臺灣雲林地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第17號
原 告 吳新閏
被 告 雲林縣政府
代 表 人 蘇治芬
訴訟代理人 王鈺嫻
上列當事人間農地重劃事件，原告不服內政部中華民國103 年2
月25日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經臺
中高等行政法院103 年度訴字第109 號裁定移送本院，本院判決
如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告應給付原告新臺幣叁萬柒仟玖佰壹拾壹元。訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：緣原告所有坐落雲林縣元長鄉○○段0000地號土 地（下稱系爭土地），經被告機關查知，系爭土地係屬被告 於民國70年間辦理西庄農地重劃之範圍（戶號：817 ），重 劃後尚有重劃工程費新臺幣（下同）16,282元、利息21,629 元未繳納（下稱系爭費用）。嗣原告欲辦理系爭土地所有權 移轉登記，原告以電話查詢並同意被告機關核開農地重劃工 程費用繳納現金通知書，並於102 年8 月9 日繳納完竣在案 。嗣原告旋於102 年9 月16日陳請退還上開系爭費用，被告 乃於102 年9 月30日以府地劃字第0000000000號函復原告， 拒絕返還上開差額地價款，原告不服，認為系爭土地於70年 間參加農地重劃，至今已過32年，原告並未接獲被告機關催 繳通知單，被告亦未告知欠款情形，原告已按時繳納，若非 作業疏失，即屬承辦人員業務上侵占，請求被告退還款項， 而提起訴願，經訴願決定機關決定駁回，原告遂提起本件行 政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、原告所有之系爭土地，重劃前為雲林縣元長鄉西庄農地重劃 之土地（戶號：817 號），為被告於70年間辦竣之西庄農地 重劃區之範圍，重劃後有工程費16,282元、逾期利息21,629 元未繳納。嗣原告欲辦理系爭土地所有權移轉登記時，經地 政人員告知未繳納重劃工程費用，無法辦理所有權移轉登記 ，原告遂於102 年8 月9 日以電話向被告查詢，迫於無奈下 始同意被告核開雲林縣政府農地重劃工程費用繳納現金通知 書，並於同日繳納完畢。後原告以消滅時效為由，於102 年 9 月16日向被告陳請退還前揭給付之系爭費用，案經被告以 102 年9 月30日府地劃字第0000000000號函覆，說明二：「
有關台端位於本縣○○○地○○區○○○號000 ）內所有土 地，重劃後應繳納重劃工程費及利息合計新台幣37,911元， 經查台端至民國102 年8 月9 日前並無繳納記錄，非台端所 稱繳交當時無入帳或者承辦人員技術性侵占之情事。台端所 請退還該筆款項，恕歉難照辦。」，原告對上開函覆不服， 主張其請求權已時效消滅，提起訴願，惟遭訴願決定駁回， 故提起本件行政訴訟。
㈡、按「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳 清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」、「重 劃後實際分配之土地實際分配之土地面積超過應分配之面積 者，縣( 市) 主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權 人，就其超過部分，按查定重劃工程費用及地價，限期繳納 工程費及地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定 ，聲請法院以督促程序發支付命令。」農地重劃條例第36條 及同條例施行細則第51條前段分別定有明文。再按「行政程 序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行 政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行 前有關法規之規定；無相關法規規定者，得類推適用民法消 滅時效之規定。‧‧‧滅時效期間之起算點，則應自該請求 權得行使時起算，就具體個案判斷之。又倘法律關於時效有 特別規定者，則應依該特別規定處理。」，有法務部90年3 月22日（90）法令字第008617號函釋( 內政部90年6 月21日 台內營字第0000000 號函亦同此見解) 在案。另按「請求權 ，因十五年間不行使而消滅。」、「消滅時效，自請求權可 行使時起算。」、「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請 求。二、承認。三、起訴。左列事項，與起訴有同一效力： 一、依督促程序，聲請發支付命令。」、「時效因請求而中 斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」，民法 第125 條前段、第128 條前段、第129 條第1 項、同條第2 項第1 款、第130 條分別定有明文。又按「行政程序法施行 前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文， 固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似 者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公 法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行 政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消 滅。至於司法院釋字第474 號解釋亦僅闡明時效中斷及不完 成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及 於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效， 不宜類推適用民法第144 條關於抗辯權之規定。」（最高行 政法院95年8 月份庭長法官聯席會議（二）參照）。
