高雄高等行政法院判決
103年度訴字第39號
民國103年9月9日辯論終結
原 告 謝明仁
訴訟代理人 林石猛 律師
蔡坤展 律師
被 告 高雄市政府地政局仁武地政事務所
代 表 人 陸貴義
訴訟代理人 吳秋木
李秀鳳
上列當事人間土地使用編定事件，原告不服高雄市政府中華民國
102年12月5日高市府法訴字第10230886700號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依原告民國101年3月12日之申請書，就坐落高雄市○○區○○段○○○○號面積165.6平方公尺之土地作成報請高雄市政府地政局審核更正編定為丙種建築用地之決定。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告所有位於高雄市○○區○○段○○○○號土地（下稱系 爭土地），經合併改制前高雄縣政府以民國65年5月31日府 地用字第15445號公告為非都市土地，其使用分區、使用地 類別分別為一般農業區、農牧用地。原告以101年3月12日申 請書（被告於101年3月15日收文）略以系爭土地上門牌號碼 高雄市○○區○○村○○路（下稱松埔路）3巷4號之1房屋 （96年1月5日改編為松埔路1巷25之1號，下稱系爭房屋）係 非都市土地編定前合法房屋為由，向被告申請辦理系爭土地 更正編定為丙種建築用地（即系爭房屋坐落基地及其法定空 地面積計165.6平方公尺部分），經被告核認原告所提出之 臺灣電力股份有限公司鳳山區營業處（下稱臺電鳳山區營業 處）用電證明地址為松埔路4號，與系爭房屋之門牌地址不 符，遂以同年4月11日高市地仁用字第10170304700號函請原 告提出新事證後再據以辦理更正編定事宜。嗣原告於同年6 月27日以高雄市政府地政局（下稱地政局）駁回其更正編定 申請為由，向高雄市政府法制局提出陳情，經該局移請地政 局處理，地政局即交由被告辦理，被告乃以同年8月29日高 市地仁用字第10170780100號函復原告，系爭土地無法辦理 更正編定為一般建築用地。原告不服，提起訴願，案經高雄
市政府以被告既對主管建築機關之認定有疑義，即應向其查 證其所為之認定依據為何，卻僅以地址不符即否准原告之申 請，難謂無速斷之嫌等為由，而以102年3月21日高市府法訴 字第10230210000號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機 關於2個月內另為處分。」嗣經被告依上開訴願決定意旨重 為審查後，仍認原告所提出之臺電鳳山區營業處用電證明地 址與系爭房屋之門牌地址不符；且高雄市政府工務局（下稱 工務局）所依據認定系爭房屋為舊有合法房屋之證明文件「 臺灣電力公司用電證明」，亦經臺電鳳山區營業處於101年2 月22日會勘時表示無法認定系爭房屋是否為59年6月新設供 電之房屋；另被告亦查無內政部93年11月9日內授中辦地字 第0930726144號函釋所稱之足資證明文件等為由，乃以102 年5月21日高市地仁用字第10270468700號函（下稱原處分） 駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂 提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠依區域計畫法第15條第1項、同法施行細則第16條、製定非 都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業 須知）第9點、第22點等規定，及內政部88年9月17日台（88 ）內中地字第8884761號、88年9月17日台（88）內中地字第 8884761號及93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋 意旨，原告依作業須知第22點申請，認為系爭土地符合作業 須知第9點第2款第2目或第3目之規定，應變更為丙種建築用 地。又依據被告於本院歷次陳述，系爭土地更正編定之審查 依據，係依作業須知第9點第2款第2目第2小目及第3目之規 定，且類似系爭位於山坡地之土地蓋有房屋之案例，若房屋 係屬舊有合法房屋，被告均會准予變更土地使用編定，並要 求土地所有人另外分割土地面積等情。基此，本件爭點應在 於系爭房屋是否屬於非都市土地編定前（65年6月1日前）之 合法房屋。
㈡系爭房屋是否為合法房屋之認定，係建設（工務）機關職責 ，而非地政機關及戶政機關，前高雄縣政府建設局證明函文 應具有構成要件效力：
