備向需地機關申 請土地補償金權利，因此建議原告撤回告訴，以免影響整體 訴訟之進行，並循行政程序申請發放補償金即可云云，惟遭 訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）依照臺灣高等法院臺中分院之判決，彰化縣政府針對劃入 臺中港特定區市地重劃之清水合作農場已喪失原租賃目的 之土地，不管之前彰化縣政府有無片面宣布違約之土地， 依照臺灣高等法院臺中分院之判決，已經一律將徵收補償 金發放給清水合作農場，由清水合作農場轉發給承租之農 民，並表示彰化縣政府已經依照判決意旨將補償費發給清 水合作農場，至於補償費如何發放或清水合作農場與場員 間兩者對補償金若有爭議，係屬於清水合作農場與場員之 間之事。
（二）同理改制前臺中縣清水鎮公所30-15-1鎮○路於開闢徵收 撥用土地時，清水合作農場當時正與彰化縣政府打全部耕 地租賃契約存在與否之官司，也就是彰化縣政府與前臺中 縣清水鎮公所已經完成土地徵收撥用程序在前，法院確認 彰化縣政府與清水合作農場租賃關係是否存在時間在後。（三）依彰化縣政府99年5月18日府財產字第0990118989號函說 明二：「旨揭本府放租予保證責任臺中縣清水合作農場之 耕地，除臺中市○○區○○段第86及160-5地號等2筆土地 ，堆置廢棄物及部分耕地為道路使用，仍核列未耕作範疇 外，業經法院判決本府與農場間租賃關係存在……」此函
就是彰化縣政府依據臺灣高等法院臺中分院判決結果函請 前臺中縣清水鎮公所就30-15-1鎮○路開闢時所徵收撥用 之土地，因當時彰化縣政府與清水合作農場租約尚未確認 ，故將所徵收撥用之土地應發放之土地補償金，一律扣住 不發，待判決確定租約存在後，函請前臺中縣清水鎮公所 發放土地補償金之函文，原本原告就可依此函文領取補償 金，詎料彰化縣政府竟然於但書中將原告非法排除，因為 臺灣高等法院臺中分院判決已經認定彰化縣政府與清水合 作農場租約是全部有效，而不是一部分租約有效，一部分 租約無效。故彰化縣政府無權認定原告人等之租約無效。 這也是彰化縣政府為何會針對原本也宣布違約之土地發放 補償金給系爭農場之緣故。
（四）依平均地權條例第11條規定：「（第1項）依法徵收或照 價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良 土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由 土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘 額之三分之一，補償耕地承租人。（第2項）前項補償承 租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代 為扣交。（第3項）公有出租耕地依法撥用時，準用前2項 之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但 為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」在臺灣高 等法院臺中分院確認彰化縣政府與清水合作農場租賃關係 存在（徵收撥用程序完成時間點在前，判決確定時間點在 後）時，則需地機關（被告）就應該依公有出租耕地依法 撥用時之規定，補償承租人補償金，將補償金發放給與有 跟清水合作農場間存在租賃關係之原告，而非如原處分說 明二表示，原告無向被告申請土地補償金的權利。因為在 法院確認彰化縣政府與清水合作農場租賃關係存在時，被 告就應該依公有出租耕地依法撥用時之規定，將補償金發 放給系爭農場，由清水合作農場轉發給原告，因為原告是 實際從事耕作之人。原告擁有代替清水合作農場向被告提 出領取土地補償金之權利，就是法定合法的負擔，被告依 法為有償撥用，原告並享有領取補償金的權利。（五）清水合作農場出具同意書表示權利屬於原告，表示清水合 作農場與原告之間，對於耕地租賃契約存在並無爭議，則 需地機關（被告）在臺灣高等法院臺中分院確認彰化縣政 府與系爭農場租賃關係存在時，就應該主動發放補償金給 清水合作農場，轉發給原告（清水合作農場出具之同意書 正本已經遞送給被告所屬建設局），原本清水合作農場針 對被彰化縣政府片面指稱耕地違約被扣住不發徵收補償金
