臺北高等行政法院判決
103年度訴字第801號
103年9月3日辯論終結
原 告 交通部公路總局第五區養護工程處
代 表 人 翁有來
訴訟代理人 張雯峰 律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 魏國彥
訴訟代理人 何錫欽
溫修慧
范楓旻
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國10
3 年2 月26日院臺訴字第1030123955號及同日院臺訴字第103012
5528號訴願決定（下合稱訴願決定），向臺灣臺北地方法院提起
行政訴訟，經該院以103 年度簡字第94號行政訴訟裁定移送本院
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告代表人原為蔡宗成，訴訟中變更為翁有 來，茲據原告新任代表人翁有來具狀聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許。
二、事實概要：緣被告前分別以民國91年1 月18日環署綜字第09 10005099號及同日環署綜字第0910005107號，公告交通部高 速鐵路工程局（下稱高鐵局）就「高速鐵路站區聯外道路系 統改善計畫台南站區高架橋下道路工程開發案」及「高速鐵 路站區聯外道路系統改善計畫嘉義站區高架橋下道路工程開 發案」（以下分別簡稱臺南案及嘉義案，並合稱系爭2 開發 案）所擬環境影響說明書（下稱環說書）之審查結論（下稱 原審查結論），即該2 開發案有條件通過環境影響評估審查 ，開發單位於營運期間之環境品質監測計畫，應於正式營運 後連續監測3 年，再行檢討；系爭2 開發案正式營運後，由 高鐵局執行環境品質監測至95年12月底，共3 季，嗣由變更 後之開發單位即原告自96年起繼續執行至98年3 月，共計9 季。被告於100 年3 月30日派員辦理系爭2 開發案之環境影 響評估監督，發現原告就系爭2 開發案營運期間環境監測， 於98年3 月執行滿3 年後即自行停止辦理，與原審查結論內 容不符，違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定， 依同法第23條第1 項第1 款規定，就臺南案先後於100 年10
月11日、101 年5 月25日及102 年3 月5 日，就嘉義案則陸 續於100 年9 月22日、101 年5 月25日及102 年3 月4 日， 作成裁處原告罰鍰之處分，原告對上述罰鍰處分不服，提起 訴願，均經行政院作成訴願決定予以撤銷。經被告重行審酌 後，仍認原告就系爭2 開發案有前述違反環評法第17條規定 情事，就臺南案以102 年11月4 日環署督字第1020094582號 函附同號裁處書、就嘉義案則以102 年11月11日環署督字第 1020096960號函附同號裁處書，分別處原告罰鍰新臺幣（下 同）35萬元，並以原告就系爭2 開發案於100 年4 月30日開 始繼續執行環境監測，故已改善完成，而不予限期改善（下 合稱原處分）。原告不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件 行政訴訟。
三、原告主張：被告91年1 月18日公告之原審查結論，僅稱開發 單位應於正式營運後連續執行環境品質監測3 年，再行檢討 ，伊自該檢討結論，無從理解並預見該審查結論係命伊在正 式營運連續監測3 年後，必須提出變更內容之申請並獲核准 ，始得停止監測。另交通部公路總局（下稱公路總局）與高 鐵局95年9 月19日召開之系爭2 開發案研商會議紀錄（下稱 研商會議紀錄），亦僅記載伊應自96年起至98年3 月止，辦 理環境影響監測共9 季，並未表示監測3 年期滿後，仍應由 伊繼續監測或辦理檢討，故伊於98年3 月後未辦理環境品質 監測，乃因被告之行政指示不明確所致，被告在環評法第17 條未規定開發單位應執行環說書之年限及未經變更不得停止 監測等要件之下，卻超越該法律授權，逕行訂定制裁性條款 ，對伊裁處罰鍰，違反授權明確性原則。又被告雖曾以98年 5 月25日環署督字第0980043406號函（下稱98年5 月25日函 ）及98年6 月25日環署督字第0980054755號函（下稱98年6 月25日函），告知伊應依原審查結論切實執行，經檢討後確 無異狀再依環評法相關規定辦理，惟仍未說明原審查結論所 稱再行檢討，是否指3 年期滿後仍應繼續監測至准予停止監 測為止，是伊對於98年3 月後未就該2 開發案繼續進行環境 影響評估監測，實非出於故意或過失，應無可非難性及可歸 責性。再者，伊確已依研商會議紀錄辦理9 季環境影響監測 ，並於98年5 月18日函報環境品質監測總結報告予被告核備 ，嗣於接獲被告98年7 月2 日環署督字第0980056491號函（ 下稱98年7 月2 日函），始知須依環評法第16條及同法施行 細則第36、37條規定，辦理環境評估變更，復因承包監測廠 商不願協助製作變更內容對照表，方導致變更申請案有所延 宕；而伊接獲被告於100 年4 月8 日發函表示應繼續執行環 境監測計畫後，立即進行發包，並由承包商作成100 年第一