⒈舊有房屋合法性之認定，主管機關為工務機關（本件即前高 雄縣政府建設局）；而舊有房屋土地坐落地號主管機關為地 政局（在本件為被告），舊有房屋門牌編釘主管機關為戶政 單位（在本件為高雄市鳥松區戶政事務所，下稱鳥松戶政） ，彼此各有所司，不容混淆（參照高雄市政府101年9月13日 高市地政用字第10132476000號函〈附件4〉及高雄市政府工 務局100年10月18日高市工務建字第1000064661號函〈附件5
〉意旨）。足見系爭房屋是否為合法房屋，應由管轄機關即 工務單位認定，而非地政或戶政機關越俎代庖，蓋無論是地 政機關或戶政機關，均非本件合法房屋認定之權責機關。 ⒉有關舊有房屋是否合法之認定，主管機關係高雄市政府建設 （工務）機關，系爭房屋確屬非都市土地編定前之合法房屋 ，前高雄縣政府建設局已進行過現場勘查，並出具舊有合法 房屋證明（前高雄縣政府建設局90年12月24日函〈附件3〉 ）。參諸該合法房屋證明，除已具體述明認定依據外，並註 明建物結構、層樓、面積，顯見核發程序嚴謹，應具有公信 力。基此，上開前高雄縣政府建設局90年12月24日函，性質 上為管轄機關對系爭房屋合法性所作成之確認性行政處分， 應具有構成要件效力。又系爭房屋坐落於松埔路215地號， 已經被告承辦人員99、101年會勘時確認無誤，並於會勘紀 錄上載明，主管機關高雄市政府工務局也明確表示現場與90 年檔案相符（附件6）。依上，前高雄縣政府建設局90年12 月24日函之合法房屋證明處分，對於系爭土地更正編定案已 發生構成要件效力，而被告對於原告101年3月12日申請案， 應以系爭合法房屋證明為基礎，受其構成要件效力之拘束， 不得再爭執行政處分之實質合法性。
㈢證人李清豐已證明系爭房屋為非都市土地編定前之合法房屋 ：另據證人李清豐於103年4月1日準備程序筆錄證稱：系爭 房屋於原告父親購買前，原屬某醫生所有，雇用長工現場管 理居住，嗣後原告父親購買後，仍作為農閒休息地方等情。 又證人於當庭審閱系爭房屋現況照片後，表示系爭房屋外貌 並無明顯變更，且原告訴訟代理人當庭曾請證人確認房屋位 置是否與系爭房屋相同？證人亦表示位置相符。依上，證人 李清豐已證明系爭房屋為非都市土地編定前之合法房屋。 ㈣電表地址或供電證明並非合法房屋認定標準，訴願決定以臺 電鳳山營業處無法認定系爭房屋為59年6月新設供電之房屋 ，遽爾駁回原告申請，於法應有違誤：
⒈訴願決定援引臺電鳳山營業處87年3月2日函，以無法認定系 爭房屋於59年6月供電為由，遽而駁回原告101年3月12日申 請案。然查，所謂臺電用電證明，只是判斷建物開始供電日 期之參考資料，其效力不能凌駕於主管機關之權責認定。系 爭房屋既經前高雄縣政府建設局及高雄市政府工務局均認定 為非都市土地管制規則發布前之合法房屋，就已經符合更正 編定為建築用地之條件。況且，臺電公司核發用電證明，係 以電表住所之門牌號碼為認定基礎，而電表並非建築物結構 ，電表可附掛在任何建築物上，故以臺電公司用電證明否定 系爭房屋合法性，實屬無據。
⒉再者，臺電公司固稱電表地址與系爭房屋門牌不同云云，然 其理由前後混亂，且與事實不符，自不足採。此因鳥松區自 62年起才開始編訂門牌作業，而臺電計費係依電表號碼，59 年當時系爭房屋未編定門牌，系爭房屋係迄至87年方初編為 松埔路3巷4之1號（96年改編為松埔路1巷25之1號）。由於6 1年之前未有門牌編訂，是以臺電公司於59年供電當時隨意 填寫門牌之機率極高，例如臺電公司鳳山營業處87年3月2日 函所稱59年6月供電之「鳥松鄉○○路○號」，實際上即無該 址存在。雖臺電公司嗣後改稱59年供電係「松埔路4號」云 云，但依據鳥松戶政高市鳥松戶字第1000000395號函（附件 8），已明確表示系爭房屋與松埔路4號毫無關係，嗣於高市 鳥松戶字第10270410700號函（附件10）亦表示：「鳥松區 松埔路4號」房屋於41年有人遷入戶籍，並於62年11月1日整 編為「鳥松里松埔路1巷1號」等情；然「鳥松里松埔路1巷1 號」現為皇佳製藥股份有限公司，坐落於系爭房屋附近，此 與系爭房屋於52年才興建，嗣於59年6月新設供電（門牌現 為松埔路1巷25之1號），顯然不同。揆諸前開說明，臺電公 司所稱59年之供電地址不可能是整編前之松埔路4號（或整 編後之松埔路1巷1號，附件11），應係系爭房屋，方屬合理 。
⒊基此，系爭房屋之電表既然現實存在，長期以來又有用電及 電費繳交事實，而前述鳥松區松埔路4號已有獨立之電表， 益可證明系爭建物之電表長久獨立存在而有用電事實，足以 證明系爭建物為舊有合法建物。