㈢、雲林縣西庄農地重劃區經被告機關，以登記原因日期70年3 月13日以北地元字第1824號土地重劃，70年6 月11日登記完 畢，被告遂於70年間通知繳納重劃工程費及差額地價款，是 本件並應開徵土地重劃工程費及差額地價，是本件公法上請 求權之時效應自請求權可行使時，即70年間起算。又行政程 序法90年1 月1 日施行前，公法上請求權之時效期間，依實 務通說類推適用民法第125 條一般時效15年之規定。故本件 被告之公法上請求權已於85年因時效而消滅，被告受領原告 所繳系爭費用計37,911元，並無法律上原因，而為公法上不 當得利，爰此，被告應返還上開公法上不當得利等情，並聲 明1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被告給付原告37,911元。 3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠、按農地重劃條例第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重 劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳 納者，不在此限。」查農地重劃條例於69年12月19日公布施 行，而行政程序法係90年1 月1 日施行。另農地重劃條例為 辦理農地重劃特別法，行政程序法則為普通法。故前揭條文 規定，重劃分配之土地在農地重劃工程費用或差額地價未繳 清前不得移轉，不應由具普通法性質之行政程序法加以限制 。再者，該規定從條文及立法意旨皆無涉請求權消滅時效， 即重劃分配之土地雖已登記所有權，欲辦理移轉時，必須繳 清工程費用或差額地價，並非所稱「請求權」，而為法律明 定之辦理移轉成就條件。否則若上開費用有消滅時效適用問 題，土地所有權人主張消滅時效而不再繳納上開費用，或已 繳納者申請退還、未繳納者拒絕繳納等情事，則農地重劃條 例第36條規定將成為具文。
㈡、查每一農地重劃區皆有一補償金專戶，該專戶係運用於代收 受需繳納之差額地價或工程費及發放差額地價，而同一重劃 區需發放之差額地價款係由繳納之差額地價款及工程費與零 星集中土地（或抵費地）標售所得之價款支應。又內政部79 年12月12日台內地字第849639號函釋略以：「農地重劃區抵 費地與零星集中土地標售款，係屬各該重劃區全體農民所共 有，並非政府財政收入。」與88年11月23日台內中地字第88 21542 號函釋略以：「農地重劃區抵費地與零星集中土地標 售款，係屬各該重劃區全體農民所共有，並非政府財政收入 ，‧‧‧故可認定抵費地及零星集中土地在性質上同屬農民 共有之財產。」，故系爭差額地價非屬政府所有，係各該重 劃區全體農民共有，政府僅扮演代收、代發角色，並非公法 上之金錢關係，自非原告主張之公法上請求權。
㈢、探究差額地價形成原因及屬性，係參加農地重劃之土地所有 權人於扣除公共設施用地負擔與重劃費用負擔後，實際分配 之土地面積多於應分配之面積者，應就多配得之土地面積按 查定地價所得數額繳交至該重劃區專戶，係著重於公平負擔 之精神，於事件屬性上應係重劃區內土地所有權人間土地增 減之對價買賣關係，主管機關代收該款項後再用以抵償重劃 費用及補償短配面積地價。另辦理重劃時，若不增配予土地 所有權人，實際上係屬抵費地或零星集中土地之一部分，則 政府即可依法出售，納入該重劃區之基金專戶中專款專用於 重劃區內管理維護事宜，若將其增配予土地所有權人，則形 同將抵費地或零星集中土地優先讓售予土地所有權人，其土 地所有權人繳納之差額地價即等同購買抵費地之價款。故上 開政府標售或讓售之行為，應屬私法上契約行為，此種金錢 給付並非公法上金錢之給付關係，而係私法行為。查原告因 參予農地重劃而享有溢配土地之利益，所繳納之金額係為重 劃區內全體農民謀公共利益而用於補償費實際分配之土地面 積小於應分配之面積者，及維護管理該重劃區內之公共設施 ，均與一般租稅之課徵有間。
㈣、至農地重劃後土地所有權人應繳納之差額地價及工程費，農 地重劃條例100 年10月14日修法前並未就其強制執行方式有 所規定，僅於其施行細則第51條及第52條定有「依民事訴訟 法督促程序規定聲請法院以督促程序發支付命令」，經法務 部認其細則非屬「法律」，且係屬民事範疇，並非為公法上 請求權。更甚者，上開細則規定僅係為及早收取差額地價及 工程費，以利辦理發放差額地價者，土地所有權人如未依限 繳納，仍應回歸母法即農地重劃條例第36條規定，其無消滅 時效之適用，故亦無公法上請求權消滅時效之適用，又本件 農地重劃工程費之繳納，係法明文規定，非屬請求權，自無 所謂消滅時效之適用，正因差額地價及工程費前解為適用公 法上金錢給付關係，仍存有疑義，於未有具體結果前，不應 將農地重劃差額地價及工程費解為適用公法請求權消滅時效 。且重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，其土 地所有權人已享有重劃完成利益、增加分配土地面積，而不 用繳納價款與費用，有違社會公平正義及受益者付費之原則 ，換言之，經農地重劃享受政府補助、農民共同負擔之開發 利益及增配土地而得以不用付費，顯有失公平。尤甚者，經 繳納者業已完成行政程序，其申請退還，必造成政府行政秩 序紊亂及困擾，更需耗費龐大人力與成本，此應非時效制度 之目的。原告因欲移轉系爭土地於102 年8 月9 日主動繳納 系爭差額地價致使債務因清償而消滅，嗣原告復以時效為由
請求被告反還已繳納之金額，實已違反誠信原則及有違社會 公平正義及受益者付費之原則等語資為抗辯。並聲明：1.駁 回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所載事實，業據兩造分別陳明在卷，復有 土地登記簿、土地登記謄本、雲林縣政府農地重劃工程費用 繳納現金通知書、雲林縣溪西庄農地重劃區土地所有權人原 有土地與新分配土地對照清冊、系爭土地異動索引清冊、雲 林縣西庄農地重劃區重劃工程費貸款數額清冊、原處分及訴 願決定等件附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，洵堪認定。 是本件兩造之爭點為系爭費用（含重劃工程費16,282元，遲 延利息21,629元，計37,911元），是否構成公法上不當得利 ？被告得否拒絕返還？茲分述如下：