季環境監測影響計畫，於100 年4 月30日開始執行。是伊縱 有違反環評法第17條規定情事，惟未對環境產生不良影響， 被告卻未依行政罰法第18條第1 項對伊處以最低罰鍰，自屬 違法等語。並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告抗辯：伊曾先後以98年5 月25日函、98年6 月25日函及 98年7 月2 日函，向原告明確表示，未同意其監測滿3 年後 即可停止監測，並告知其須檢討營運期間之環境品質監測計 畫，再依相關規定辦理變更，未經伊之環境影響評估審查委 員會審查核准前，仍應依原環說書、評估書所載內容及審查 結論，切實執行營運階段環境監測工作，所為指示實屬明確 。原告身為系爭2 開發案之開發單位，卻未遵守伊所為指示 ，於變更案未通過審查前，即自認對環境並無不良影響，恣 意停止監測，顯已違反環評法第17條規定；至上述研商會議 紀錄為環評前後開發單位間之協商會議，與環評法無涉。又 伊審酌原告於原處分裁處程序前，已完成規定之補救措施， 而減少50％之裁處點數，依違反環境影響評估法罰鍰額度裁 量基準附表規定酌減罰鍰，自屬適切，原告訴請撤銷原處分 ，自無理由等語。並聲明：駁回原告之訴。
五、如事實概要欄所載之事實，有被告91年1 月18日環署綜字第 0910005099號、第0910005107號公告、100 年10月11日環署 督字第1000087141號函、101 年5 月25日環署督字第101004 3608號函、102 年3 月5 日環署督字第1020017304號函、10 0 年4 月8 日環署督字第1000027543號函、100 年9 月22日 環署督字第1000081766號函、101 年5 月25日環署督字第10 10043617號函、行政院101 年3 月14日院臺訴字第10101258 31號、101 年11月21日院臺訴字第1010150421號、102 年8 月14日院臺訴字第1020143885號、101 年3 月21日院臺訴字 第1010126325號、101 年11月8 日院臺訴字第1010148910號 、102 年8 月14日院臺訴字第1020144634號訴願決定、原處 分書及訴願決定書，附本院卷第39、40頁、臺灣臺北地方法 院103 年度簡字第94號卷（下稱臺北地院卷）第14至26頁及 訴願卷內可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。六、經核本件爭點為：被告認原告未切實執行系爭2 開發案原審 查結論，違反環評法第17條規定，以原處分就該2 開發案各 處原告罰鍰35萬元，並以原告已改善完成，不予限期改善， 有無違誤？經查：
㈠按環評法第16條第1 項規定：「已通過之環境影響說明書或 評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更 原申請內容。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明 書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第23條第
1 項第1 款規定：「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上 150 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日 連續處罰：一、違反第7 條第3 項、第16條之1 或第17條之 規定者。」