㈤內政部函釋所列文件僅是合法建物證明方法之一，並非合法 建物認定之法定要件：申請非都市土地用地更正編定，內政 部所規定4種文件，僅是申請當時應備之文件而已，其目的 係提供政府主管建築機關參考認定申請土地上建物是否屬合 法舊有房屋，而「合法房屋證明」才是用地更正編定之必要 文件。系爭房屋係位於鳥松區松埔段215地號土地，兩造並 無爭議，且系爭房屋已取得工務局核發之「合法房屋使用證 明」，從而原處分僅以臺電公司未有明確認定供電住所之函 文，即推翻上開具備構成要件效力之前高雄縣政府建設局90 年12月24日函及其他公文書之證明力，顯然違背內政部93年 11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋及司法院釋字第2 17號解釋意旨，殊嫌率斷等情。並聲明求為判決：1.訴願決 定及原處分均撤銷。2.被告應依原告101年3月12日之申請書 ，就坐落高雄市○○區○○段○○○○號面積165.6平方公尺之 土地作成報請高雄市政府地政局審核更正編定為丙種建築用 地之決定。
三、被告則以︰
㈠依區域計畫法第15條第1項、同法施行細則第16條、作業須 知第22點規定、內政部88年9月17日台（88）內中地字第888 4761號、93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋略 以：「本案經本部於（93）年8月19日邀同臺灣省各縣市政 府…會商獲致結論如后：㈠非都市土地編定前合法建物認定 證明文件，與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件 及土地登記規則第79條第2項規定文件未盡相符，其差異為 非都市土地編定前合法建物之認定證明文件依現行規定為水 電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明 ，並未含括『未實施建築管理地區建物完工證明書』、『門 牌編訂證明』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等 文件。…。二、另查前述非都市土地編定前合法建物認定證 明文件93年8月19日會商結果，『門牌編訂證明』、『地形 圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關 測繪地圖』等雖不足以認定作為證明文件，惟倘有其他經縣 市政府審認足資證明之文件，仍得據以憑辦，以符現行實務 作業，漸採實質採認之趨勢，爰此，本案編定前合法建物認 定證明文件再增列『其他證明文件經縣（市）政府採認足以 明確證明者』1項，並由地方政府核實審認辦理。」 ㈡原告所有系爭土地，經前高雄縣政府於65年5月31日公告編 定，現使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地。原 告於101年3月12日以系爭土地上系爭房屋係非都市土地編定 前合法房屋為由，申請系爭土地更正編定為一般建築用地， 由於其所提出之臺電鳳山營業處用電證明地址與系爭房屋地 址不符，被告乃駁回其申請。原告不服，遂提起訴願，經高 雄市政府法制局審認被告既對主管建築機關之認定有疑義， 即應向主管建築機關查證其所為之認定依據為何？嗣經被告 重為審查，並分別以102年4月3日高市地仁用字第102702706 00號、102年4月18日高市地仁用字第10270345500號、102年 5月3日高市地仁用字第10270413100號、102年5月13日高市 地仁用字第10270431700號函向工務局查證，並請其說明認 定依據為何？雖經工務局102年4月16日高市工務建字第1023 2377300號、102年5月8日高市工務建字第10233038400號、 及102年5月21日高市工務建字第10233475800號函復，惟仍 未獲與本件有關之新事證。本件原告所提出之臺電鳳山區營 業處用電證明地址與系爭房屋地址不符，且工務局所依據認 定系爭房屋為舊有合法房屋之證明文件「臺灣電力公司用電 證明」，亦經臺電鳳山營業處於101年2月22日會勘時會勘紀 錄表示無法認定系爭房屋是否為59年6月新設供電之房屋。
㈢原告對於系爭房屋門牌號碼於87年6月16日初編為松埔路3巷 4之1號，並於96年1月5日改編為松埔路1巷25之1號；臺電鳳 山營業處出具之用電地址為高雄市○○區○○路○號，並於6 2年11月1日整編為松埔路1巷1號之事實不爭執，然主張系爭 房屋係舊有合法建物，亦於59年由臺電公司新設供電云云， 惟查：