之承租人，在徵詢各承租人意見後，決定由各承租人依照 承租耕地比例各自出資合聘律師，以清水合作農場名義向 法院提起租佃爭議民事訴訟，最後102年臺灣高等法院臺 中分院針對所謂耕地違約的個案，一一作出個別認定之最 終確定判決，除了少部分承租人違規事項明顯判決敗訴外 ，基於對弱勢農民之保護，也判定大部分的承租人勝訴回 復其應有的權益。在臺灣臺中地方法院審理過程中，法官 有赴現場查看所謂違規樣態，但因原告誤信臺中市清水區 公所之建議同意內政部營建署中區工程處施工，致使現場 地形地貌遭受破壞，法官無法為確定判決以保障原告權益 。並且法官認為系爭土地大部分面積已被徵收完畢做為道 路使用，已經無法回復耕作權之使用，現已無確認的實益 ，透過律師建議原告撤回訴訟。並且認為在臺灣高等法院 臺中分院確認彰化縣政府與清水合作農場租賃關係存在（ 徵收撥用程序完成在前，判決時間點在後）時，原告就已 經具備向需地機關領取土地補償金之權利。因此建議原告 撤回告訴以免影響整體訴訟之進行，然後循行政程序向需 地機關申請發放補償金即可。因此才由清水合作農場出具 同意書交由原告向需地機關申請發放土地補償金。（六）本件原告認為訴願決定不合法並且嚴重損害原告之權益。 為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟 ，並聲明求為判決：
ꆼ訴願決定及原處分均撤銷。
ꆼ應命被告作成給付原告（含選定人）補償費為新臺幣（下 同）3,567,041元之行政處分。
ꆼ訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按平均地權條例第11條規定：「依法徵收或照價收買之土 地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付 之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權 人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之 一，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由主管 機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。公有出租耕地 依法撥用時，準用前2項之規定，補償承租人；所需經費 ，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需 地機關負擔。」又司法院釋字第208號解釋文：「為貫徹 扶植自耕農與自行使用土地人及保障農民生活，以謀國計 民生均足之基本國策，平均地權條例第11條規定，依法徵 收及撥用之土地為出租耕地時，應就扣除土地增值稅後， 補償地價餘款之三分之一補償耕地承租人，其所稱耕地承
租人指承租耕地實際自任耕作之自然人及合作農場而言。 ……」解釋理由書：「……故上開平均地權條例第11條所 稱應受地價補償之耕地承租人，係指承租耕地，實際自任 耕作之自然人及合作農場而言，不包括非耕地租用而從事 耕作，或耕地租用而未自任耕作者在內。本件行政院依職 權聲請統一解釋，本院雖據前開理由，依平均地權條例第 11條之立法意旨，認其所稱承租人，係指實際自任耕作之 自然人及合作農場而言……」合先敘明。
（二）查依前揭平均地權條例第11條規定、司法院釋字第208號 解釋文及解釋理由書，可知依法徵收或照價收買之土地為 出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費 用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人以 所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額三分之一，補償 耕地承租人；而所稱耕地承租人，係指承租耕地，實際自 任耕作之自然人及合作農場而言，不包括非耕地租用而從 事耕作，或耕地租用而未自任耕作者在內。經查本件系爭 土地管理機關為彰化縣政府，承租人為清水合作農場，可 知地價補償金之發放對象應為清水合作農場，並非原告人 等，原告等人無請求土地補償金之權利。
（三）再查系爭土地既經彰化縣政府以99年5月18日府財產字第0 990118989號函說明二：「旨揭本府放租予保證責任臺中 縣清水合作農場之耕地，除清水鎮○○段○○號及160-5地 號等2筆土地，堆置廢棄物及部分耕地為道路使用，仍核 列未耕作範疇外，業經法院判決本府與農場間租賃關係存 在……」認定非作耕種使用；且系爭土地之租賃法律關係 ，業經彰化縣政府102年4月11日府財產字第1020098710號 函認定：「旨揭2筆土地本府於96年6月11日以府財產字第 0960114802號函通知上開農場租約無效，該農場就ꆼ榔段 86地號土地提出異議，業經調解、調處，惟於臺中地方法 院審理時，主動撤回其訴爰該地租約歸於無效……」故彰 化縣政府與清水合作農場間就系爭土地之租賃契約自始當 然確定無效乙事洵堪認定，則本件無法符合上開規定「出 租耕地」之要件並據以核發補償地價，顯屬可證，故被告 原處分係於法有據，並無違誤，應予維持。
