臺灣苗栗地方法院民事判決 103年度訴字第277號
原 告 謝福華
被 告 苗栗縣政府
法定代理人 劉政鴻
訴訟代理人 戴松萍
上列當事人間請求確認土地所有權存在等事件，本院於民國103
年9 月10日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實與理由
壹、原告主張：
一、其所有之土地坐落：苗栗縣公館鄉福基段558-1 、558-3 、 558-4 、558-5 、561-9 、561-10、561-19地號七筆土地， 為地方傳統領域，始自日據時期或更早即由原告曾曾祖父母 及地方父老等胼手胝足，墾耕改良，賴以維生之田地，只因 35年光復初期資訊不發達，民智未開，不知要登記，任由國 民政府接收。由土地登記簿謄本載示「奉令接管」，地目均 為「田」，即可證實傳統領域被劫收事實。
二、上列558-1 、558-4 地號土地由原告謝福華家族先人謝進祿 ，於日據時期即已使用，於50年間該府放領有案。558-3 、 558-5 、561-10、561-19地號等4 筆土地係訴外人邱美榮女 士之母劉徐五妹於日據時期即已使用，50年間該府放領，由 訴外人邱美榮女士之母劉徐五妹取得放領權。嗣劉徐五妹過 世，由訴外人邱美榮繼承。原告之妻謝葉月蓮於80年間向邱 美榮女士購買同段561 地號土地時，併同取得使用，有苗栗 縣稅捐處71年一期田賦代金繳納通知書及底冊號碼116695， 姓名：劉徐五妹（公地放領) 課稅土地四筆71年10月18日之 完稅收據為證( 證三) 。至於系爭561-9 地號田地，由苗栗 縣政府於50年間，放領陳阿華後由村民耕作，原告於69、70 年間開發農場時一併向實際使用人陳阿華取得使用。故上列 系爭放領、承領繳納地價事實，有台灣土地銀行苗栗分行徵 收底卡( 暫停徵收記錄) 欄註記可證( 證四) ，苗栗地政事 務所、土地登記謄本確有放領註記可參( 證五) 。三、經查：
ꆼ、該府91年1 月18日府地籍字第0000000000號撤（註) 銷放領 之行政處分函，並未依行政程序法第100 條通知相對人（即 承領人謝進祿、邱美榮) 及已知之利害關係人即原告謝福華 ，為一無效之行政處分，自始即不生效力，同法第110 、11 1 條定有明文，向內政部提起訴願。
ꆼ、原告於102 年10月28日收受內政部102 年10月25日台內訴字 第000000000 號訴願決定「不受理」，並囑如有不服得於決 定書送達次日起2 個月內提起行政訴訟。而行政程序法88年 2 月3 日總統令制定公佈、立法目的，確保行政行為，依法 行政原則，保障人民權益，增進人民對行政之信賴。四、徵諸上情本件七筆放領地，有承領，繳納地價款，及繳納田 賦代金之事實，自應撤銷註銷放領，回復放領，以維人民合 法授益權。故原告訴請：被告撤銷苗栗縣政府（以下簡稱該 府) 91年1 月18日府地籍字第0000000000號（以下簡稱該處 分) 撤（註) 銷土地坐落苗栗縣公館鄉福基段558-1 、558- 3 、558-4 、558-5 、561-9 、561-10、561-19地號等七筆 放（承) 領公地( 以下簡稱本放領地) 之行政處分。五、就該府答辯書列舉理由及法的規範，提出辯論意旨事：ꆼ、依據該府103 年1 月2 日府地籍字第0000000000號函送之該 府答辯書辦理。
ꆼ、訴訟請求撤銷該府91年1 月18日府地籍字第0000000000號之 書面行政處分函，理由是該處分不依法行政，未通知相對人 (即承領人謝進祿、邱美榮) 及已知利害關係人謝福華，違 反行政程序法第100 條規定為一無效之行政處分。自始即不 生效力，為同法第110 、111 條所明定。非以本放領地是否 在河川區域內，依土地法第14條不得私有為訴求。ꆼ、以該處分91年1 月18日為時間點，不論之前，內政部88年10 月27日台(88)內中地字第0000000 號函頒：「早期放領公有 耕地清理作業要點」，抑或之後，行政院94年1 月28日院台 經字第0000000000A 號函要旨「公有山坡地優先作為保育用 途，禁止放領」，及96年9 月6 日院台建字第0000000000號 函要旨「公有平地耕地不再繼續辦理放領」等等之行政規範 ，是另一法律適用與否問題，與本訴請求標的無關。ꆼ、於今該府又以88年內政部頒「早期放領公有耕地清理作業要 點」第9 、10點為撤( 註) 銷，本放領地之放( 承) 領權之 論據來抗辯，惟查：
