臺中高等行政法院判決
102年度訴更一字第24號
103年10月9日辯論終結
原 告 蕭瑞邦
蕭瑞騰
蕭瑞謀
共 同
訴訟代理人 蘇仙宜 律師
楊俊樂 律師
羅豐胤 律師
上 一 人
複 代理人 廖學能 律師
被 告 內政部
代 表 人 陳威仁
訴訟代理人 林家正
鄭思宜
何志揚 律師
參 加 人 彰化縣政府
代 表 人 卓伯源
訴訟代理人 許正信
曾孟嫺
何志揚 律師
上 一 人
複 代理人 楊宇倢 律師
上列當事人間因土地徵收事件，提起行政訴訟，前經本院於102
年7月3日以101年度訴字第213號判決駁回原告之訴，原告不服，
提起上訴，經最高行政法院於102年12月21日以102年度判字第71
9號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。
本審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為李鴻源，嗣於訴訟中變為 陳威仁，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合， 應予准許。
二、事實概要：
原告所共有坐落彰化縣和美鎮○○段○○○○○號土地（下稱系 爭土地），因位於參加人辦理「和美紡織博物館」需用之9 筆土地範圍內，經參加人報請被告以民國（下同）100年11 月10日臺內地字第1000223986號函（下稱原處分）核准徵收
，並一併徵收其土地改良物後，參加人遂以100年11月11日 府地權字第1000361141號公告，同日並以府地權字第100036 1141A號函通知原告及其他所有權人。原告不服，提起訴願 ，惟遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。案經本院於102年7 月3日以101年度訴字第213號判決駁回原告之訴後，原告不 服，提起上訴，經最高行政法院於102年12月21日以102年度 判字第719號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。三、本件原告主張：
（一）查本件徵收，被告係依據土地徵收條例第3條第10款規定 、促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第3條、第6條 、第8條第1項第1款及都市計畫法第48條等核准徵收，被 告於核准徵收時自必須考量全部應備之條件，否則即非合 法。說明如下：
⒈按被告100年11月9日土地徵收審議委員會第270次會議， 在該次會議之土地徵收案件檢核表「二、逐項部分：4.興 辦事業之法令依據：⑴已填列法令依據：土地徵收條例第 3條第10款或其他法令依據：都市計畫法第48條、促參法 第3條第1項第6款、第8條第1項第1款。⑵已載明……」 ⒉由上述被告審議文件，可見被告在審議本件徵收案時，明 確知悉需用土地人之興辦事業之法令依據，包括促參法第 3條第1項第6款、第8條第1項第1款，否則審查時不會特別 以手寫方式載明上該法令依據。
⒊被告既肯認促參法第3條第1項第6款、第8條第1項第1款係 參加人興辦事業必須徵收私人土地之法令依據，自應審查 其是否符合促參法，對於「文教設施」（促參法第3條第1 項第6款）得徵收私人土地之規範要件。
⒋查依促參法第16條第1項規定：「公共建設所需用地為私 有土地者，由主辦機關或民間機構與所有權人協議以一般 買賣價格價購。價購不成，且該土地係為舉辦政府規劃之 重大公共建設所必需者，得由主辦機關依法辦理徵收。」 ，係將政府辦理公共建設取得土地之方法依其興建事業之 不同而區分為兩種方式，說明如下：
⑴以一般價格購買之方式：其要件如下：
①為公共建設之興辦；
②所需用土地為私人土地；
③由主辦機關或民間機構與所有權人協議以一般買賣價 格價購。
⑵以徵收之方式：
①前述價購不成；
②為重大公共建設之興辦；
③由主辦機關依法辦理徵收。
⑶重大公共建設之定義在促參法第3條第2項規定為：「本 法所稱重大公共建設，指性質重要且在一定規模以上之 公共建設；其範圍，由主管機關會商被告、財政部及中 央目的事業主管機關定之。」即要在一定規模以上始屬 重大公共建設，其範圍是由主管機關定之。