（四）又「民事訴訟法」第263條第1項：「訴經撤回者，視同未 起訴。」是以，本案系爭土地經原土地管理者彰化縣政府 以99年5月18日府財產字第0990118989號函示無耕作事實 ，租約歸於無效，關於系爭土地租約效力經調解、調處程 序後，進入法院審理階段，惟原承租人清水合作農場主動 撤回其訴，按上開規定本案系爭土地租約效力仍需依原土
地管理機關彰化縣政府102年4月11日府財產字第10200987 10號函示租約歸於無效，自不得依平均地權條例第11條第 3項規定辦理補償原耕地承租人。
（五）綜上所述，本案原告非系爭土地承租人，並無請求土地補 償金之權利，且系爭土地並無耕作事實，自不符合發放要 件，原處分及訴願決定並無違誤，原告之主張為無理由等 語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外 ，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告98年9月9日府工 工字第0980280216號函、被告所屬建設局101年4月16日中市 建土字第1010033748號函、102年2月22日中市建土字第1020 012224號函、102年4月1日中市建土字第1020031498號函、1 02年6月18日中市建土字第1020050880號函、103年6月6日中 市建土字第1030066871號函、被告所屬地政局103年5月19日 中市地用字第1030020888號函、改制前臺中縣清水鎮公所99 年8月3日清鎮工字第0990016852號函、撥用土地清冊、撥用 不動產計畫書、撥用土地有無妨礙都市計畫證明書、臺中市 清水區公所101年4月23日清區建字第1010008451號函、101 年9月4日清區建字第1010019799號函、101年11月28日清區 建字第1010027491號函、系爭土地登記資料查詢列印、100 年5月13日召開清水鎮30-15-1號道路坐落ꆼ榔段第86地號土 地補償費事宜產生疑義會議紀錄、30-15-1號道路工程擬用 土地位置謄本、彰化縣政府98年8月26日府財產字第0980038 16號函、98年9月17日府財產字第0980223176號函、98年9月 25日府財產字第0980232361號函、99年5月18日府財產字第0 990118989號函、101年8月28日府財產字第1010239497號函 、102年4月11日府財產字第1020098710號函、103年5月21日 府財產字第1030158899號函、行政院98年10月27日院授內中 地字第0980051040號函、原告補償金請求書、清水合作農場 101年3月15日證明書、協議書、公有耕地租賃契約書、100 年全年期公有土地繳納實物代金地租聯單、承租彰化縣縣有 耕地清冊、系爭土地95年12月19日權屬彰化縣縣有地會勘紀 錄、第二類謄本、地價第二類謄本、地籍圖謄本、現場勘查 照片等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原告是否為平均 地權條例第11條所定補償費之申請權人？又原告得否就系爭 土地向被告申請補償費？茲分述如下：
（一）按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為 直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債 券之發行事項，中央主管機關為財政部。」「（第1項）
依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償 承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良 物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土 地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。（第2項 ）前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依 法提存時，代為扣交。（第3項）公有出租耕地依法撥用 時，準用前2項之規定，補償承租人；所需經費，由原管 理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負 擔。」平均地權條例第11條定有明文。