㈠、按「直轄市或縣（市）主管機關因左列情形之一，得就轄區 內之相關土地勘選為重劃區，擬訂農地重劃計畫書，連同範 圍圖說，報經上級主管機關核定，實施農地重劃：一、耕地 坵形不適於農事工作或不利於灌溉、排水者。二、耕地散碎 不利於擴大農場經營規模或應用機械耕作者。三、農路、水 路缺少，不利於農事經營者。四、須新闢灌溉、排水系統者 。五、農地遭受水沖、砂壓等重大災害者。六、舉辦農地之 開發或改良者。」「農地重劃計畫書經上級主管機關核定後 ，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區所在地鄉（鎮、 市、區）公所或重劃區之適當處所公告30日，公告期滿實施 之。」、「直轄市或縣（市）主管機關應於辦理重劃時重新 查定重劃區內之單位區段地價，作為土地分配及差額、補償 之依據。」農地重劃條例第6 條第1 項、第7 條第1 項及第 21條第1 項分別定有明文。綜上條文可知，農地重劃乃為直 轄市或縣（市）主管機關依據農地重劃條例所為之行政行為 ，其因農地重劃所生之差額地價請求權，既係因行政機關行 使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利， 自屬公法上之法律關係，當事人因差額地價所生之爭議，即 屬行政救濟之範圍。被告主張農地重劃區應繳納之差額地價 款及工程費，其實務上、性質上及現行農地重劃相關法令規 定，屬重劃區全體農民所共有，非政府預算與財源，該繳入 重劃專戶之價款係存入各該重劃區專戶，並非縣庫，非屬政 府所有，而係各該重劃區全體農民共有，政府僅係扮演代收 、代發角色，並非為公法上之金錢給付關係，亦絕非所稱之 公法請求權云云，自不足採。
㈡、另按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上 之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得 提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付
訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第 一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者 ，審判長應告以得為請求。」行政訴訟法第8 條定有明文， 本件原告於102 年9 月16日以系爭費用請求權已因時效完成 而當然消滅，被告收取系爭費用構成公法上不當得利為由， 請求被告退還所繳之重劃工程費用及利息，核屬在公法之法 律關係內，對無法律上原因而受領給付者，成立返還該給付 之請求權，以調整不當之財產移轉，應認係公法上原因發生 之給付請求權，而得依行政訴訟法第8 條第1 項規定提起一 般公法上給付之訴，故本件原告就被告應給付原告37,911元 部分所提之訴訟類型，應屬一般給付訴訟。訴願決定以原告 既已主動繳納本件農地重劃工程費及利息，致使債務因清償 而消滅，嗣原告復以時效消滅為由請求原處分機關返還已繳 納之金額，實已違反誠信原則為由，認被告102 年9 月30日 府地劃字第0000000000號函原告拒絕返還上開農地重劃工程 費用及利息，為有理由，而駁回原告所提起之訴願，原告就 該部分因而依一般給付訴訟類型，提起本件行政訴訟，並無 不合，合先敘明。
㈢、按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行 使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時 效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」 ；「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完 成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所 定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起 算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民 法總則。」行政程序法第131 條及民法總則施行法第18條分 別定有明文。查於行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公 法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則， 固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性 質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年 之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日 起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時 效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨， 即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效 期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致。查，本件西庄 農地重劃案，經被告機關以70年1 月27日府地劃字第008128 號公告期滿確定（見本院卷第35頁），因原告於公告期間未 提出異議而確定，依農地重劃條例第27條之規定，分配於原 土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土