⑷經原告查悉此規模在「文教設施」，其建設經費必須達 新臺幣（下同）5億元以上（不含土地費用）。 ⒌被告暨參加人在鈞院提出103年2月7日答辯狀已自認該博 物館建設並未達5億元以上，而依參加人100年9月變更和 美都市計畫（修正博物館用地之事業及財務計畫）案所載 ：「第二章現行計畫概要……貳、本變更範圍規劃內容… …（三）事業及財務計畫本案土地取得方式為徵收；土地 徵收費及地上物補償費約為13,814萬元，整地費約為308 萬元，工程費約為21,715萬元，整體開闢經費約為35,837 萬元……第五章事業及財務計畫壹、開發經費……表三本 計畫事業及財務計畫表（內容同上，不另贅）」即其除土 地外之經費約為2億多元，未達法定5億元此一定規模，益 可證此博物館之興建並非重大公共建設，即無徵收私人土 地之權源。
⒍被告雖辯稱促參法係其「開發方式」與「土地徵收」係屬 二事云云。惟查：
⑴依前述土地徵收案件檢核表所載：「4.興辦事業之法令 依據：⑴已填列法令依據：……促參法第3條第1項第6 款、第8條第1項第1款。」被告之說明不能成立甚明， 指摘如後。
⑵上開所列第8條第1項第1款，依條文內容「民間機構參 與公共建設之方式如下：一、由民間機構投資興建並為 營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。 ……」固為開發方式無誤。
⑶但是上開所列第3條第1項第6款，依其條文內容「本法 所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建 設：……六、文教設施。」則非「開發方式」而係公共 建設所需用地（詳促參法第13條及第16條之用語）之「 徵收」依據，也就是參加人為了要興建促參法之「文教 設施」，而必須使用私人土地時，得為徵收之依據。 ⑷既然參加人要興建的事業是促參法第3條第1項第6款之 「文教設施」，且明列在參加人之徵收計畫及被告之檢 核表上，則是否可以徵收私人土地，被告當然要依促參 法第16條第1項後段之規範，審查其是否屬於所謂「重
大公共建設」，此與其開發方式無關，亦與多元取得土 地方式無關，不容被告暨參加人混淆之。
⒎被告既未審酌該要件（並未見需用土地人有提出其符合該 要件之資料），則其審議不過形式上審核之未見有實質審 議，不符合徵收審議委員會及被告應實質審議是否符合徵 收必要之義務，其職務行使有虧，其決定即非合法。 ⒏本件被告土地徵收審議委員會土地徵收案件初審意見表， 其初審意見一載明：「查本案為促進民間參與公共建設法 第3條第1項第6款及第8條第1項第1款規定申請徵收者，屬 本部99年10月28日『研商落實土地徵收符合公益性、必要 性及與土地使用計畫配合問題』會議會商結論所稱之『特 定興辦事業』……」上開「所稱『特定興辦事業』，指依 下列法律規定申請徵收土地之興辦事業：科學工業園區設 置管理條例、加工出口區設置管理條例、農產品市場交易 法、都市更新條例、離島建設條例、國際機場園區發展條 例、產業創新條例、農業科技園區設置管理條例、促進民 間參與公共建設法。」土地徵收條例或都市計畫法並不在 特定興辦事業之列，只有依促參法申請徵收者始屬特定興 辦事業。本件既係特定興辦事業，則其申請徵收之法律依 據必為促參法，至於土地徵收條例第3條第10款，不過係 在說明本件徵收係「依其他法律」（即促參法）規定徵收 土地，而都市計畫法第48條，不過係在說明本件徵收土地 為公共設施保留地而已，並非參加人聲請被告核准徵收之 法律依據。本件既係依促參法申請徵收土地興辦「文教設 施」，自然必須符合促參法第16條第1項規定為重大公共 建設，即必須規模達5億元以上，本件經被告自認及鈞院 調查結果，本件建設經費確實未達5億元以上，自無以徵 收取得私人土地之法律依據，惟被告土地徵收審議委員會 或被告皆未就此必備之規模（為徵收要件）加以審查，則 本件徵收處分自屬違法無疑。
（二）本件於申請徵收土地前，未經目的事業主管機關許可，亦 非依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會，違反土地徵收條 例第10條及同法施行細則第11條第1項第2款之規定： ⒈按土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產 權，對於人民之財產權發生嚴重影響，為不得已之手段， 應受正當法律程序之限制，故土地徵收條例第10條第2項 有關公聽會之舉行，及第11條規定協議價購或以其他方式 取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地， 避免強制剝奪人民之財產權，惟倘需地機關於踐行公聽會 、協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，並未