另同條例施行細則 第10條亦規定：「依法徵收或照價收買之土地，以現金搭 發土地債券補償地價者，主管機關應按土地所有權人所得 現金及債券數額比例計算承租人應領之補償，並依本條例 第11條第2項規定代為扣交。」足見上開主管機關代為扣 交與承租人之規定，係主管機關之公法上之義務，而補償 承租人規定，則係承租人得向主管機關主張之公法上請求 權。又歷來耕地承租人對主管機關依據前開規定決定是否 扣交及扣交之金額有異議時，於實務見解亦認屬公法上爭 議，此可參照最高行政法院之90年度判字第2571號、90年 度判字第1932號、90年度判字第1425號等判決甚明，是本 件係屬公法訴訟，至於出租人與承租人間，是否有私法上 之法律關係存在，係屬民事法院認定之職權，則屬另事， 先予敘明。
（二）次按，平均地權條例施行細則第8條規定：「依本條例第1 1條、第63條及第77條規定得受領補償地價之耕地承租人 ，指承租耕地實際自任耕作之自然人或合作農場。」雖已 明定得受領補償地價之耕地承租人之意義，但該承租人是 否包含次承租人，不無疑問。依照上開平均地權條例第11 條規定，該補償耕地承租人之地價補償，本應由土地所有 權人取得，但基於耕地租賃契約之相對性，其應受保障而 可獲取地價補償之承租人，應限於與土地所有權人直接簽 訂耕地租賃契約，相互存有權利、義務關係之相對人。另 司法院釋字第579號解釋理由書曾針對平均地權條例第11 條之制定緣由記載：「66年2月2日修正『實施都市平均地 權條例』為『平均地權條例』前，對於徵收出租耕地之佃 農補償問題，缺乏明確規定。政府每於實施公共建設而徵 收私有出租耕地時，均發生如何給予佃農補償問題。故前 開平均地權條例修正時比照獎勵投資條例第54條之規定， 乃增訂第11條第1項規定：『依法徵收之土地為出租耕地 時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚 未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之
補償地價扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承 租人。』第2項規定：『前項補償承租人之地價，應由主 管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。』係衡酌耕 地所有權人與承租人間之權義關係及交易習慣，推估出租 耕地上負擔之租賃權價值，為出租耕地補償地價扣除土地 增值稅後餘額之三分之一；並以土地所有權人為核發補償 地價之受領人，但由主管機關於發放補償或依法提存時， 將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人，以 為補償，旨在闡明上開法律規定之地價補償，採用代位總 計各別分算代償之方法，即土地應補償之地價，原則上以 徵收當期之公告土地現值代位計算，再由主管機關在補償 地價之範圍內，按其他各權利負擔，分別估定其價值，代 土地所有權人發給其他權利人，再以餘款交付被徵收土地 所有權人，以為補償（參照平均地權條例第10條、土地法 第221條、土地法施行法第59條，並參考土地徵收條例第3 5條）。是前揭平均地權條例第11條之規定，係就徵收耕 地補償地價之核發程序與分配額所為之規定，符合憲法保 障財產權、保護農民之意旨及補償與損失相當之原則，並 未逾越立法機關就徵收補償方式自由形成之範圍，於土地 所有權人財產權之保障，尚不生侵害問題。」等語。其中 ，已明確闡述平均地權條例第11條之訂定，乃「係衡酌耕 地所有權人與承租人間之權義關係及交易習慣，推估出租 耕地上負擔之租賃權價值，為出租耕地補償地價扣除土地 增值稅後餘額之三分之一」，指出地價補償係建立在土地 所有權人與承租人間之權利、義務關係基礎之上，具有相 對性；而「以土地所有權人為核發補償地價之受領人，但 由主管機關於發放補償或依法提存時，將出租耕地上負擔 之租賃權價值代為扣交耕地承租人，以為補償，旨在闡明 上開法律規定之地價補償，採用代位總計各別分算代償之 方法」之論述，則強調主管機關代為扣交之行為，屬代位 、代償之性質，其補償義務人實為土地所有權人，並非辦 理補償之政府機關，更可說明承租人之地價補償請求權應 著重在耕地租賃契約相對性，以呼應上開代位及代償之關 係。是得依據平均地權條例第11條規定，請求主管機關發 給應扣交之地價補償者，應以與土地所有權人直接簽訂耕 地租賃契約者為限，並不及於耕地租賃契約以外之第三人 。
（三）經查，本件系爭土地為彰化縣所有，管理機關為彰化縣政 府，前因舊臺中縣清水鎮公所於98年辦理前臺中縣清水鎮 30-15-1號道路（計畫道路）需用系爭土地，經彰化縣政