⒈按經編定之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公 告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照作業須知9（2 ）編定原則表及說明辦理更正編定，為作業須知第22點所明 定。次按非都市土地編定前合法建物之認定證明文件，依現 行規定為水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建 物登記證明，內政部93年11月9日內授中辦地字第093072614 4號函著有解釋。然該函亦明釋，倘有其他經縣市政府審認 足資證明之文件，仍得據以憑辦，以符現行訴願實務作業， 漸採實質採認之趨勢，故編定前合法建物認定證明文件再增 列「其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者」1 項，並由地方政府核實審認辦理。又按內政部88年9月17日 台（88）內中地字第8884761號函意旨，辦理更正編定為一 般建築用地案件，除檢附使用執照足以認定該地之使用狀況 ，得免予勘查外，其餘應一律前往實地勘查，實地勘查時， 應請建設（工務）單位派員會勘，合法房屋及面積由建設（ 工務）單位認定，若建設（工務）單位未能配合派員會勘時 ，應由申請人提出建設（工務）單位核發之認定合法房屋及 其面積之證明文件再據以辦理；又經發覺土地所有權人所附 之證明文件資料有疑義時，應向相關單位查證或配合航照圖 查證之。準此，非都市土地編定前合法建物及面積係由主管 建築機關認定，而其認定時，主要依據之證明文件為水電證 明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明等文 件之一。倘無該等證明文件，而有其他足以明確證明建物為 非都市土地編定前合法建物之證明文件者，亦得據以辦理。 又若審認土地所有權人所附之證明文件資料有疑義時，應向 相關單位查證之。末按當事人主張事實，須負舉證責任，倘 其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張 之事實為真實（最高行政法院39年判字第2號判例可資參照 ）。
⒉系爭房屋固經前高雄縣政府建設局以90年12月24日函證明屬 實施區域計畫地區建築管理辦法發布前之舊有合法房屋，而 該函載明其依據之證明文件為「臺灣電力公司用電證明」， 惟觀諸卷附之臺電鳳山營業處87年3月2日書函所載：「貴戶 原始憑證已逾保存年限，業經銷毀，無法發給用電證明，惟
為貴戶需要，茲依據本公司現存電腦查詢檔之記載資料，提 供下列用電資料，僅供參考…：㈠貴戶用電電號：00000000 000。㈡登載用電地址：鳥松鄉○○路○號（99）年3月9日更 正為鳥松鄉○○路○號）。㈢裝表供電年月：59年6月。…。 」可知，臺電鳳山區營業處出具之用電地址為高雄市○○區 ○○路○號，而該門牌號碼於62年11月1日整編為松埔路1巷1 號，核與系爭房屋地址（於87年6月16日初編為松埔路3巷4 之1號，並於96年1月5日改編為松埔路1巷25之1號）不符， 此有鳥松戶政101年7月23日高市鳥松戶字第0170223300號函 影本附卷可稽。況整編後之用電地址門牌號碼（松埔路1巷1 號）於82年4月間申請新設用電（電號：00000000000），然 該用電地址之門牌號碼乃繫掛於高雄市○○區○○段○○○○號 ○號之建物上，而該建物則係位於高雄市○○區○○段1167 及1168地號土地上，亦核與系爭土地之地號（高雄市○○區 ○○段○○○○號）不符；另衡諸「臺灣電力公司用電證明」 所載用電電號之電表，亦查無資料顯示該電表曾向臺電鳳山 營業處申請辦理用電線路遷移事宜。再參諸卷附之工務局建 字第10131269100號函檢送之會勘紀錄，臺電鳳山營業處會 勘人員於會勘時亦表示：「電表（電號：00-00-0000-00-0 ）59年6月新設供電之地址為『鳥松區松埔路4號』，目前附 掛於松埔路1巷25之1號建築物，該建築物是否為本公司59年 6月新設供電之房屋，無法認定。」等語益明。 ⒊又被告為查明工務局認定系爭房屋屬非都市土地編定前之合 法房屋究依據證明文件為何，抑或依據其專業於現場就系爭 房屋之結構或建材等相關證據予以判斷，爰分別以102年4月 3日高市地仁用字第10270270600號、同年5月3日高市地仁用 字第10270413100號及同年5月13日高市地仁用字第10270431 700號函詢工務局，經該局以102年4月16日高市工務建字第1 0232377300號函復系爭房屋係依據「臺灣電力公司用電證明 」，然揆諸前揭說明，該證明之用電地址除與系爭房屋地址 不同外，亦經臺電鳳山區營業處於101年2月22日會勘時表示 無法認定系爭房屋是否為59年6月新設供電之房屋，且查無 資料顯示該電表曾向臺電鳳山區營業處申請用電線路遷移事 宜。是以，工務局所為之認定，尚乏足以明確證明系爭房屋 為非都市土地編定前合法建物之證據，核此即非屬內政部93 年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋所稱之足資證 明文件。據此，本件既經調查發現原告用以證明系爭房屋為 非都市土地編定前合法建物之主要證據「臺灣電力公司用電 證明」，有如前述疑義之情形外，倘原告仍主張系爭房屋為 非都市土地編定前合法建物，按理應提出其他有利於己之證