確實踐行該條所定之程序，自與正當法律程序有違。需用 土地人即參加人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前 ，未依法舉行公聽會，且未依行政程序法有關送達之規定 ，合法送達通知土地所有權人及利害關係人參與公聽會陳 述意見，則本件徵收之前置程序，違反土地徵收條例第10 條第2項本文規定，故其徵收程序不合法，徵收處分應予 撤銷。
⒉雖被告辯稱：「參加人變更和美都市計畫（第3次通盤檢 討），變更編定之博物館用地，於100年5月24日以府建城 字第1000131610A號公告展覽變更和美都市計畫（博物館 用地開發單位變更）案計畫書，並於100年6月8日舉行說 明會，既已依都市計畫法舉辦公開展覽及說明會，徵諸行 為時土地徵收條例第10條第2項及同條例施行細則第11條 第1項第2款規定，即屬已舉行公聽會或說明會。」等語， 惟核：
⑴按行為時土地徵收條例第10條規定，在申請徵收土地前 ，需用土地人應將興辦之事業計畫報經目的事業主管機 關許可，並在報請許可前舉行公聽會，但已依都市計畫 法舉辦公開展覽或說明會者，可以不在報請許可前舉行 公聽會，非指該當土地徵收條例施行細則第11條第1項 第2款之規定，即可不需報請主管機關許可。本件徵收 系爭土地作為博物館用地一案，需用土地人即參加人從 未報請目的事業主管機關文化部之許可，自不符土地徵 收條例第10條之規定，彰彰甚明。
⑵次按行為時之土地徵收條例施行細則第11條之規定，須 已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始可替代應 舉辦之公聽會。系爭土地係於94年11月17日由原都市計 畫為批發市場用地變更為博物館用地，依都市計畫法第 19條規定，依都市計畫法舉行說明會之時間點係在「送 該管政府都市計畫委員會審議前」，則所謂替代公聽會 之都市計畫法說明會，僅有在94年11月17日主要計畫送 請審議通過之前之說明會，始符合土地徵收條例施行細 則第11條第1項第2款之規定，絕無允許其他非送請審議 前之說明會魚目混珠之理。
⑶本件主要計畫審議通過之後，迄至需用土地人即參加人 申請徵收之時，已超過5年6個多月，無以說明會替代之 可能，況本案並無在主要計畫送請審議前之說明會，故 依土地徵收條例第10條第2項前段規定，本件即應召開 公聽會，而需用土地人卻僅以其所謂補辦說明會代之， 與法律規定並不符合，其徵收程序即非合法。
⑷又需用土地人補辦說明會並無法律上之依據，非可認為 係依都市計畫法所為之說明會，而以此補辦之說明會欲 替代主要計畫送請審議通過前應辦之說明會，在時間上 固不允許，欲替代依法應舉辦之公聽會，尤屬依法無據 ，此有最高行政法院101年度判字第419號及101年度判 字第41號判決意旨可參照。
⒊參加人於100年9月14日雖曾召開協商價購，但只是單純的 布達徵收價格就是公告現值加4成，並無進行實質協商。 此為被告於審議時應加以斟酌之事項，但衡諸被告或參加 人提出之文件，並無被告有加以審酌之情形。此不僅違反 被告93年3月25日臺內地字第0930060635號函釋，亦為最 高行政法院101年度判字第953號判決要旨所不許。 ⒋本件徵收所據之「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討） 案」並未確定，其合法與否鈞院仍有審查之必要，此即違 法承繼性之問題。需用土地人在變更主要計畫將系爭土地 由批發市場用地變更為博物館用地，有違法之情事，固屬 徵收前之違法處分，惟依最高行政法院98年度判字第509 號判決意旨「……該變更都市計畫之核定處分，既有違法 ，依違法性承繼之法理，其後續據以核准徵收系爭土地之 處分，亦屬違法。上訴人內政部核定原都市計畫個別變更 及核准土地徵收之原處分既均屬違法，訴願決定未予糾正 ，亦有未合，依法本應予以撤銷，以回復上訴人甲○○等 系爭土地之所有權。」係採違法性承繼之法理，認為後續 據以徵收之處分亦屬違法：
⑴被告所屬營建署於92年11月3日以營授辦審字第0923590 295號函檢送92年10月28日召開「變更和美都市計畫（ 第3次通盤檢討）案」第1次審查會紀錄，命參加人依審 查意見辦理，就系爭土地由原批發市場用地變更為住宅 區部分，審查意見為：「據鄉公所列席人員說明，為振 興地方產業，將於本地點籌設臺灣紡織博物館，故建議 縣政府擬具具體可行之整體開發方案及財務計畫提下次 會繼續討論，否則請另依法定程序辦理。」彰化縣和美 鎮公所乃於93年1月29日以和鎮建字第0930001612號函 ，檢呈「紡織博物館整體開發方案及財務計畫」請參加 人轉陳被告審議，參加人隨即以93年2月4日府城計字第 0930018107號函，將和美鎮公所前開函文所補正之「紡 織博物館整體開發方案及財務計畫」轉陳被告。 ⑵豈料，和美鎮公所竟自行於93年3月10日以和鎮建字第0 930004353號函檢陳「變更和美都市計畫批發市場用地 為博物館用地」陳情案予被告營建署，函文檢附之「紡