ꆼ、以本放領地中558-3 、558-5 、561-9 、561-19地號土地承 領人私自移轉原告，違反早期放領公有耕地清理作業要點第 9 點第1 項第3 款規定：「違反規定私自移轉者，撤銷承領 權，收回土地，所繳地價款不予發還。」其承領權應予註銷 云云之答辯。縱如所辯，被告撤銷558-3 、558-5 、561-9 、561-10地號等四筆土地，劉徐五妹承領權，收回土地，惟 其等所繳地價卻不予發還。
ꆼ、惟561-19地號土地( 承領人陳阿華) ，該府於94年8 月16日 已將其所繳地價款折現新台幣31,314元全部退還承領人之子
陳金煇。
ꆼ、558-1 、558-4 地號土地，原告家族先人謝進祿承領部分， 卻未見處理，如此差別待遇之行政行為，已違反行政程序法 第6 條禁止原則，豈能令人心服？
ꆼ、該府依早期放領公有耕地清理作業要點第10點規定註銷其放 領權，等同撤銷謝進祿、劉徐五妹、陳阿華等三人承領權乙 節，更不可思議。
ꆼ、經查，該要點第10點「放領地編為公共設施使用者，需地機 關應先與承領人取得協議，由承領人繳清地價及辦理所有權 移轉後，依法辦理徵收。或依法辦理撥用：承領農戶已繳之 地價應予退還，其地上物及土地改良費等補償金應由需地機 關償付。」觀之；該府以辦理「99年度競爭型國際觀光魅力 據點計劃－客家桃花源」計畫為由，已奉行政院101 年3 月 21日院授財產接字第00000000000 號函准撥用本訴七筆放領 地（姑且暫不談撥用是否合法) ，同年8 月7 日已登記在該 府管理名下之現有地( 證二) 。該府自99年初掠奪計劃之始 至今四年來迄未依上規定辦理徵收，抑或補償地上物及土地 改良費等。徵諸上情，該府利用職權，不依法行政，損害人 民權益彰彰明確，懇請賜如訴請求，撤銷該行政處分，以昭 法治，確保行政機關，應依法行政之原則，保障人民權益， 增進人民對行政之信賴。
六、訴之聲明為：
ꆼ、請求判決撤銷苗栗縣政府91年1 月18日府地籍字第00000000 00號函所撤註銷土地坐落：苗栗縣公館鄉福基段558-1 、55 8-3 、558-4 、558-5 、561-9 、561-10、561-19號等柒筆 登錄公地放領註銷案。
ꆼ、被告應回復放領，原告願繳清未完納之地價款後辦理產權移 轉登記。
ꆼ、訴訟費用由被告負擔。
貳、被告答辯事實及理由
一、查公館鄉福基段558-1 、558-3 、558-4 、558-5 、561-9 、561-10、561-19地號土地原係放領之耕地，於50年分別放 領予劉徐五妹、陳阿華、謝進祿三人。52年因葛樂禮颱風造 成土地流失，為體恤民困於52年12月通知停徵地租。後系爭 土地業於73年劃定公告河川區域線，84年更正編定為水利用 地。90年期間依據早期放領公有耕地清理作業要點第1 點規 定重新調查並通知續辦放領事宜，經查，系爭土地已劃定公 告河川區域線內，編定為山坡地保育區水利用地，屬土地法 第14條規定，不得為私有之土地。依內政部90年7 月26日台 內中地字第0000000 號令規定「早期因自然災害流失、埋沒
而停徵地價之放領公地，於回復原狀後，依『早期放領公有 耕地清理作業要點』第5 點第1 項第1 款規定，原承領人得 申請繼續承領，並補繳未繳清之地價，辦理所有權移轉登記 。惟該等土地如經劃入河川區域範圍，屬土地法第14條規定 ，不得為私有之土地者，應不得准予申請繼續承領，原承領 人已繳之地價應予退還。」。故經調查確劃入河川區域範圍 ，屬土地法第14條規定，不得為私有之土地，故以91年1 月 18日府地籍字第0000000000號函註銷其放領權，原承領人或 繼承人得申請領回已繳納之地價（本院卷附第62-67 頁苗栗 縣政府各年期放領公地得撤回收回土地清冊〈558-1 、588- 4 、558-5 、561-19〉已註銷承領、內政部90年7 月26日台 （九十）內中地字第九○○九六五七號令：「..... 