據，以證明系爭房屋為59年6月新設供電之房屋，俾利被告 調查審酌。惟查原告迄今仍未提出任何具體事證加以證明， 徵之最高行政法院39年判字第2號判例意旨，自難謂其已盡 舉證責任，其所言殊難採信等語，資為抗辯。並聲明求為判 決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有 原告申請書（高雄市政府101年訴1字第567號訴願卷〈下稱 訴願卷567號第381頁）、被告101年4月11日高市地仁用字第 10170304700號函（訴願卷567號第388頁）、同年8月29日高 市地仁用字第10170780100號函（訴願卷567號第393頁）、 原處分函（本院卷第20-21頁）、高雄市政府102年3月21日 高市府法訴字第10230210000號訴願決定書（訴願卷567號第 42-55頁）及同年12月5日高市府法訴字第10230886700號訴 願決定書（本院卷第13-19頁）等附卷可稽，洵堪認定。本 件兩造之爭點為：㈠原告所有之系爭房屋，是否屬於65年6 月1日前（系爭土地使用分區經前高雄縣政府65年5月31日府 地用字第15445號非都市土地使用分區編定公告確定）建造 之合法房屋？㈡被告以原處分函否准原告請求將系爭土地面 積165.6平方公尺之土地（即系爭房屋坐落基地及其法定空 地面積計165.6平方公尺部分）更正編定為丙種建築用地之 申請，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按建築法第3條規定：「本法適用地區如左：一、實施都市 計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區 。前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦適用之。第 1項第2款之適用範圍、申請建築之審查許可、施工管理及使 用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」準此可 知，建築法適用地區，所有建築之建造，均應依法申領建造 執照，且依同法第73條第1項前段規定，建築物非經領得使 用執照，不准接水、接電及使用。惟實施建築管理前已建造 完成並存在之房屋，應屬實施建築管理前舊有合法房屋，而 其認定基準日期，在實施都市計畫地區，係指當地都市計畫 公布實施之日期；在實施區域計畫地區，係指依內政部66年 1月19日以台內營字第713343號令訂頒「實施區域計畫建築 管理辦法」發布前已有之舊有房屋；在經內政部指定地區， 係指依內政部62年12月24日以台內營字第572056號令訂頒「 實施都市計畫以外地區建築管理辦法」發布前已有之舊有房 屋。次按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實 施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市 ）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使 用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，
實施管制。變更之程序亦同。…。」同法施行細則第14條第 1項規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都 市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用 分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關 定之。」內政部依據上揭規定之授權發布作業須知，其第8 點規定：「非都市土地各種使用地及其性質：依區域計畫法 施行細則第15條規定，各種使用地之分類及其性質如下：… ㈢丙種建築用地—係供森林區、山坡地保育區、風景區及山 坡地範圍之農業區內建築使用者。…㈤農牧用地—係供農牧 生產及其設施使用者。」第9點規定：「非都市土地各種使 用地之編定原則：…。