織博物館整體開發方案及財務計畫」與上開和美鎮公所 93年1月29日和鎮建字第0930001612號函檢附之補正資 料，即參加人93年2月4日府城計字第0930018107號函轉 呈被告審議之「紡織博物館整體開發方案及財務計畫」 ，在土地使用計畫上有極大的差異。和美鎮公所所提陳 情案並未敘明博物館需用基地面積為何，亦無細部計畫 、空間規劃，僅含糊表示「本計畫區總面積0.96公頃， 其土地使用擬變更為博物館用地，籌設紡織博物館」核 與其原先所提出的博物館需用基地為0.14公頃、空間需 求樓地板面積3,500平方公尺，另有住宅區有0.63公頃 之細部計畫差異甚大。和美鎮公所何以在參加人函轉補 正資料予被告後，復於1個月後自行提出陳情案予被告 ，反言主張博物館用地需求面積為0.96公頃？其中變異 嚴重侵害地主權益，著實令人感到匪夷所思。
⑶再從被告都市計畫委員會93年4月13日第583次會議紀錄 觀之，第6案變更內容明細表編號七「計畫區東南側批 發市場」原計畫為「批發市場用地」，新計畫為「住宅 區」，專案小組審查意見為：「依據縣政府93年2月4日 府城計字第0930018107號函稱略以：和美鎮公所為振興 地方產業，促進傳統產業升級，將於本地點籌設紡織博 物館。故原則同意採納縣政府所提意見修正為博物館用 地，並增訂土地使用分區管制：『博物館用地之建蔽率 不得大於50％，容積率不得大於200％。將來建築時， 應自道路境界線至少退縮5公尺建築』，惟應補辦公開 展覽，公開展覽期間如無任何公民或團體提出異議，則 報由被告逕予核定，否則再提會討論。」可見，被告都 市計畫委員會專案小組所提審查意見係依據參加人93年 2月4日府城計字第0930018107號函（紡織博物館基地需 求僅0.14公頃），而非和美鎮公所自行提出的陳情案（ 博物館用地面積為0.96公頃），為何94年11月17日參加 人所公告之「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）案 」計畫書，原批發市場用地0.96公頃全部變更為博物館 用地？被告審議過程究竟為何？是否淪為橡皮圖章？益 證系爭土地變更為博物館用地之程序有重大瑕疵。 ⑷和美鎮公所逕向被告都市計畫委員會所提之變更案並非 合法，蓋依都市計畫法第27條第1項規定，為配合縣（ 市）興建之重大設施時，鎮公所始有聲請變更都市計畫 之權利，否則即應依都市計畫法第26條第1項：「都市 計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。」本件參加人 既未在通盤檢討時提出其有何要興建之重大設施，即表
示其並無重大設施需要鎮公所配合，則和美鎮公所既無 配合縣政府興建重大設施之問題，依法並無提出細部計 畫變更聲請之餘地。可見其細部計畫變更自始即不合法 ，被告未為合法監督，逕予以核定通過，則該變更都市 計畫之核定處分，既有違法，依違法性承繼之法理，其 後續據以核准徵收系爭土地之處分，亦屬違法。本案參 加人既未在通盤檢討時提出其有何要興建之重大設施， 即表示其並無重大設施需要鎮公所配合，則和美鎮公所 既無配合縣政府興建重大設施之問題，依法並無提出細 部計畫變更聲請之餘地。被告就非有合法提案權之和美 鎮公所所提細部計畫變更案，竟然逕予通過，可見其細 部計畫變更自始即不合法，其嗣後據以徵收，依違法承 繼性之法理，該徵收亦非合法，應予撤銷。
⑸縱使參加人「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）案 」送請被告審議後，系爭土地由原本變更為「住宅區」 ，改為「博物館用地」，仍應依規定辦理公開展覽30天 、舉行說明會，並將公開展覽與說明會之日期及地點登 報3日以為周知，惟參加人僅提出93年6月11日府城計字 第09301092963號公告，並未提出有將公開展覽與說明 會之日期及地點登報3日周知之證據，顯與都市計畫法 第19條第1項、都市計畫法臺灣省施行細則第6條之規定 有違，難謂適法。
⒌雖然被告及參加人辯稱系爭都市計畫具法規命令之效力， 且最高行政法院發回意旨並未論及系爭都市計畫有何違法 之處，應無違法承繼性之適用云云。惟查：
⑴憲法第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。 」