〈意旨 為〉早期因自然災害停徵地價之放領公地，於回復原狀後， 原承領人得繼續承領，辦理所有權移轉登記。惟該等土地如 經劃入河川範圍，屬土地法第14條規定，不得為私有之土地 者，應不得准於申請繼續承領，原承領人所繳之地價應予退 還。」、早期放領公有耕地清理作業要點等資料) 。二、依「早期放領公有耕地清理作業要點」第9 點︰「承領人如 有下列各款情事之一，應依承領規約撤銷承領，收回土地， 所繳地價不發還：( 一) 冒名頂替矇請承領者。( 二) 非自 為 耕作者。( 三) 違反規定私自移轉者。( 四) 除依法令 規定外而欠繳地價或土地稅者。( 五) 依承領規約得撤銷承 領之事由發生者。」故如該承領權違反規定私自移轉者，應 依規撤銷承領而非註銷承領。惟經原承領劉徐五妹的繼承人 之一劉統坤表示，未有私下移轉之情事（本院卷附第66-67 、70頁「早期放領公有耕地清理作業要點」及劉統坤回覆縣 政府函各1 份）。
三、本案土地於50年分別放領予劉徐五妹、陳阿華、謝進祿三人 ，原告自始非承領人亦非承領人之繼承人，原告無權主張（ 卷附第68-69 頁放領名冊）。
四、查原承領人陳阿華之繼承人陳金煇已於94年8 月17日申請領 回已繳納之地價。( 卷附第71頁陳阿華之繼承人陳金煇領回 已繳納之地價回執影本)
五、綜上所述，原告之主張為無理由，懇請判決如被告之聲明。ꆼ、原告之訴駁回。
ꆼ、訴訟費用由原告負擔。
參、爭執及不爭執事項之整理
一、不爭執事項：
ꆼ、系爭七筆土地50年辦理放領，放領給劉徐五妹、陳阿華及謝 進祿三人。謝進祿承領的是系爭558-1 、558-4 地號土地。
ꆼ、52年12月颱風過後被告認為有發生颱風，被告通知暫緩繳納 租金，73年12月系爭土地經過水利局公告，把系爭七筆土地 劃歸為河川地。
ꆼ、承領人自71年至91年11月18日，二十幾年來都有繳納地價稅 （稅務局的答覆是如果所有權人死亡，應由使用人或繼承人 繳稅，本件土地所有權人為國家，且辦理放領，故應由承領 人即使用權人繳納稅金）。
ꆼ、91年11月18日，苗栗縣政府依據土地法說河川區域的土地不 得私有，而認為系爭七筆土地為河川土地，並註銷放領。從 52年後直到今天這段期間原承領人或其繼承人還是繼續耕作 使用到現在。
ꆼ、承領人劉徐五妹的長子劉統坤，他所承領之四筆土地，在母 親劉徐五妹62年過世之後，劉統坤就將系爭土地交給他弟弟 劉坤玉管理，但是劉坤玉在70年間死亡，他就交給他的弟媳 婦邱美榮管理。
ꆼ、之後原告妻子謝葉月蓮於80年8 月9 日向邱美榮購買系爭四 筆土地（應僅有558-3 、561-10地號土地，558-1 、558-4 、558-5 、561-19地號土地已於91年1 月18日被註銷放領） ，一直到92年9 月29日還有就系爭土地繳納稅金，並跟劉統 坤達成協議，既然該土地已經賣給原告，稅金要由原告負責 ，劉統坤則協助過戶移轉給原告。
二、爭執事項：
ꆼ、系爭土地依據土地法第133 條規定，承領人是否繼續耕作滿 十年，即無償取得放領土地之所有權，此條文係指「承領人 有實際耕作」之情形，即便有停租的狀況，也可以自放領後 十年取得所有權，並且請求登記為所有人。
ꆼ、依據土地法第14條，屬於河川地的土地不得為私有土地，但 是依據土地法第14條但書，如果是原屬於私有土地者，應該 要辦理徵收，如果沒有辦理徵收，可依據水利法第83條限制 使用，就是不得種植高莖作物或有妨害水利的情形？ꆼ、91年11月18日註銷放領以後，經濟部於99年11月25日將系爭 七筆土地即系爭558-3 、561-9 、561-10、558-1 、558-4 、558-5 、561-19地號土地劃歸為非河川區，亦即到99年11 月25日全部系爭土地都不在河川區域裡面，不得私有原因已 經除去，是否可以依據土地法第12條、27條及河川管理辦法 第10條規定，要回復原所有權。也就是承領人可以向地政機 關申請回復所有權。以上法律的規定，被告機關是否應該要 撤銷91年1 月18日註銷放領的行政處分，回復謝進祿等三人 之對於系爭七筆土地之承領權或所有權。