㈡現已為某種使用之土地，依下表及 說明規定，按宗分別編定之：…2.合於下列情形之一土地， 在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地 ；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：… ⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已 依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之 土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建 築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特 定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及 特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已 作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者， 應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主 要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其 有第2目第3子目但書情形者，不得更正編定為各種建築用地 。」第22點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢 具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文 件，依照9㈡編定原則表及說明辦理更正編定。」衡諸上開 作業須知係內政部為提供予各縣市政府製定非都市土地使用 分區圖及編定各種使用地之作業準則，使各縣市政府就其轄 區內有關非都市土地使用分區圖之製定及各種使用地之編定 悉依其規定，並賦予土地所有權人得檢具確於公告編定前或 公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照9㈡編定原 則表及說明申請辦理更正編定。而參之非都市土地使用管制 規則及實施區域計畫地區建築管理辦法係分別於65年3月30 日及66年1月19日訂定發布，非都市土地使用分區劃定及使 用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用（非都市 土地使用管制規則第5條第1項規定參照），依非都市土地使 用管制規則規定得為建築使用之土地，其建築物之新建、增 建、改建或修建，應依該建築管理辦法向當地主管建築機關 申請建築執照（實施區域計畫地區建築管理辦法第3條前段
規定參照），則於非都市土地使用分區劃定及使用地編定前 建造之建物，因不適用該管制規則及建築管理辦法，應認屬 非都市土地編定前之合法房屋。
㈡又按內政部88年9月17日台（88）內中地字第8884761號函釋 略以：「依照本部訂頒『製定非都市土地使用分區圖及編定 各種使用地作業須知』22、項規定，經編定使用之土地，如 土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使 用之合法證明文件，依照9、㈡編定原則表及說明辦理更正 編定。為落實是項工作及防杜弊端，前經本部87年5月8日台 （87）內地字第8786359號函訂定具體措施，…嗣後有關更 正編定為建築用地案件，除依本部上函所訂措施辦理外，並 請依下列規定辦理：一、辦理更正編定，除檢附使用執照足 以認定該地之使用狀況，得免予勘查外，其餘應一律前往實 地勘查，實地勘查時，應請建設（工務）單位派員會勘，合 法房屋及面積由建設（工務）單位認定，若建設（工務）單 位未能配合派員會勘時，應由申請人提出建設（工務）單位 核發之認定合法房屋及其面積之證明文件再據以辦理。二、 實地勘查前，需先核對地籍資料，勘查時拍照存證。三、經 發覺土地所有權人所附之證明文件資料有疑義時，應向相關 單位查證或配合航空照相圖查證。…。」93年11月9日內授 中辦地字第0930726144號函釋略以：「一、本案經本部於本 （93）年8月19日邀同台灣省各縣市政府…會商獲致結論如 后：㈠非都市土地編定前合法建物認定證明文件，與現行實 施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第79 條第2項規定文件未盡相符，其差異為非都市土地編定前合 法建物之認定文件依現行規定為水電證明、稅捐、設籍或房 屋謄本、建築執照或建物登記證明，並未含括『未實施建築 管理地區建物完工證明書』、『門牌編釘證明』、『地形圖 、航照圖或政府機關測繪地圖』等文件，…。