府同意無償撥用，並經前臺中縣政府以98年10月19日府地 權字第0980321072號函轉由內政部報請行政院以98年10月 27日院授內中字第0980051040號函核准在案，分別有上開 行政院函、前臺中縣清水鎮公所撥用土地清冊、前臺中縣 政府98年9月9日府工工字第0980280216號函、撥用土地位 置圖、土地登記謄本及地籍圖等件附卷可稽（參見本院卷 第88頁至第89頁、第140頁至第153頁）。另系爭土地係於 34年臺灣光復後，由當時之彰化縣政府依前臺灣省行政長 官公署公布之「臺灣省公有耕地放租辦法」規定，放租予 清水合作農場等情，為兩造所不爭執，並有彰化縣政府99 年5月18日府財產字第0990118989號、101年8月28日府財 產字第1010239497號、102年4月11日府財產字第10200987 10號函、清水合作農場承租彰化縣縣有耕地清冊及原告所 提出之臺灣高等法院臺中分院98年度上字第29號判決書等 件附卷可參（參見本院卷第49頁、第51頁、第53頁、第10 5頁、第128頁）。按系爭土地既為當時前臺灣省行政長官 公署所制定之「臺灣省公有耕地放租辦法」所放租之公有 耕地，依該放租辦法（87年1月21日廢止）第2條規定：「 本辦法所稱公有耕地，係指日人在本省所有之公有田，ꆼ 及廢置之公用地，與日人在本省私有耕地而言。」第4條 規定：「公有耕地一律放租合作農場使用。但不合於合作 農場經營之零星土地，得放租與自為耕作之農民使用。」 第5條規定：「公有土地在300畝以上，而有農戶10戶以上 集中一處者，得設置合作農場，領租公有耕地經營之。」 又依臺灣省公有耕地放租辦法施行細則（87年1月21日廢 止）第12條規定：「凡經放租之公有耕地，合作農場以農 場名義，農戶以戶長名義，分別與政府訂立租約……。」 由以上規定，足知公有土地在300畝以上，而有農戶10戶 以上集中一處者，得設置合作農場，領租公有耕地經營； 而公有耕地一律放租合作農場使用，原則上以合作農場之 名義訂立租約，於不合合作農場經營之零星土地，始得放 租與自為耕作之農民使用，而由戶長與政府訂立租約。另 原告（含選定人）因系爭耕地租賃契約是否存在及受領地 價補償金等爭議，亦曾與清水合作農場簽訂協議書（參見 本院卷第132頁至第134頁），約定原告（含選定人）願意 承受該農場與彰化縣政府所進行調解、調處或訴訟程序之 處理結果；而原告（含選定人）基於場員之身分，另分別 與清水合作農場簽訂耕地租賃契約並繳納地租（應屬配耕 性質，而非轉租，詳後說明），亦有公有耕地租賃契約書 、繳納實物代金地租聯單等件在卷足憑（參見本院卷第91
頁至第92頁、第128頁至第130頁）。據此，更足印證系爭 土地之承租人為清水合作農場，並非原告（含選定人）或 其被繼承人，原告（含選定人）與彰化縣政府之間並無耕 地租賃關係，否則何以與清水合作農場簽訂協議書，由清 水合作農場出面進行爭訟程序？又何以再與清水合作農場 簽訂耕地租賃契約並繳納地租？況且，若無特殊情形，以 個人名義承租公有耕地，亦與上開取得公有土地租賃權之 規定不符。再者，司法院釋字第208號解釋亦揭示：「為 貫徹扶植自耕農與自行使用土地人及保障農民生活，以謀 國計民生均足之基本國策，平均地權條例第11條規定，依 法徵收及撥用之土地為出租耕地時，應就扣除土地增值稅 後，補償地價餘款之三分之一補償耕地承租人，其所稱耕 地承租人指承租耕地實際自任耕作之自然人及合作農場而 言。」及94年12月16日修正之平均地權條例施行細則第8 條亦明定：「依本條例第11條、第63條及第77條規定得受 領補償地價之耕地承租人，指承租耕地實施自任耕作之自 然人或合作農場。」亦已明示公有耕地之放租，並無否定 合作農場為承租人之地位。因此，本件被告主張系爭土地 租約係存在於彰化縣政府與清水合作農場間，應屬事實。（四）另按，合作社法第1條規定：「本法所稱合作社，謂依平 等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法謀社員經 濟之利益與生活之改善，而其社員人數及股金總額均可變 動之團體。」第2條規定：「合作社為法人。」經查，清 水合作農場係依上開規定成立之合作社，有前臺中縣政府 合作社登記證附於臺灣臺中地方法院99年度訴字第2004號 卷足憑，依照上開規定，即屬一法人組織。復查，依公有 耕地放租辦法第4條、及同辦法施行細則第12條規定，公 有耕地於放租予合作農場使用時，由合作農場以農場名義 ，與政府訂立租約。惟合作農場本身為法人組織，自身並 無實際耕作能力，其必將土地配耕於合於資格之場員耕作 ，且實際於合作農場領租土地上耕作者，係自然人之個別 農戶，此由清水合作農場章程第6條規定：「凡年滿20歲 、或未滿20歲而有行為能力之自為耕作人民，願遵守場規 ，參加土地勞力從事農業經營者，均得為場員」；第2條 規定：「合作農場以實施各場員生產上之聯合，及生產設 備之改善為目的」及第20條規定：「本場承租公有土地以 場員各別耕作為原則，惟必要時得按其志願以示範合耕合 營方式經營之」（參見本院卷第107頁至第108頁）。足見 ，清水合作農場於領得耕地後，依上開章程規定，將土地 配耕於合於規定之各場員耕作，乃合作農場之經營方式，