ꆼ、劉統坤是否就系爭四筆土地（558-3 、558-5 、561-10、56
1-19地號土地）有所有權並登記為所有人，且可移轉登記給 他人？
ꆼ、原告非原土地之承領人，不過僅為系爭土地承領人劉統坤私 下買賣之繼受人，因系爭買賣是否有效尚有疑問，故原告應 非本件之當事人，其提起本訴即非合法？
肆、本院之判斷：
一、公地放領者，係公地管理機關及縣（市）政府依據法令規定 之實體與程序，准許符合規定之承租農民依照規定程序申請 承領，於繳清全部放領地價後，移轉土地所有權之私法上分 期付款之買賣行為，實現國家對於土地之分配與整理，應以 扶植自耕農及自行使用土地人為原則之土地政策。於民國40 年發布「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」( 於87 年12月2 日廢止) ，政府為清理65年以前依該辦法放領之公 有耕地另於88年10月27日訂定「早期放領公有耕地清理作業 要點」（本院卷第100-107頁）。
二、「放領公地地價，得按照該土地等則全年正產物收穫量兩倍 半折成實物計算之。」、「地價分十年攤還，公地承領人每 年攤還地價應分上下兩期繳納，不得拖延。前項地價，應以 繳納實物為原則。但亦得按照繳納實物數量，依當地縣市（ 局）政府公布之市價折納代金。」、「公地承領人於規定期 間內繳清全部地價後，依法取得所有權，憑承領證書換取土 地所有權狀。」分別為臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施 辦法第8 條、第9 條、第10條及第12條所明定。三、放領土地係國有土地，其放領地價由臺灣土地銀行代收納入 國庫。地方稅捐機關徵收之地價稅( 田賦) 係屬地方稅，依 據土地稅法第1 條︰「土地稅分為地價稅、田賦及土地增值 稅。」同法第3 條︰「地價稅或田賦之納稅義務人如左：1 、土地所有權人。2 、設有典權土地，為典權人。3 、承領 土地，為承領人。4 、承墾土地，為耕作權人。」。公地放 領繳納之地價( 租金) 係以實物為原則，放領機關係開立放 領公地稻谷( 甘藷) 繳納聯單通知承領人繳納，而非開立田 賦代金繳納通知書，故原告主張其已完納田賦即為繳清放領 地價之主張與法不合。
四、經查，證人即苗栗縣政府訴訟代理人戴秋萍證稱：「承領公 有耕地須滿十年耕作，並依規繳清地價（即租金）方得及取 得土地所有權。本件50年放領給承租人，52年停徵，到90年 均未繳清其餘租金。這是依據公地放領辦法的規定。」、「 （法官問〈下同〉：所謂繳清租金是指多少金額？）不一定 ，每年依據實物去徵收。徵收十年才算繳清租金徵收完畢。 」、「（所以實際上有耕作滿十年的情形，但是沒有繳清地
價，也不能取得所有權？）依據卷附第100 頁臺灣省放領公 有耕地扶植自耕農實施辦法第8 到12條，必須在規定期間內 繳清全部地價後，才能取得所有權。」、「撤銷七筆土地註 銷放領的依據為何？有無補償？（該放領之耕地，可以私下 買賣或是租賃嗎？）原承領人沒有補償，原承領人及繼承人 得申請領回原繳納之地價，是依據內政部90年7 月26日台內 中地字0000000 號令。撤銷註銷放領是依據早期放領公有耕 地清理作業要點第10點規定。且不可以移轉所有權，是依據 早期放領公有耕地清理作業要點第9 點」、「（據原告稱： 91年11月18日註銷放領以後，經濟部分別於91年1 月25日、 99年11月25日將系爭558-1 、558-3 、558-4 、558-5 、 561-9 、561-10、561-19地號土地四筆劃歸為非河川區，也 就是到99年11月25日全部系爭土地都不在河川區域裡面，不 得私有原因已經除去，回復到可私有標的的土地，依據土地 法第12條，私有土地之所有權消滅裡面有規定應該要回復原 所有權。河川管理辦法第10條也說明公告畫出河川區域以後 ，可以依據土地登記規則第28條，就是現在27條規定，向地 政機關申請回復所有權。