二、另查前述 非都市土地編定前合法建物認定證明文件，依93年8月19日 會商結果，『門牌編釘證明』、『地形圖、都市計畫現況圖 、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等雖不足 以認定作為證明文件，惟倘有其他經縣市政府審認足資證明 之文件，仍得據以憑辦，以符現行實務作業，漸採實質採認 之趨勢，爰此，本案編定前合法建物認定證明文件再增列『 其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者』一項， 並由地方政府核實審認辦理。」揆諸內政部為土地使用管制 之中央主管機關，基於土地、天然資源保育利用之考量，及 兼顧農業與工業發展所需用地之分配，自得為符合現況之需 要，訂頒解釋性規定及裁量基準，以協助下級機關或屬官統
一解釋法令、認定事實及行使裁量權，俾使土地使用計畫及 土地使用管制事項得以貫徹實施，並充分發揮功能。而原有 合法建物存在係辦理更正編定之重要依據，且為因應實際需 要，除原有水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或 建物登記證明文件外，亦增列其他經縣市政府採認足以明確 證明為非都市土地編定前合法建物認定證明文件，與前揭區 域計畫法第15條、作業須知第22點規定本旨並無不符，雖得 予以援用。惟上揭函釋意旨僅在闡明非都市土地編定前合法 房屋認定之方法，主管機關固可參酌上開函釋所例示之證明 文件，然該函釋並非法律或其授權訂定之命令，亦非用於限 制認定建物是否為合法房屋之證據方法，自不能排斥當事人 提出房屋謄本、建築執照、建物登記證明、戶口遷入證明、 完納稅捐證明、水電證明以外之證據資料，用以證明建物於 其坐落地區實施非都市土地使用管制前即已存在之事實（最 高行政法院判決100年度判字第57號判決意旨足資參照）。 從而，土地所有權人如檢具可資證明於非都市土地公告編定 及建築管理實施前建造之合法房屋之證據資料，並經實地勘 查無誤，自應許其依作業須知第22點規定申辦更正編定為一 般建築用地。
㈢再按「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念 與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法 機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產 生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機 關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制 衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自 治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當 與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享 有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」「地方自 治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對 自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機 關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則 制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款 、第54條及第62條所明定。」此觀司法院釋字第498號及第5 27號解釋即明。參酌司法院釋字第527號解釋理由書更進一 步闡釋：「…所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法 律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業 機構）或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治 團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行 政機關自行決定及執行之權限…。」之意旨，可知地方自治 團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我