⑵行政程序法第158條規定：「法規命令，有下列情形之 一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者 。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者 。三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。 法規命令之一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去 該無效部分，法規命令顯失規範目的者，全部無效。」 ⑶本件都市計畫違法之處已詳細說明如上，應屬無效，則 被告及參加人依據無效之都市計畫，所為申請及核准徵 收等處分，基於違法承繼性之法則，自亦無效。 ⒍經查，參加人於100年5月24日以府建城字第1000131610A 號公告公開展覽「變更和美都市計畫（博物館用地開發單 位變更）」案計畫書，原告等人與其他土地所有權人，在 公開展覽期間（100年5月30日至100年6月29日）於100年6
月28日以陳情書主張博物館用地開發單位變更案採一般徵 收，嚴重侵害地主權益，土地所有權人於和美鎮公所辦理 「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案」陳情擴大博 物館用地，採市地重劃方式開發，縣政府可無償取得博物 館用地，地主則分回可建築用地，並建議博物館用地面積 擴大至2公頃，符合相關公設需求。彰化縣都市計畫委員 會於100年7月8日第200次會議紀錄，針對原告上開陳情， 決議建請和美鎮公所納入第4次通盤檢討案內研議。豈料 ，參加人補正之計畫書回覆被告：「本府建設處100年9月 26日、100年10月18日便箋表示本案建請納入『變更和美 都市計畫（第4次通盤檢討）案』內研議，係針對人民陳 情倘屬農業區變更為可建築用地之開發方式與本用地徵收 案無涉，本案仍以一般徵收方式辦理」等語，顯然無視彰 化縣都市計畫委員會第200次決議內容，亦未實質回應被 告之質疑，實問虛答，強行以一般徵收辦理。參加人另於 補正之計畫書稱：「本縣和美鎮公所100年8月30日召開『 變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案政府機關及事業 單位協調會』會中仍維持博物館用地開發計畫……」惟查 ，100年8月30日彰化縣和美鎮公所「變更和美都市計畫（ 第4次通盤檢討）案」政府機關及事業單位協調會會議紀 錄，「議題七、其他未開闢之公共設施用地之土地取得或 開闢」之會議結論僅為：「有關博物館用地開發計畫，請 參加人教育處提供相關資料」，並無維持博物館用地開發 計畫之結論，參加人前開補正計畫書內容，並非實在。承 前，彰化縣都市計畫委員會100年7月8日第200次會議決議 人民陳情以區段徵收或市地重劃方式取得博物館用地乙節 ，建請和美鎮公所納入第4次通盤檢討計畫研議。然而，1 00年8月30日彰化縣和美鎮公所「變更和美都市計畫（第4 次通盤檢討）案」政府機關及事業單位協調會會議紀錄， 全然未見博物館用地以區段徵收或市地重劃方式取得之研 議內容，參加人仍強行急於100年10月間向被告申請以一 般徵收方式取得博物館用地，顯然有違土地徵收條例第11 條規定以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共 事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少 損害之原則。
⒎參加人未審酌其他取得需用土地之方式，強行急於100年1 0月間向被告申請以一般徵收方式取得博物館用地後，彰 化縣和美鎮公所於101年4月30日召開和美鎮都市計畫委員 會第82次會議，鄰近博物館用地之地主陳順益等32人（其 中和東段1370-4土地所有權人即為前述之林世民）於第4
次通盤檢討案規劃期間陳情稱：「該位址（指系爭土地之 毗鄰地）緊鄰博物館用地，而博物館用地已預計徵收開發 ，但考量城鎮發展之需，建議將博物館用地及其鄰近農業 區土地納入整體規劃，因此將農業區變更為住宅區，並以 共同負擔公共設施方式，取得博物館用地之土地。」核與 彰化縣都市計畫委員會於100年7月8日第200次會議紀錄， 建請和美鎮公所將原告及臨地地主陳情內容納入第4次通 盤檢討案內研議之決議，相互呼應。豈料，彰化縣和美鎮 都市計畫委員會第82次會議決議竟以「因博物館用地縣府 已徵收取得，故未便採納」為由，否決毗鄰地主之陳情。 由此可見，參加人對於原告及其他毗鄰地地主自公開展覽 期間、協議價購程序、和美鎮第4次通盤檢討期間以來， 自始至終始終一貫的陳情內容，均刻意迴避，不去考量其 他對人民財產權損害較小、更有利於政府財政、繁榮地方 經濟之區段徵收或市地重劃等用地取得方式，強行以侵害 人民權益甚鉅之一般徵收程序辦理，顯有違徵收前應踐行 之法律程序