以上法律的規定，被告機關就應該 要撤銷91年1 月18日註銷放領的行政處分，回復謝進祿等的 承領系爭七筆土地....有無意見？）土地法第12條回復為所 有權是指原所有權為私人所有土地，因為天然條件滅失後， 其所有權消滅後，該滅失條件不存在時，原所有權人得檢具 相關證明文件，請求回復所有權。土地登記規則第28條及河 川管理辦法第10條，其要件係原所有權人為私人所有，不得 私有的條件消滅後，方得請求回復所有權，本案土地自始即 為國有土地非私人所有，原告無權主張。放領的性質類似承 租，放領滿十年可以無償取得所有權。」、「本案土地於54 年就是國有土地，所有權人是中華民國，管理機關是財政部 國有財產局。50年辦理放領，52年因為颱風停止徵租，當時 放領給劉徐五妹、陳阿華、謝進祿三人，到73年本案被河川 局劃歸為河川地，84年土地登記簿更正為水利用地，90年期 間依據早期放領公有耕地清理作業要點規定重新調查，並續 辦放領事宜，惟調查期間本案土地均係編為水利用地，專案 報請內政部，依據內政部90年7 月26日台內中地字0000000 號令，如已經劃入河川土地內，不得准許請領人繼續承領， 所以被告依據該令註銷前開三人之承領權。我們在91年註銷 放領在先，縱然原告稱99年本案土地已經劃出河川法線外， 為非河川土地，但該承領權利業於91年註銷在案，自無法重 新放領。」、「現在已經全國停辦放領業務，依據土地法第 133 條規定，土地承領人繼續耕作滿十年者，無償取得土地
所有權。但是本件於50年放領，52年停徵，也就是停止出租 放領的意思，所以耕作權未滿十年。本案7 筆土地於50年分 別放領予劉徐五妹、陳阿華、謝進祿三人。於52年12月因葛 樂禮颱風通知停徵地租，故該應納地價尚未繳清，未依法取 得所有權」等語（本院卷第56-58 、73-78 、116-118 頁） 。
五、依據臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第15條及早期 放領公有耕地清理作業要點第9 點︰「承領人如有下列各款 情事之一，應依承領規約撤銷承領，收回土地，所繳地價不 發還：( 一) 冒名頂替矇請承領者。( 二) 非自為耕作者。 (三) 違反規定私自移轉者。( 四) 除依法令規定外而欠繳 地價或土地稅者。( 五) 依承領規約得撤銷承領之事由發生 者。」故如該承領權違反規定私自移轉者，應依規撤銷承領 而非註銷承領。原告堅稱其與原承領劉徐五妹的繼承人劉坤 玉之妻邱美榮有私下移轉情事，惟劉坤玉於21年12月15日為 劉蘭妹所正式收養，並除戶在案，已非劉徐五妹之繼承人， 其真正繼承人劉統坤未予承認買地一事。其以書面表示，劉 徐五妹死亡後，即由繼承人劉統坤繼續耕作，並繳納田賦代 金，且提出71年繳納田賦代金及83年至88繳納地價稅影本三 紙附於上開書面，嗣後劉統坤詢問邱美榮，邱美榮答稱：伊 是賣地上物給原告，並非賣地給原告（本院卷第70頁）。若 被告有賣地給原告，因原承領人尚未取得土地所有權，該買 賣契約書如係約定移轉使用權，依上開法律規定應撤銷承領 。
六、本案公館鄉福基段558-1 地號等7 筆土地於50年分別放領予 劉徐五妹、陳阿華、謝進祿三人，其後雖已註銷放領，然即 便有放領權，於劉徐五妹、謝進祿死亡，亦應由其繼承人劉 統坤及謝進祿之繼承人繼承，原告自始非承領人亦非承領人 之繼承人，其主張買賣本案系爭土地之契約為違法無效，其 原告無權主張回復承領權，故原告非適格之當事人，其主張 如上所述，於實質上亦無理由，故均非可採，應予駁回。七、結論：原告之訴無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文 。
中 華 民 國 103 年 9 月 26 日
民事第一庭 法 官 周靜妮
以上正本係照原本作成
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。 書記官 賴柏仲
中 華 民 國 103 年 9 月 26 日