負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採 取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執 行。原屬團體權限概念之地方自治事項及委辦事項，如何在 地方自治團體之內部組織間「初次」分配其機關權限，應屬 行政程序法第11條指涉範圍。地方自治團體對於因中央法令 而取得自治事項或委辦事項之團體權限，該團體權限在地方 自治團體內部組織中如何進一步分配機關權限之問題，應屬 該地方自治團體在符合行政程序法第11條管轄法定及既定等 原則之要求下，基於地方自治自主組織權，得自行以自治條 例、自治規則及委辦規則等各種適當之地方法規處理（林明 昕，地方自治事項與委辦事項之委任及委託：以臺北市政府 組織自治條例第2條第2項及第3項之爭議為中心，臺大法學 論叢第39卷第4期，第269頁、第270頁）。又行政機關依分 層負責各有職掌之原理，為達成行政目的，所為之行政行為 可先後由數個行政機關所作成。準此，依高雄市政府組織規 程第6條規定授權訂定之高雄市政府地政局組織規程第3條及 第12條規定，有關高雄市非都市土地編定之土地變更、更正 、補辦、補註、註銷編定業務審核事項，依其團體權限及自 主組織權，係劃歸為高雄市政府地政局掌理之權責事項（本 院卷第174頁），又依高雄市政府地政局組織規程第8條規定 授權訂定之高雄市政府地政局各地政事務所組織規程第4條 及第8條規定，有關高雄市非都市土地使用編定之更正編定 報核及異動通知事項，依其團體權限及自主組織權，係劃歸 為高雄市政府地政局所屬各地政事務所掌理之權責事項（本 院卷第179頁），且高雄市政府地政局對於有關更正編定受 理權責機關，亦函復係屬地政事務所之權責，有高雄市政府 地政局103年4月17日高市地政用字第10331160200號函（本 院卷第176頁）在卷可稽，則依行政機關分層負責職掌事項 之權限分配可知，本件有關高雄市非都市土地使用編定之更 正編定事項，被告對於申請人是否符合作業須知之相關規定 要件，具有第1次初核之審查權限，如被告判定申請人符合 更正編定規定之要件，始有再續行內部行政程序，報請地政 局為終局核定之必要；如被告初核判定申請人已不符合更正 編定規定之要件時，即得本於其權責逕為駁回申請之決定， 此觀高雄市政府地政局101年3月27日高市地政用字第101307 80300號函（訴願卷567號第387頁）、101年8月8日高市地政 用字第10132039900號函（訴願卷567號第390頁）及101年8 月21日高市地政用字第10132258600號函（訴願卷567號第39 2頁）亦明。因此，被告基於法定職掌所為審查更正編定要 件之初核決定，雖屬地政局後續終局核定處分之前置行為，
惟此仍係被告基於行政機關分層負責之權限劃分，就公法上 更正編定申請之具體事件，本於公權力作用所為是否符合更 正編定申請要件之初核判定，已對外直接發生法律上之規制 效果，而具有行政處分之性質，此由被告以原處分函駁回原 告更正編定之申請，並為「臺端如不服本函所為之處分，得 於收受本函之次日起30日內，…，經由本所向高雄市政府提 起訴願」之教示（本院卷第21頁），亦可獲得印證。是以， 土地所有權人如認被告對其依法申請之案件所為之決定，有 損害其權利或法律上之利益時，自得依行政訴訟法第5條規 定提起課予義務訴訟謀求救濟。
㈣經查，原告所有系爭土地面積7,217.68平方公尺，經前高雄 縣政府以65年5月31日府地用字第15445號公告編定非都市土 地使用分區、使用地類別分別為一般農業區、農牧用地，並 屬劃定公告之山坡地範圍。又原告所有坐落於系爭土地上之 系爭房屋面積為66.24平方公尺，係於87年6月16日初編門牌 為坔埔村松埔路3巷4號之1，嗣於96年1月5日門牌改編為坔 埔村松埔路1巷25之1號等情，為兩造所不爭執（本院卷第19 6頁），並有系爭土地登記謄本（本院卷第161-164頁）、門 牌歷史查詢（本院卷第135頁）、高雄市政府水利局103年6 月17日高市水保字第10333681800號函（本院卷第209頁）及
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