㈡查系爭2 開發計畫之開發單位原為高鐵局，其環說書前經被 告審查有條件通過，並於91年1 月18日公告原審查結論，依 原審查結論公告事項一，開發單位營運期間之環境品質監測 計畫，應於正式營運後連續監測3 年，再行檢討；嗣公路總 局與高鐵局於95年9 月19日召開系爭2 開發案後續環境監測 經費研商會議，決議由高鐵局續辦環境監測工作至95年12月 底，96年起依規定尚須辦理2 年及1 季（共9 季）之營運期 間環境監測工作，應由原告執行。原告自95年2 月至98年3 月執行環境品質監測滿3 年後，於98年5 月18日函報環境品 質監測總結報告予被告核備，並停止辦理監測，被告則先以 98年5 月25日函，通知原告應依系爭2 開發案環說書原審查 結論一及環評法相關規定辦理後續事宜，繼以98年6 月25日 及同年7 月2 日函對原告說明：上述環說書原審查結論一， 並未載明檢討後即可停止監測，請原告檢討後認無異狀，再 依環評法第16條及同法施行細則第36至38條規定申請變更等 情，有被告就系爭2 開發案環說書於91年1 月18日公告之原 審查結論、高鐵局95年9 月27日高鐵六字第0950024149號函 與所附研商會議紀錄、被告98年5 月25日函、98年6 月25日 函及98年7 月2 日函，附本院卷第39、40頁、臺北地院卷第 13頁及原處分卷第16、17頁可稽。惟被告於100 年3 月30日 派員辦理環境影響評估監督作業時，發現原告自98年3 月後 即停止辦理環境品質監測，以100 年4 月8 日環署督字第10 00027501號函（下稱100 年4 月8 日函），要求原告就系爭 2 開發案環境影響監測應繼續執行，如環境監測結果出現異 常現象時，應探討原因並加強防制；原告則於收受該函後， 進行環境監測發包，並由監測承包商即精湛檢驗科技股份有 限公司（下稱精湛公司）作成100 年第一季環境監測預定執 行計畫，於100 年4 月30日開始執行等情，為原告於起訴狀 內所自承（參見臺北地院卷第10頁），復有精湛公司100 年 4 月20日（100 ）湛字第108 號函及預定執行計畫表，附臺 北地院卷第38頁足憑。是被告審認原告在未申經主管機關及 目的事業主管機關核准，變更系爭2 開發案之環說書前，即 停止辦理環境品質監測，未切實執行原審查結論，違反環評 法第17條規定，依同法第23條規定，以原處分就臺南案及嘉 義案各裁處原告罰鍰35萬元，並以該2 開發案已改善完成， 不予限期改善，洵無違誤。
㈢原告雖主張：原審查結論一所稱開發單位應連續執行環境品 質監測3 年後再行檢討云云，無從使伊理解及預見該審查結 論，係要求伊在正式營運連續監測3 年後，必須提出變更內 容之申請並獲核准，始得停止監測，自不得以該不明確之行 政指示，逕認伊有違反環評法第17條規定之情事；退步言之 ，縱認伊確有上述違規行為，伊亦無故意或過失等語。惟查 ：
⒈系爭2 開發案環說書原審查結論一所載：「本案有條件通過 環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理：一、營運 期間之環境品質監測計畫，應於正式營運後連續監測3 年， 再行檢討。」等文字，已清楚表明開發單位於正式營運並連 續進行3 年環境品質監測後，應否繼續進行監測，須經檢討 後再行決定；故如開發單位之檢討結論，係認為無繼續進行 環境監測之必要者，此一結果既非原審查結論之內容所得涵 括，即已涉及審查結論之變更，揆諸前引環評法第16條第1 項及第17條等規定，開發單位自應申經主管機關及目的事業 主管機關核准，而不得擅自停止監測。又前揭環評法第16條 第1 項有關開發單位於變更環說書內容前，應向主管機關及 目的事業主管機關申請核准之規定，早於92年1 月8 日即修 正公布，原告本應知悉並且遵守，無待被告說明，則原告以 被告未於原審查結論中，重申環評法第16條規定意旨，指稱 原審查結論無從使其理解及預見被告係要求其於正式營運連 續監測3 年後，必須提出變更內容之申請並獲核准，始得停 止監測，行政指示並非明確云云，要無可採。至前述研商會 議紀錄所載：系爭2 開發案至95年12月底前仍由高鐵局續辦 環境監測工作，自96年起尚須辦理之2 年及1 季（共9 季） 環境監測，則由原告執行等語，乃公路總局與高鐵局針對該 2 開發案之前、後任開發單位（即高鐵局與原告），對於原 審查結論所定應連續執行3 年環境監測一事，應如何分工， 所作決議，被告並未派員與會表示意見，是原告另執該研商 會議紀錄，主張其於監測滿3 年後未繼續監測，係因被告未 為明確指示云云，更屬無據。
⒉次查，被告在原告檢送系爭2 開發案營運階段環境監測工作 營運總結（96年1 月至98年3 月）環境品質監測報告書後， 先以98年5 月25日函告知原告須依原審查結論一辦理，復於 98年6 月25日函及同年7 月2 日函補充說明：原審查結論並 未載明檢討後即可停止監測，原告如檢討後認為確無異狀， 應依環評法第16條及同法施行細則第36至38條規定申請變更 ，則原告對其在未經被告與目的事業主管機關核准停止監測 前，應繼續執行環境監測一事，至遲於收受被告98年7 月2