地，被告前述農地重劃工程費及差額地價之公法請求權，應 自該時點即可行使。是本件公法上請求權之時效應自請求權 可行使時即70年間起算15年而消滅。且因被告無法提出其70 年起迄今曾向原告行使前述公法請求權之任何證據。則本件 被告前述公法請求權之時效，應至85年間屆滿而消滅。㈣、又按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問 題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推 適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對 人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定， 及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成 者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474 號解釋亦 僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推 適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法 上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144 條關於抗辯 權之規定」（最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議（ 二）決議參照）。申言之，公法上請求權本身因罹於時效而 效滅，且是否有時效消滅之事實，係屬職權調查之事項，不 待當事人抗辯，此與民法上消滅時效完成之效力，不過係發 生拒絕給付之抗辯權有別。查本件被告核開雲林縣政府農地 重劃工程費用繳納現金通知書（見本院卷第24頁），通知原 告繳納系爭差額地價款，而原告於102 年8 月9 日繳納時， 被告尚未知悉系爭差額地價之請求權早已因時效完成而消滅 ，而縱使原告繳納系爭差額地價，亦不能使已消滅之系爭差 額地價款之請求權再行回復，故被告嗣後收取系爭差額地價 款，即屬無法律上之原因，構成公法上不當得利。因此，原 告請求被告應返還其所繳系爭差額地價，依法自無不合。至 於農地重劃條例第36條規定，須繳清或承受人承諾繳清重劃 工程費用，始得辦理所有權移轉登記，其立法目的僅在確保 重劃工程費用之受償，避免在重劃工程費用尚未受償之前， 因重劃之土地移轉，致發生求償困難之情形，然該條文並無 排除相關時效之規定。被告主張農地重劃條例第36條發布施 行在先，且為特別法之性質，其規定重劃分配之土地在農地 重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉，不應由具普通 法之行政程序法所規定之時效所限制云云，顯係對法令存有 誤解，並不足採。
㈤、又本件訴願決定理由謂：「…本案既經訴願人與原處分機關 電話聯繫，由原處分機關開具『雲林縣政府農地重劃工程費 用繳納現金通知書（No.003241 ），訴願人於102 年8 月9 日繳納該款項，即是承認有欠款情事，…，隨即於102 年9 月16日陳請退還該工程費，其行為有違誠信原則。…」，被
告同以上開理由抗辯，並稱因原告欲處分系爭土地，而於10 2 年8 月9 日主動繳納系爭費用致使債務因清償而消滅，嗣 原告復以時效為由請求被告返還已繳納之金額，實已違反誠 信原則及有違社會公平正義及受益者付費之原則云云。惟按 「所謂誠實信用原則，係在具體之權利義務關係，依正義公 平之方法，確定並實現權利之內容，避免當事人間犧牲他方 利益以圖利自己，自應以權利人及義務人雙方利益為衡量依 據，並應考慮權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用 之方法」( 最高法院93年臺上字第1948號判決意旨參照）。 查本件係因原告為能辦理系爭土地之移轉登記事宜，經地政 人員告知未繳納重劃地價費用，故無法辦理土地所有權移轉 登記，原告遂以電話向被告查詢，嗣原告於102 年8 月9日 繳清系爭差額工程費用，以換取處分系爭土地之權利，為兩 造所不爭執。依此，足見原告當時所為（繳納系爭農地重劃 工程費）僅係暫為給付，以作為換取被告給付某種事務之對 價（得為移轉土地所有權登記），且無證據證明原告自始即 明知無繳納之義務，及原告未表示欲拋棄給付該款項之返還 請求權。且按「公法上請求權，因時效完成而當然消滅，已 如前述，故上訴人對於被上訴人之差額地價及工程費既因請 求權消滅而不得請求，而此乃因法律之規定，並無被上訴人 享受農地重劃利益及增配土地而未付費有失公平之情事，且 與上訴人應負發放該差額地價、農路水路管理維護之義務無 涉，上訴人主張有上開不公平現象，自無足採。」（最高行 政法院101 年度判字第384 號判決參照），是以，被告主張 原告係主動繳納系爭重劃工程費用後，再以該請求權罹於時 效為由向被告主張返還，有違誠信原則、社會公平正義及受 益者付費之原則云云，既係法律規定之結果，難認原告起訴 請求返還系爭費用有違誠信原則、社會公平正義及受益者付 費之原則。故被告以前詞置辯，亦不足採。
㈥、綜上所述，本件被告於系爭差額地價請求權，既已於罹於時 效而消滅後，仍收取該重劃差額地價，自構成公法上不當得 利，原處分以於102 年9 月30日以府地劃字第0000000000號 函復原告，拒絕返還上開重劃工程款及利息等，自有違誤， 訴願決定未予糾正，亦有未合，原告起訴意旨求為撤銷，為 有理由，應予准許；又原告依據公法上不當得利之法律關係 ，併為請求被告給付37,911元，亦為有理由，應予准許。五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決結 果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條 、第195 條第1 項前段、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 温文昌
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 9 月 19 日
書記官 林家鋐