⒏再詳審100年8月30日召開變更和美都市計畫第4次通盤檢 討案政府機關及事業單位協調會會議紀錄，其中議題二（ 二）為「文小三用地部分，參加人教育處已於94年正式行 文和美鎮公所，表示該用地已無需求，得納入通盤檢討變 更為其他使用。另有關該土地變更為其他公共設施用地之 適法性及相關程序，請參加人地政處協助釐清。」亦坐實 本案原告一再指摘，在94年第3次通盤檢討時仍有其他公 有閒置之土地如上開文小三用地足為博物館用地之用，根 本不能規劃本件私人土地代替之，否則即違都市計畫法第 42條第2項「前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公 有土地。」，此所以原告一再指摘上開都市計畫違法，基 於違法承繼性其後續之執行徵收亦非合法之故。（三）本件需地機關未踐行土地徵收協議價購程序，有違正當法 律程序：
⒈土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權 ，對於人民之財產權發生嚴重影響，為不得已之手段，應 受比例原則之限制，故土地徵收條例第11條規定協議價購 或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業 所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害 之原則。因此，需地機關於踐行協議價購或以其他方式取 得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精 神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否 則即與正當法律程序有違。（最高行政法院96年度判字第
1442號裁判參照）。「需用土地人申請徵收土地或土地改 良物前，除……因公共急需使用土地未及與土地所有權人 協議者外，應先與所有權人協議價購或其他方式取得；所 有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本 條例徵收。」為行為時土地徵收條例第11條所明定。需用 土地人不得率以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協 議價購之買價或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具 接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式，始與正當 法律程序無違。
⒉按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、 交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需 使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人 協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經 開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」為行為 時土地徵收條例第11條所明定。又「說明：……三、按… …為土地徵收條例第11條所明定，協議價購或以其他方式 取得為『徵收前之必要程序』，需用土地人應體認徵收係 取得土地之最後手段而非優先手段，參與協議之人員，應 詳予溝通交涉，『不得以徒具形式之開會，虛應故事』， 使得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之 損害減至最輕。又土地徵收條例第11條雖規定得以開會方 式為之，但至少開會時之人數、空間、事項等，需用土地 人之承辦人員得為交涉、說服土地所有權人出售或以其他 方式取得土地之程度，如共同或相類地價區段之所有權人 一起開會，『若僅通知召集多數或全部被徵收土地所有權 人，並告知土地徵收條例第30條之法定補償地價，自難謂 係合法之協議價購或以其他方式取得』。……請需用土地 人參酌前開土地徵收條例協議價購或以其他方式取得之立 法精神，積極辦理用地取得，無法達成協議者，始得申請 徵收並應於協議價購會議紀錄敘明與土地所有權人協議價 購或以其他方式取得之詳細經過情形。」復經被告93年3 月25日臺內地字第0930060635號函釋在案。