日函時，即已知悉。原告雖於98年7 月30日向被告提出系爭 2 開發案環說書之變更內容對照表，申請准予變更原審查結 論一，終止監測工作（參見原告98年7 月30日五工養字第09 81004160號函，附臺北地院卷第31頁），然依前揭說明，其 於被告及目的事業主管機關准許變更前，仍應繼續執行環境 監測，詎原告在變更原審查結論之申請未獲核准前，即自行 停止監測，直至被告寄發100 年4 月8 日函後，始重新發包 執行監測，對其於98年3 月後未切實執行被告就系爭2 開發 案環說書之原審查結論，而違反環評法第17條所定行政法上 義務，縱無故意，亦難辭過失之咎，原告稱其縱有未切實執 行原審查結論之違規情事，亦無故意或過失云云，殊難採取 。
㈣原告復主張：環評法第17條並未規定開發單位應執行環說書 之年限及未經變更不得停止執行之要件，被告卻超越該法律 授權，逕行訂定制裁性條款，對伊裁處罰鍰，違反授權明確 性及法律保留原則云云。惟按所謂授權明確性原則，係指法 律授權行政機關訂定之法規命令，如涉及人民之自由權利時 ，其授權之目的、範圍及內容必須明確而言；前引環評法第 17條規定，係課予開發單位應切實執行環說書、評估書所載 內容及審查結論之行政法上義務，並非授與該法主管機關即 被告得就有關環境影響評估事項訂定法規命令之權限，原告 主張被告認定其於原審查結論未經核准變更前，即停止環境 監測，有違環評法第17條規定，係違反授權明確性原則云云 ，容屬誤解，委無足取。又被告對於原告違反該條所定行為 ，係依同法第23條規定裁處罰鍰，亦非如原告所指，係以其 自行訂定之法規命令對原告裁罰，自無違反法律保留原則可 言，原告另指稱被告係超越法律授權範圍，自訂制裁性條款 對原告裁罰，悖於法律保留原則，亦屬無憑。
㈤原告再主張：伊於接獲被告100 年4 月8 日函表示應繼續執 行環境監測計畫後，立即發包予承包商作成100 年第一季環 境監測影響計畫，於同年4 月30日開始執行，被告卻未審酌 伊違反環評法第17條規定之行為，未對環境產生不良影響， 依行政罰法第18條第1 項規定處以最低罰鍰，自屬違法云云 。惟按行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之 司法審查，除裁量權之行使，有逾越權限或濫用權力之情形 ，而以違法論者外，原則上應尊重行政機關裁量權之行使， 而為有限度之審查；另按違反環境影響評估法罰鍰額度裁量 基準附表項次三、3E規定：違反環評法第17條，未執行或未 執行部分期程之環境監測者，依同法第23條規定處罰；違反 情節點數為每缺一季2 點，裁處罰鍰為每點裁處點數乘以5
萬元；如於主管機關完成裁處程序前已完成補救措施，減輕 50％。上開罰鍰額度裁量基準，係被告為使違反環評法案件 之裁處罰鍰符合比例原則而訂定（參見該裁量基準第1 點） ，核其內容係屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所定裁量 基準性質之行政規則，並未逾越母法之立法本旨及罰鍰額度 ，自得援用。經查，被告係以原告就系爭2 開發案，自收受 98年7 月2 日函起，即確實知悉應繼續執行環境監測為據， 認其違反環評法第17條規定而未執行環境監測之期間，係自 98年7 月至100 年3 月，共計7 季；另考量原告已依其要求 ，於其完成裁處程序前之100 年4 月30日，開始繼續執行環 境監測，而完成補救措施，因依前揭違反環境影響評估法罰 鍰額度裁量基準附表項次三．3E規定，就該2 開發案各裁處 原告罰鍰35萬元（即7 季x2點x5萬元=70 萬元，70萬元x50 ％=35 萬元）等情，業據被告於答辯狀內陳明（參見本院卷 第18頁），經核被告業已依行政罰法第18條第1 項規定，審 酌原告違反行政法上義務行為之應受責難程度及所生影響， 其裁量權之行使，並無逾越權限或濫用權力等瑕疵，自無違 誤，原告主張其違反環評法第17條所定行為並未對環境產生 不良影響，被告卻未依行政罰法第18條第1 項規定裁處法定 最低罰鍰，係屬違法云云，要難採憑。
七、綜上所述，被告審認原告就系爭2 開發案未切實執行原審查 結論，違反環評法第17條規定，依同法第23條第1 項第1款 規定，就該2 開發案各處原告罰鍰35萬元，且因原告已改善 完成，不予限期改善，並無違法，訴願決定予以維持，核無 不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均 與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 9 月 10 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑
法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 103 年 9 月 10 日 書記官 李 建 德