應無所謂將耕地轉租於他人之情事。惟系爭土地之承租人 既為清水合作農場，其為一法人組織，自得享有公法上之 權利，而原告（含選定人）或其被繼承人僅是配耕人員， 並非與彰化縣政府成立系爭耕地租約之承租人，揆諸上開 說明，系爭地價補償金之發放對象即應為清水合作農場， 而非原告（含選定人），原告（含選定人）並無請求地價 補償金之權利。至於原告與清水合作農場之間，就該地價 補償金如何分配之協議，要屬另一民事問題，並不能作為 本件公法上請求權之依據。是原告主張「原告擁有代替系 爭農場向被告提出領取土地補償金之權利，就是法定合法 的負擔，被告依法為有償撥用，原告並享有領取補償金的 權利。」云云，容有誤解，委非可採。
（五）再查，彰化縣政府係於34年臺灣光復後，依當時臺灣省公 有耕地放租辦法規定，將系爭耕地放租予清水合作農場， 而三七五減租條例係於40年6月7日始公布施行，依三七五 減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定； 本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」又依最 高法院84年臺上字第2332號判例揭示：「耕地三七五減租 條例係屬保護佃農，調整業佃間權利義務，協助達成耕者 有其田目的之法律。故在該條例施行後，所有耕地租賃事 項，在性質相同之範圍內，均應適用。」依此判例見解， 於耕地三七五減租條例施行後，所有耕地租賃事項，在性 質相同之範圍內即應適用上開條例。而依耕地三七五減租 條例第16條規定：「（第1項）承租人應自任耕作，並不 得將耕地全部或一部轉租於他人。（第2項）承租人違反 前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或 另行出租。……」又依前揭平均地權條例第11條、同條例 施行細則第8條規定及司法院釋字第208號解釋意旨，依法 徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租 人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外 ，並應由土地所有權人以所得之補償地價，扣除土地增值 稅後餘額三分之一，補償耕地承租人；而所稱耕地承租人 ，係指承租耕地，實際自任耕作之自然人及合作農場而言 ，不包括「非耕地租用而從事耕作者」及「耕地租用而未 自任耕作者」在內。本件原告雖主張「在臺灣高等法院臺 中分院確認彰化縣政府與系爭農場租賃關係存在（徵收撥 用程序完成時間點在前，判決確定時間點在後）時，則被 告就應該依公有出租耕地依法撥用時之規定，補償承租人 補償金，將補償金發放給與有跟清水合作農場間存在租賃 關係之原告……因為在法院確認彰化縣政府與清水合作農
場租賃關係存在時，被告就應該依公有出租耕地依法撥用 時之規定，將補償金發放給清水合作農場，由清水合作農 場轉發給原告，因為原告是實際從事耕作之人。」云云。 但查，有關彰化縣政府與清水合作農場間耕地租約之租賃 關係爭議，經臺灣臺中地方法院以99年度訴字第2004號等 判決確認部分耕地之租賃關係存在，且臺中市清水區公所 隨即辦理各該判決所確認之相關土地地價補償事宜，但並 非所有起訴案件皆獲得勝訴判決，仍有部分耕地經法院判 決確認其租賃關係不存在，此經證人即彰化縣政府之承辦 人員張玉儒到庭結證屬實，並有訴訟審理情形匯整表、臺 灣臺中地方法院99年度訴字第2004、380、1588號及臺灣 高等法院臺中分院98年度上字第29號、100年度上字第263 、352、319號等判決書附卷可稽（參見本院卷第95頁至第 112頁、第166頁、第171頁至第23 1頁）。其中，臺灣臺 中地方法院99年度訴字第2004號民事判決認定：「……（ 二）、系爭502-6、27（內部分）、86-2、328-1、164地 號土地，有被告主張之租約無效、租約終止事由存在：… …系爭86-2地號土地於95年12月19日，經兩造會勘結果為 『未種植作物，會勘時為空地。』……2.承上事實經過， 揆諸前揭說明，系爭502-6地號土地使用狀況為『鋪設水