準此，土地徵 收前之協議程序既經法律明定為土地徵收行政程序之一環 ，該協議價購程序，即係徵收程序比例原則必要性之具體 體現。需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律 規定「協議價購或其他方式取得」事業用地目的之最基本 要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容 ，自不得率以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議 價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具 接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式，始與正當
法律程序無違。
⒊協議價購即如同一般買賣，是由政府和民眾「協商出土地 的買賣價格」，目的在於維護地主權益，讓地主有和政府 協議的機會。觀諸100年9月14日和美博物館用地協議價構 會議紀錄，協議價購價格「依今（100）年土地公告現值 加計4成」計算，與實務上常見依土地徵收條例第30條第2 項加成補償之價格無異，顯屬以土地徵收條例補償地價作 為協議價購之買價，並無進行實質協商價格。
⒋被告辯稱原告僅就價格泛言無法接受，未具體再為主張、 未再出價主張，參加人不可能片面提高價格，或就價格部 分著墨，故協議價購因原告不同意未能達成一致見解，尚 難驟認參加人未進行實質協議價購云云。事實上，原告蕭 瑞騰已於會議當天陳述意見表示：「此塊土地本是編為果 菜市場預定地，超過25年未開發，應還地於民，如今又變 更為博物館用地，嚴重犧牲地主權益；況且徵收價格約只 有市價的五分之一，地主無法接受，建議用市地重劃方式 ，政府也可以無償取得土地，把節省經費用於週邊，也可 將週邊土地一起完整規劃。」惟查，彰化縣教育處僅以綜 合答覆表示：「土地所有權人同意辦理協議價購者，可約 定時間請代書辦理所有權移轉登記，補償費可提前發放； 不同意者將依土地徵收條例呈報被告核准徵收。」可見， 需地機關確實僅以土地徵收條例規定之補償地價作為協商 價購之買價，地主僅有接受或不接受兩種結果，接受者， 可提前領取補償地價；不接受者，則強制徵收，徒使協議 價購流於形式，顯然有違正當法律程序。原告嗣於100年9 月20日以陳情書向參加人及彰化縣和美鎮公所表明「變更 之『織傘博物館用地』毗鄰農業區其日前徵收價格竟是該 區建地五分之一價。政府以如此低賤價格徵收，其公理、 公義何在？」從上述紀錄可知，原告確實針對協議價購價 格為當年（100）度土地公告現值加計4成計算，已明確具 體表示價格過低，僅約市價的五分之一，絕非如被告所辯 泛言無法接受、未具體主張云云。豈料，參加人所屬教育 處於100年9月14日協議價購會議中，僅以綜合答覆表示： 「土地所有權人同意辦理協議價購者，可約定時間請代書 辦理所有權移轉登記，補償費可提前發放；不同意者將依 土地徵收條例呈報被告核准徵收。」可見，參加人僅以土 地徵收條例規定之補償地價作為協商價購之買價，地主僅 有接受或不接受兩種結果，接受者，可提前領取補償地價 ；不接受者，則強制徵收，徒使協議價購流於形式。又上 開協議價購會議紀錄之結論記載：「……會後如所有權人
同意前開所訂價格讓售者，得於100年9月23日出具協議價 購同意書交本府或傳真至本府教育處……，逾時未提出者 ，基於工程需要，將依土地徵收條例等法令規定申請徵收 ……」由此益證，參加人僅限時給予土地所有權人同意其 所訂價格讓售之選項，逾時即將進行徵收，並未進行實質 協議價購之買賣磋商程序，此等協議價購之內容與徵收補 償之內容並無不同，而未與上開參加協議價購會議之原告 蕭瑞邦等人進行實質協議，已違反前揭土地徵收條例第11 條之規定及被告93年3月25日臺內地字第0930060635號函 釋之意旨，顯與正當法律程序有違。
⒌參加人在協議價購時僅提出「本縣和美紡織博物館用地協 議價購會議說明資料」，告知其徵收價格及同意者如何領 取補償，不同意者即報被告核准徵收即於協議時並未進行 實質協議，從其協議價購會議紀錄可見，參加人在本次會 議說明事項，只是將「本縣和美紡織博物館用地協議價購 會議說明資料」複製貼上，且僅在各單位報告時由教育處 報告「召開本次協議價購，係依土地徵收程序辦理，如土 地所有權人願意協議價購者，會請代書和各位約定時間辦 理；如各位對此次協議價購仍有疑義，除了現場陳述意見 之外，也可於100年9月21日前以書面陳述意見，屆時本府
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